简论行政调解制度
发布时间：2015-08-07 09:13
论文摘要 行政调解是多元化纠纷解决机制的重要组成部分，具有秩序价值、公正价值、自由价值以及效益价值。现行行政调解缺乏规范性，范围狭窄，缺乏基本程序保障，缺乏法律效力；应该统一行政调解规范，适当扩大行政调解范围，完善行政调解程序，增强行政调解效力。
论文关键词 行政主体 行政调解 调解程序
一、引言
我国的司法制度经过改革之后虽然长足发展，但是仍然很不完善。法院审判来解决社会纠纷是现代法治理论的要求，但是在现实生活中不可能所有纠纷都能通过审判来解决。法院追求的更多是程序正义，况且，法院自身还有许多尚待完善的部分，让法院去解决社会上的所有问题显然是“力不从心”的。上访频繁、民家私立救济组织的出现以及“立案难”便是这种“力不从心”的表现。因此，中国若想走法治之路，就需要综合考虑中国的法律文化，结合中国的实际来进行。受“和为贵”古代文化思想的影响，中华民族擅长用调解的方式解决纠纷。因此，保障社会的稳定，促使社会健康和谐发展亟需完善源远流长的调解制度，构建多元化的纠纷解决机制。
我国的司法制度经过改革之后虽然长足发展，但是仍然很不完善。法院审判来解决社会纠纷是现代法治理论的要求，但是在现实生活中不可能所有纠纷都能通过审判来解决。法院追求的更多是程序正义，况且，法院自身还有许多尚待完善的部分，让法院去解决社会上的所有问题显然是“力不从心”的。上访频繁、民家私立救济组织的出现以及“立案难”便是这种“力不从心”的表现。因此，中国若想走法治之路，就需要综合考虑中国的法律文化，结合中国的实际来进行。受“和为贵”古代文化思想的影响，中华民族擅长用调解的方式解决纠纷。因此，保障社会的稳定，促使社会健康和谐发展亟需完善源远流长的调解制度，构建多元化的纠纷解决机制。
二、行政调解的内涵及其应然价值
（一）行政调解的内涵
司法调解、行政调解和人民调解是我国行政调解制度的常见形式。长期以来学界有不同的观点对行政调解的概念进行解释。第一种观点认为：行政调解是由国家行政机关主持，以国家法律、政策为准则，用说服教育的方法，使双方平等协商、相互了解，达成协议，从而解除民事纠纷的调解活动。第三种观点认为：行政调解是指双方按照自愿的原则，由国家行政组织主持，遵循国家法律，通过说服教育，最终纠纷双方互相理解，达成协议，解决争端的活动。然而，随着当代行政的发展，公共权力已经走向了公共服务，随着行政职能的转变，行政活动的范围不断增大，这使得过去的单一化国家行政不适应发展的需要，行政主体越来越多元化成为了必然趋势。在中国，被法律与法规授权后，新兴的社会组织渐渐趋向行政主体，这些社会组织利用这种授权去调解各种行政主体。因此，行政调解主体已经扩展到行政主体，而不再仅仅局限于行政机关。
行政调解依据的国家法律、政策是侵入到人的意志的逻辑系统。但是，国家的法律、政策不可能包含所有纷繁复杂的社会纠纷，不能够涵盖到人类生活的各个方面。在生活中，公序良俗在生活中调整着法律所不能触及到的人与人的关系。所以，除依据国家法律和政策之外，行政调解还应依据公序良俗。
综合分析多方面所述，笔者认为：行政调解是指以自愿为原则，由行政主体出面主持的，依据国家法律、法规、政策、公序良俗，把民事争议列为对象，通过教育说服等方法对双方当事人进行斡旋、调停，使双方当事人互相协商、达成协议，最终消除纠纷的一种调节制度。
（二）行政调解的应然价值
非诉讼纠纷解决机制的重要部分便是行政调解，生活中人民借助这种制度解决纠纷、维护权益的行为不断增多。从法理学层面对行政调解的价值进行分析至关重要。
1.秩序价值
秩序作为法律所追求的最基本价值，它的存在是人类一切活动的必要前提。利益的纷争是由人对利益的追求所导致的，而这种纷争必然会导致经济的衰退，影响社会的和谐，因此需要制定各种制度对人无限制的欲望进行规制，对各种纷争进行调整。虽然目前来看只有诉讼能够最终解决争议，但是很多纠纷并不是通过诉讼所能够解决的。调解是除诉讼之外能够便捷解决社会纠纷的重要方式。与诉讼相比，调解解决纠纷，气氛相对缓和，并且本着互谅互让的原则，争议双方更便于协商。同时，相比较于诉讼，调解的程序性较弱，也比较灵活，以解决纠纷为目的，调解可以防止矛盾扩大化，一旦调解不成，当事人还可以选择通过诉讼渠道解决纠纷。
