试论环境行政事实行为

  　　[论文摘要]在环境行政过程中，充斥着大量明显区别于行政法律行为的行政行为，这就是环境行政事实行为。文章通过对环境行政事实行为的类型化分析，意图使环境行政行为的体系更加完善，以促进环境行政行为的依法实施，使我国的环境保护事业更好地发展。
　　[论文关键词]行政事实行为 环境行政事实行为 辅助型 沟通型 服务型

　　环境保护行政机关为保护和改善生活环境与生态环境、防治污染和其它公害， 会作出一系列的环境行政行为，这些环境行政行为有着不同的法律属性，区分不同环境行政行为的法律属性，并加强对环境行政行为法律属性的研究，对于促进环境行政机关依法行政、保护和改善我们的生活与生态环境、防治污染及其它公害、促进社会主义现代化建设的发展， 均具有现实的指导意义。
　　一、环境行政事实行为的概念

　　（一）环境行政行为的概念
　　所谓行政行为，是指行政主体运用行政职权所实施的对外具有法律意义、产生法律效果的行为。而环境行政行为是指国家环境保护行政机关依据国家环境保护的法律法规， 实施国家环境保护行政管理而发生法律效果的行为，即是国家环境保护行政机关实施环境保护的行政管理活动的总称。
　　（二）环境行政事实行为的概念
　　德国魏玛共和国时代的著名学者耶利·纳克最早提出了行政事实行为这一概念。我国学者对于行政事实行为的概念有着多种界定，虽然至今尚未形成一致的看法，但是从中我们可以大致总结出行政事实行为的特征，即：行政事实行为的主体是行政机关及其工作人员；行政事实行为是行政主体行使行政职权的一种方式， 受到行政法原理及规则的约束；行政事实行为不直接产生法律效果，或者说产生的法律效果与行政主体的意思表示无关，而是由法律直接规定的。
　　根据行政事实行为的特征分析，对比上文环境行政行为的概念，我们可以看出环境行政事实行为的独特之处在于它的法律效果的间接性，即这种环境行政行为不会直接为相对人设定权利义务关系，即使相对人的权利义务关系因为环境行政事实行为而发生了改变，也并非由环境行政机关的意思表示而发生，而是源于相关法律的规定。

　　二、环境行政事实行为的分类

　　将行政事实行为分类，有利于针对性地研究各种类型行政事实行为的特征以及救济手段，并健全行政事实行为理论体系。以行政事实行为的功能指向为标准，可以将行政事实行为分为辅助型、沟通型、服务型三种。
　　（一）辅助型环境行政事实行为
　　辅助型环境行政事实行为，指的是环境行政主体依据相关环境法律法规所规定的职权，在法定职责范围内实施的对环境行政行为及环境行政法律行为具有辅助、帮助性质的实际行政行为。具体类型有：
　　1.完善型环境行政事实行为
　　各级政府环保部门为了实现政府环境保护的职责，实施了一系列环境基础设施建设行为，包括生活污水处理、危险废物处置、污泥无害化处理、生活垃圾处理等设施的建设行为。具体包括建设各类污水集中处理厂、生活垃圾转运站、垃圾焚烧发电厂、垃圾卫生填埋场、生活污水污泥堆肥项目、污泥干化填埋装置等等。这些都属于部门完善型的行政事实行为，因为这些行为都是为了完善环境保护部门为环境安全而服务的职责。
　　2.程序型环境行政事实行为
　　在环境执法过程中，常常会对实施违法行为的相对人采取处罚措施，而执行处罚决定前的各种准备行为、实现处罚决定的行为、处罚后的存档备案行为，都是典型的程序型环境行政事实行为。比如说，在处罚决定之前在部门网站上通报环保不达标生产重点企业名单的行为以及做出处罚决定后在网上公布行政处罚决定书的行为。
　　3.处理型环境行政事实行为
　　在日常的环境行政管理过程中，有着大量的建设、维持行为，包括对建设项目环境影响评价报告书的受理行为以及对申请环境信息公开、行政审批人员的接待行为等等。这些都是处理型的行政事实行为。
　　4.即时型环境行政事实行为
　　在面对环境污染事故和生态破坏事件以及突发的环境事件时，各级环保部门需要及时实施具有恢复性的调查处理、应急预警等行为，这就属于即时型的行政事实行为。
　　5.职责型环境行政事实行为
　　环境行政主体的职责在于保护和改善各区域的生活环境和生态环境，为了实现这一职责，实施了各种履行职责的行政事实行为。比如说制定大气污染防治专项规划、水污染防治专项规划、环保科技与产业发展专项规划等行政规划行为；对辖区内污染源排放污染物情况和对海洋及生态破坏事件实施现场监督、检查，并参与处理的行政监察行为；对重点污染源自动监控数据有效性审核行为等等。
　　6.充实型环境行政事实行为
　　近年来，我国一些地方以环保行政合同的方式辅助环境管理工作。这是一种有效、有益的尝试。而在这个过程中，环保部门与环境相对人签订、实施、变更环保行政合同的行为就属于充实型的环境行政事实行为。
　　（二）沟通型环境行政事实行为
　　沟通型环境行政事实行为指的是环境行政主体为了很好地实现行政目标，完成行政任务，发挥行政职能，履行行政职责，在积极主动地与环境行政相对人进行接触、联系的过程中实施的行政行为。具体类型有：
　　1.商议型环境行政事实行为
　　为了协调各区域之间的环境保护标准和目标，各个环保部门之间会进行非正式的协商活动；在签订环境行政合同之前环保部门也会与公民进行相关的洽商，这些属于商议型环境行政事实行为。
　　2.协调型环境行政事实行为
　　环保部门在处理解决环境信访（来访）以及处理解决各种环境纠纷的过程中，以中介人的身份介入到他人的环境问题中，解决群众的合理诉求，打击环境违法行为，这属于协调型的环境行政事实行为。