2.公正价值
作为法的基本价值，公正不仅设是法治社会的必然要求，同时也是行政调解制度的核心价值。行政调解的主体在进行调解之前首先要对纠纷的事实进行了解，明确双方当事人的利益关系，确认双方利益出现的不平衡，提出公正的利益补偿方案，从而恢复双方的公正关系。行政调解对公正价值的维护主要是实体公正和程序公正。首先，作为行政调解的主体必须要保持中立，行政主体不能同时是裁决者和纠纷者，面对当事人时不能区别对待。其次，行政调解的程序必须公开、公正，竭尽全力在程序上符合纠纷双方的利益需求。
3.自由价值
自由价值可以分两个方面：第一是所谓的“消极自由”，即不受外界限制和压制的状态；第二是所谓的“积极自由”，即按照自己的独立意志行事的能力。无论消极自由与积极自由都必须是法律允许下的自由。在行政调解过程中，分析双方当事人的自由可以从消极方面和积极方面来分析。在消极自由层面，行政调解主体只是居中调停，不能压制当事人的纠纷，同时对于调解程序与调解结果不能强迫当事人接受；在积极自由层面，当事人可以在法律允许的条件下，自行决定是否接受行政调解，调解处理的时间、地点、方式，是否接受处理结果。相对于诉讼，对纠纷的处分权最能体现当事人的自由权利。
4.效益价值
行政调解最终是为了使双方当事人达成协商协议，从而使双方都能从中获益。行政调解一方面使双方利益不受既有制度的束缚，另一方面在行政主体的监督下协商又不会偏离解除纠纷的主题，因此，相比较诉讼，行政调解更有利于双方当事人的利益。同时，行政调解使许多民事纠纷止步于起诉，减轻了法院的负担。而且很多时候当事人除诉讼以外还会有其他的需求，而由于诉讼的封闭性，对于这些需求都不能满足。相反，行政调解不讲求过程，强调解决纠纷的结果，这一点相较诉讼更具灵活性，也更具开放性，解决了当事人的其他诉求，解决纠纷的效率也更高，节约了司法自愿，优化了纠纷的解决路径。
司法调解、行政调解和人民调解是我国行政调解制度的常见形式。长期以来学界有不同的观点对行政调解的概念进行解释。第一种观点认为：行政调解是由国家行政机关主持，以国家法律、政策为准则，用说服教育的方法，使双方平等协商、相互了解，达成协议，从而解除民事纠纷的调解活动。第三种观点认为：行政调解是指双方按照自愿的原则，由国家行政组织主持，遵循国家法律，通过说服教育，最终纠纷双方互相理解，达成协议，解决争端的活动。然而，随着当代行政的发展，公共权力已经走向了公共服务，随着行政职能的转变，行政活动的范围不断增大，这使得过去的单一化国家行政不适应发展的需要，行政主体越来越多元化成为了必然趋势。在中国，被法律与法规授权后，新兴的社会组织渐渐趋向行政主体，这些社会组织利用这种授权去调解各种行政主体。因此，行政调解主体已经扩展到行政主体，而不再仅仅局限于行政机关。
行政调解依据的国家法律、政策是侵入到人的意志的逻辑系统。但是，国家的法律、政策不可能包含所有纷繁复杂的社会纠纷，不能够涵盖到人类生活的各个方面。在生活中，公序良俗在生活中调整着法律所不能触及到的人与人的关系。所以，除依据国家法律和政策之外，行政调解还应依据公序良俗。
综合分析多方面所述，笔者认为：行政调解是指以自愿为原则，由行政主体出面主持的，依据国家法律、法规、政策、公序良俗，把民事争议列为对象，通过教育说服等方法对双方当事人进行斡旋、调停，使双方当事人互相协商、达成协议，最终消除纠纷的一种调节制度。
（二）行政调解的应然价值
非诉讼纠纷解决机制的重要部分便是行政调解，生活中人民借助这种制度解决纠纷、维护权益的行为不断增多。从法理学层面对行政调解的价值进行分析至关重要。
1.秩序价值
秩序作为法律所追求的最基本价值，它的存在是人类一切活动的必要前提。利益的纷争是由人对利益的追求所导致的，而这种纷争必然会导致经济的衰退，影响社会的和谐，因此需要制定各种制度对人无限制的欲望进行规制，对各种纷争进行调整。虽然目前来看只有诉讼能够最终解决争议，但是很多纠纷并不是通过诉讼所能够解决的。调解是除诉讼之外能够便捷解决社会纠纷的重要方式。与诉讼相比，调解解决纠纷，气氛相对缓和，并且本着互谅互让的原则，争议双方更便于协商。同时，相比较于诉讼，调解的程序性较弱，也比较灵活，以解决纠纷为目的，调解可以防止矛盾扩大化，一旦调解不成，当事人还可以选择通过诉讼渠道解决纠纷。
2.公正价值
作为法的基本价值，公正不仅设是法治社会的必然要求，同时也是行政调解制度的核心价值。行政调解的主体在进行调解之前首先要对纠纷的事实进行了解，明确双方当事人的利益关系，确认双方利益出现的不平衡，提出公正的利益补偿方案，从而恢复双方的公正关系。行政调解对公正价值的维护主要是实体公正和程序公正。首先，作为行政调解的主体必须要保持中立，行政主体不能同时是裁决者和纠纷者，面对当事人时不能区别对待。其次，行政调解的程序必须公开、公正，竭尽全力在程序上符合纠纷双方的利益需求。
3.自由价值
自由价值可以分两个方面：第一是所谓的“消极自由”，即不受外界限制和压制的状态；第二是所谓的“积极自由”，即按照自己的独立意志行事的能力。无论消极自由与积极自由都必须是法律允许下的自由。在行政调解过程中，分析双方当事人的自由可以从消极方面和积极方面来分析。在消极自由层面，行政调解主体只是居中调停，不能压制当事人的纠纷，同时对于调解程序与调解结果不能强迫当事人接受；在积极自由层面，当事人可以在法律允许的条件下，自行决定是否接受行政调解，调解处理的时间、地点、方式，是否接受处理结果。相对于诉讼，对纠纷的处分权最能体现当事人的自由权利。
4.效益价值
行政调解最终是为了使双方当事人达成协商协议，从而使双方都能从中获益。行政调解一方面使双方利益不受既有制度的束缚，另一方面在行政主体的监督下协商又不会偏离解除纠纷的主题，因此，相比较诉讼，行政调解更有利于双方当事人的利益。同时，行政调解使许多民事纠纷止步于起诉，减轻了法院的负担。而且很多时候当事人除诉讼以外还会有其他的需求，而由于诉讼的封闭性，对于这些需求都不能满足。相反，行政调解不讲求过程，强调解决纠纷的结果，这一点相较诉讼更具灵活性，也更具开放性，解决了当事人的其他诉求，解决纠纷的效率也更高，节约了司法自愿，优化了纠纷的解决路径。
三、我国行政调解制度存在的问题
（一）行政调解缺乏规范性
据不完全统计，有近40部法律、60部行政法规约、28部行政规章、70部地方法规约以及45部地方规章和大量一般规范性文件涉及行政调解。人们很难系统全面地掌握布局分散的行政调解规定。同时，这些不同的规定之间由于内部的不协调，形成统一的行政调解体系变不可能。因此，行政调解在不同地区，不同的调解过程中难以形成统一的规范，在实际纠纷调解过程中也难以真正发挥作用。因此，应该尽快建立一个统一的行政调解体系。
（二）行政调解范围狭窄
我国现有的法律条文涉及到行政调解的内容十分简单，调解的也仅涉及到行政赔偿、权属争议、民事纠纷和补偿的数额争议，同时其内容仅涉及调解的主体、对象、以及调解发生的情景。一方面，调解范围设置的局限性使得行政主体在现代行政管理中的作用难以发挥。另一方面，有时候行政机关出于优越地位，会下意识地给当事人造成困难，然而随着行政机关态度的转变这种困难又可以随之消失。同时，行政权力部分具有权利性质，并不单纯是权利与义务的统一。
（三）行政调解缺乏基本程序保障
关于行政调解的程序，我国现有的法律文件中均没有涉及，而只设立了行政调解，行政调解的随意性较大，调解的主体可以依靠各部门自行创立的调解程序或依照其他的行政程序来进行调解。这样，行政调解的公正性、合理性就很难保证，当事人也很有可能因为调解程序的不公正而对调解的结果不满意，使当事人自觉履行调解协议变更加困难。这些程序性的缺陷，使得当事人不再相信行政主体，行政调解的功能便难以真正发挥。
（四）行政调解缺乏法律效力