　　3.说明型环境行政事实行为
　　在治理环境的过程中，环境行政部门开展了各种专项治理工程，比如说蓝天碧水工程、流域环境综合整治工程、农村环境连片整治工程、重点行业环境整治工程等。为了使社会公众及环境行政相对人对这些工程有充分的理解，环保部门对这些工程进行了充分的解释和说明，这就属于说明型的环境行政事实行为。
　　4.融合型环境行政事实行为
　　在环境保护领域，有着多种合作行为，包括行政主体与社会组织及个人的合作，也包括行政主体之间的行政合作。比如说为了解决环境治理中存在地域分割、部门分割、跨域环境污染问题突出、环境治理难度大的问题，环保部门采取了政府合作的方式共同采取措施，建立了环境领域的政府合作机制，这种行为就属于融合型的环境行政事实行为。同时，环保部门开展的各种国际交流与合作的行为也属于这种类型的范畴。
　　5.认知型环境行政事实行为
　　认知型行政事实行为是一种表示行为，它不以直接影响行政相对人的权利义务为目的。在环境领域，它包括：发布建设项目环境影响评价文件审批结果以及建设项目竣工环保验收结果的答复行为；发布设项目主要污染物排放总量核定办法的指导性计划行为；发布环保科技成果的发布信息行为等。
　　（三）服务型环境行政事实行为
　　1.透明型环境行政事实行为
　　环保部门公告排污费的管理情况、公告专项资金的管理情况、公告政府招投标的信息以及通告环境影响评价的批复情况都属于透明型的环境行政事实行为。
　　2.告知型环境行政事实行为
　　环保部门发布重点城市空气质量日报、全国主要流域重点断面水质自动检测周报以及各年度环境质量公报的行为属于告知型环境行政事实行为。
　　3.帮助型环境行政事实行为
　　近年来，在很多地区出现了环保提示短信，其内容包括提示车主环保标志即将过期或已过期，应尽快进行尾气检测并领取环保标志，避免受到区域限行政策的处罚或者提示娱乐企业业主在高考期间控制音量的排放，以免因为影响考生而受到处罚。这种发送环保提示短信的行为就是一种帮助型的行政事实行为。
　　4.鉴证型环境行政事实行为
　　在环境行政管理过程中，环境行政部门需要在建设项目立项时就进行环境影响评价的审核工作，在建设项目竣工时还要进行环保验收，这就是鉴证型环境行政事实行为。其他方面还包括核安全管理行政审批、污染防治行政审批等。
　　5.奖励型环境行政事实行为
　　为了促进企业和民众加入到环境保护的行列中，环保部门对一些热心环保事业、积极完成环保指标的企业和个人进行了表彰，比如说表彰“绿色学校”、“绿色社区”、命名“环境教育基地”、表彰环境友好型资源节约型先进企业、表彰城乡环境综合整治先进个人、先进集体等。这些都属于奖励型环境行政事实行为。
　　6.惩罚型环境行政事实行为
　　环保部门对于一些环保不达标的企业进行通报批评、公布黑名单的行为就是典型的惩罚型环境行政事实行为。
　　三、环境行政事实行为的意义

　　（一）辅助型环境行政事实行为的意义
　　相对于主环境行政行为而言，辅助型环境行政事实行为虽然只是一个幕后帮助者的角色，但是它依然有其重大意义。
　　环境保护问题是一个十分复杂的问题，水污染、大气污染、固体废弃物污染等等，涉及的领域多，涉及的人员范围广，故政府在实施环境行政行为的时候，就更需要各种不同的辅助行为来帮助主行为的完成。仅仅关注主行政行为似乎可以让整个行为的框架更为牢固，但是如果在辅助的方面出现纰漏，整个框架很可能依然脆弱，经不起人民的考验。而辅助型环境行政事实行为正是关注这些细节问题，从小处着手，完善了整体的结构，成就着主行政行为的全面实现。
　　（二）沟通型环境行政事实行为的意义
　　沟通是解决问题的重要方法，在实施行政行为的过程中也是如此。在环境执法的过程中，一件环境纠纷往往涉及许多民众，环境污染事件也可能涉及众多排污企业，地域范围也可能涉及多个环保部门，面对这样的局面，环境行政主体必须建立一种沟通机制，实现上情下达、下情上报、知情必实、实情必知的状态；在处理解决问题时，也要多方合作，不仅仅实现政府与政府的合作，还有实现政府与社会组织的合作，这样才能快速合理地做出决策，解决问题。
　　（三）服务型环境行政事实行为的意义
　　政府核心理念就是为人民服务，为了更好地践行这一理念，就需要完善各种服务型行政事实行为。在环境保护领域，政府面对的不仅仅是多变的大自然，更加主要的是各种排污企业、建设单位以及公民个人，只有处理好与他们的关系，才能真正实现保护环境的目的。
　　服务型的环境行政事实行为的意义，不仅仅在于为环境行政相对人提供便利，更在于在服务的过程中，让相对人知道环境保护的各种标准、各种要求，从而认真主动地按照政府的要求去做，这样才能发挥人民保护环境的能动性。这种事先主动行为的意义比惩戒已经对环境造成破坏的行为要大得多，未雨绸缪总是强于亡羊补牢的。这种服务型的行为，既能让相对人的利益得到保障，又可以促进环境保护事业的发展，各级政府的环保部门应该对这个方面重点关注。