法律效力的缺失在行政调解中变现在以下两个方面：一是法律效力在行政调解协议中未体现。一旦协议签订后，当事人不履行，当事人也不用因此负任何的法律责任。如果出现这样的情况那么行政调解便成为了虚设，在行政调解的过程中反而浪费了人力和物力。很多时候，促使当事人自觉履行协议的行政措施十分缺乏。二是对行政调解的主体缺乏法律约束。我国对于行政调解的主体缺少责任约束与程序约束，行政调解的主体越权调解与强行调解的情况时有发生。
（一）行政调解缺乏规范性
据不完全统计，有近40部法律、60部行政法规约、28部行政规章、70部地方法规约以及45部地方规章和大量一般规范性文件涉及行政调解。人们很难系统全面地掌握布局分散的行政调解规定。同时，这些不同的规定之间由于内部的不协调，形成统一的行政调解体系变不可能。因此，行政调解在不同地区，不同的调解过程中难以形成统一的规范，在实际纠纷调解过程中也难以真正发挥作用。因此，应该尽快建立一个统一的行政调解体系。
（二）行政调解范围狭窄
我国现有的法律条文涉及到行政调解的内容十分简单，调解的也仅涉及到行政赔偿、权属争议、民事纠纷和补偿的数额争议，同时其内容仅涉及调解的主体、对象、以及调解发生的情景。一方面，调解范围设置的局限性使得行政主体在现代行政管理中的作用难以发挥。另一方面，有时候行政机关出于优越地位，会下意识地给当事人造成困难，然而随着行政机关态度的转变这种困难又可以随之消失。同时，行政权力部分具有权利性质，并不单纯是权利与义务的统一。
（三）行政调解缺乏基本程序保障
关于行政调解的程序，我国现有的法律文件中均没有涉及，而只设立了行政调解，行政调解的随意性较大，调解的主体可以依靠各部门自行创立的调解程序或依照其他的行政程序来进行调解。这样，行政调解的公正性、合理性就很难保证，当事人也很有可能因为调解程序的不公正而对调解的结果不满意，使当事人自觉履行调解协议变更加困难。这些程序性的缺陷，使得当事人不再相信行政主体，行政调解的功能便难以真正发挥。
（四）行政调解缺乏法律效力
法律效力的缺失在行政调解中变现在以下两个方面：一是法律效力在行政调解协议中未体现。一旦协议签订后，当事人不履行，当事人也不用因此负任何的法律责任。如果出现这样的情况那么行政调解便成为了虚设，在行政调解的过程中反而浪费了人力和物力。很多时候，促使当事人自觉履行协议的行政措施十分缺乏。二是对行政调解的主体缺乏法律约束。我国对于行政调解的主体缺少责任约束与程序约束，行政调解的主体越权调解与强行调解的情况时有发生。
四、我国行政调解制度的完善
（一）统一行政调解规范
正如前面所说，我国的行政调解制度缺乏统一的规范，因而需要进行归纳与整理。根据不同的程度将其分为以下几种方式：一是制定《行政调解法》。二是中央制定行政法规，各地方根据实际情况制定行政法规实施细则。三是中央协调地方各部门有关的行政调解规范，通过政策和规范性文件的方式，制定出普遍适用的调解程序、原则以及职权要求等，运用指导性的方法整合分散的规范。总的来看，前者模式值得商榷，而第二种和第三种模式具有可操作性。第二种模式可能会集中各个地方的不同实践经验，经过讨论与反思后，第二种模式更加完善，更具有普片适用性。最后一种模式可以运用灵活的方式对调解过程中出现的问题进行应对，更具有便捷性和实效性。实质上综合来看就是：一是界定行政调解的范围，划分行政调解的职权；二是约束行政调解协议对行政主体的行为。统一起来这两点，二、三种模式变可以共同进行，互相弥补。
（二）适当扩大行政调解范围
行政调解在解决纠纷方面发挥着重要作用，而现行的调解范围过于狭窄，因此应该适当放宽行政调解的范围。一是增设涉及财产权和人身权的民事纠纷和利益纠纷；二是增设在行政管理或其他公益、私益活动中，实现行政目的的方式、手段等相关事项的争议；三是增设具体行政隶属关系内部不同单位成员之间的行政争议。应当考虑到纠纷的属性、是否应用行政调解以及其他纠纷解决方式的衔接问题等，不应完全限制行政调解的范围。
（三）完善行政调解程序
第一，要对行政调解的启动方式进行确认。对行政主体的调解权利进行明确规定，树立不得拒绝调解的原则，使行政调解的申请启动渠道畅通。第二，要完善行政调解回避机制。考虑到调解工作的特殊需要，与行政调解的事项有利益关系的工作人员应遵守回避原则，相对人也可以自行申请其回避。第三，要对调解不同阶段的期限进行限制。尤其是对行政主体受理调解申请的期限进行规定，同时对做出调解决定的期限进行限制。第四，要规定行政调解过程中的保密事项。应详细规定保密事项，防止机密性的材料在调解过程中暴露，保护当事人的商业机密和个人隐私。第五，要对行政调解终结和终止的条件进行明确规定。详细明确地界定什么是“视为拒绝调解”，什么是“调解不成”。
（四）增强行政调解的效力
现阶段，至少应该赋予行政调解与人民调解同等的法律效力，也就是民事合同效力。当事人若不能证明行政调解协议存在胁迫、欺诈、重大失误或显失公平的情形，那么当事人应自觉履行协议规定。一旦有一方不自觉履行，另一方便可就协议的履行、变更以及撤销祥向法院提起诉讼。从长远来看，应该有条件地赋予行政调解协议直接的法律效力，一旦有一方不按规定执行，变可强制执行。
社会的快速发展催生了多元化的矛盾纠纷解决机制，另一方面，社会的进步也使得纠纷解决机制越来越完善。在处理纠纷解决矛盾的过程中，行政调解发挥着重要作用，应该因应时势对其进行改革，这对于构建多元化的矛盾解决机制具有长远的意义。
（一）统一行政调解规范
正如前面所说，我国的行政调解制度缺乏统一的规范，因而需要进行归纳与整理。根据不同的程度将其分为以下几种方式：一是制定《行政调解法》。二是中央制定行政法规，各地方根据实际情况制定行政法规实施细则。三是中央协调地方各部门有关的行政调解规范，通过政策和规范性文件的方式，制定出普遍适用的调解程序、原则以及职权要求等，运用指导性的方法整合分散的规范。总的来看，前者模式值得商榷，而第二种和第三种模式具有可操作性。第二种模式可能会集中各个地方的不同实践经验，经过讨论与反思后，第二种模式更加完善，更具有普片适用性。最后一种模式可以运用灵活的方式对调解过程中出现的问题进行应对，更具有便捷性和实效性。实质上综合来看就是：一是界定行政调解的范围，划分行政调解的职权；二是约束行政调解协议对行政主体的行为。统一起来这两点，二、三种模式变可以共同进行，互相弥补。
（二）适当扩大行政调解范围
行政调解在解决纠纷方面发挥着重要作用，而现行的调解范围过于狭窄，因此应该适当放宽行政调解的范围。一是增设涉及财产权和人身权的民事纠纷和利益纠纷；二是增设在行政管理或其他公益、私益活动中，实现行政目的的方式、手段等相关事项的争议；三是增设具体行政隶属关系内部不同单位成员之间的行政争议。应当考虑到纠纷的属性、是否应用行政调解以及其他纠纷解决方式的衔接问题等，不应完全限制行政调解的范围。
（三）完善行政调解程序
第一，要对行政调解的启动方式进行确认。对行政主体的调解权利进行明确规定，树立不得拒绝调解的原则，使行政调解的申请启动渠道畅通。第二，要完善行政调解回避机制。考虑到调解工作的特殊需要，与行政调解的事项有利益关系的工作人员应遵守回避原则，相对人也可以自行申请其回避。第三，要对调解不同阶段的期限进行限制。尤其是对行政主体受理调解申请的期限进行规定，同时对做出调解决定的期限进行限制。第四，要规定行政调解过程中的保密事项。应详细规定保密事项，防止机密性的材料在调解过程中暴露，保护当事人的商业机密和个人隐私。第五，要对行政调解终结和终止的条件进行明确规定。详细明确地界定什么是“视为拒绝调解”，什么是“调解不成”。
（四）增强行政调解的效力
现阶段，至少应该赋予行政调解与人民调解同等的法律效力，也就是民事合同效力。当事人若不能证明行政调解协议存在胁迫、欺诈、重大失误或显失公平的情形，那么当事人应自觉履行协议规定。一旦有一方不自觉履行，另一方便可就协议的履行、变更以及撤销祥向法院提起诉讼。从长远来看，应该有条件地赋予行政调解协议直接的法律效力，一旦有一方不按规定执行，变可强制执行。
社会的快速发展催生了多元化的矛盾纠纷解决机制，另一方面，社会的进步也使得纠纷解决机制越来越完善。在处理纠纷解决矛盾的过程中，行政调解发挥着重要作用，应该因应时势对其进行改革，这对于构建多元化的矛盾解决机制具有长远的意义。
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