简论涉法涉诉信访改革路径探析

  　　论文摘要 涉法涉诉信访改革希图将信访事项导入司法途径来解决，强调司法机关在涉法涉诉信访处理中的主导作用和司法终局的功能，其总体思路符合法治精神，但由于总体思路对多中心治理理念关注不够，导致实践中面临困境。司法机关应当主动吸纳其他治理主体参与涉法涉诉信访处理，加强主体之间的沟通协作，才能真正达致终结涉诉涉诉信访事项的目标。
　　论文关键词 涉法涉诉信访改革 路径选择 多中心治理
　　一、涉法涉诉信访改革的总体思路和路径选择

　　（一）涉法涉诉信访改革的背景和总体思路
　　自改革开放以来，我国信访工作（包括涉法涉诉信访）面临着巨大困境，具体问题有：（1）信访制度化解纠纷的效果不明显。例如，根据一项调查，实际上通过上访解决的问题只有2% 。（2）民众对于司法的信任度降低。许多民众宁可放弃正常的诉讼救济渠道，选择信访方式作为维护自身权益的重要途径。（3）“倒三角”趋势导致大量信访向上级机关聚集，影响了其办理效率和质量。（4）导致司法资源日益紧张。由于信访部门不直接解决问题，大量的涉法涉诉信访事项还是被转到各级司法机关处理。这势必使得业已捉襟见肘的司法资源更加不堪重负。以最高人民法院为例，2003年上访总量为20636件，到2010年为73500件，8年时间信访量增加了近4倍 。
　　为了解决信访工作所面临的困境，中央提出把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结机制。该项改革的总体思路是：改变经常性集中交办、过分依靠行政推动、通过信访启动法律程序的工作方式，把解决涉法涉诉信访问题纳入法治轨道，由司法机关 依法按程序处理，依法纠正执法差错，依法保障合法权益，依法维护公正结论，保护合法信访，制止违法闹访，努力实现案结事了，息诉息访，实现维护人民群众合法权益与维护司法权威的统一。
　　（二）涉法涉诉信访改革的基本路径
　　涉法涉诉信访改革的主旨是通过法治化的机制和公正规范的程序，引导涉法涉诉信访进入法律程序和法治轨道，最终实现涉法涉诉信访终结的目标。为了实现这一目标，采取的核心举措包括：
　　1.实行诉讼与信访分离制度。将涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项从普通信访体制中分离出来，各级信访部门对涉法涉诉信访事项不予受理，引导上访人到司法机关反映问题，由司法机关按照法律规定进行公正处理。
　　2.建立涉法涉诉信访事项导入司法程序机制。对于涉法涉诉事项，政法机关应当及时进行审查和判别；对于正在法律程序中的，继续依法按程序办理；对于已经结案，但符合复议、复核、再审条件的，依法转入相应法律程序办理；对于已经结案，不符合复议、复核、再审条件的，做好不予受理的解释说明工作；对于不服有关行政机关依法作出的行政复议决定，经释法明理仍不服的，可引导其向法院提起行政诉讼。
　　3.完善涉法涉诉信访依法终结机制。按照刑诉法、民诉法和相关法律规定，对于涉法涉诉信访事项已经穷尽法律程序的，由司法机关依法作出的判决、裁定为终结决定。除有法律规定的情形外依法不再启动复查程序，各级有关部门不再统计、交办、通报。
　　4.健全源头预防机制。推进司法人员素能建设和强化司法人员的责任追究机制，切实提高办案质量。健全涉法涉诉信访风险评估、预防、排查机制，做好相关应对预案。大力推行阳光司法，利用信息化建设网下办理、网上流转程序，方便群众查询案件处理进展和结果；推动公开听证制度，把案件办理工作至于群众监督之下，提高信访公信力。完善教育疏导机制，教育引导群众正确对待处理结果，对信访事项建立合理的心理预期。
　　二、涉法涉诉信访改革所面临的困境

　　国家治理现代化特征之一是法治化 ，现有涉法涉诉改革思路有利于树立法律权威，培育社会的法治理念和精神，但国家治理体系现代化的核心内容是多中心（多元化）治理 ，而涉法涉诉信访改革的思路及其基本举措对这一命题缺少足够的回应，现行举措突出司法机关在纠纷终局性解决中的地位和作用，让司法机关主导涉法涉诉信访处理。但实践中大多数涉法涉诉信访原因错综复杂、矛盾相互交织，在法治权威并未完全树立的中国社会，将涉法涉诉信访导入诉讼程序，并不能妥善地、彻底地解决相关问题；另外，司法机制自身固有的缺陷（或弊端）也降低了依靠司法程序终局性解决信访事项可能性。实践中，司法机关在处理涉法涉诉信访时会面临着如下问题：
　　（一）法律自身存在局限导致其处理结果有时候缺乏合理性
　　从立法和司法角度，法律运作的弊端主要有 ：法律规定具有时滞性；法律语言具有不周延性；法律的实际运作效果与其预期目的有较大差距；法律只能对已发生损害的行为及其后果进行事后救济，且不能彻底弥合违法犯罪给受害人或社会秩序造成的缺憾、创伤和痛苦。这些局限必然限制了司法机关在处理涉法涉诉信访事项时所能发挥的作用。例如信访的“重灾区”征地拆迁领域，现行法律法规缺少完善细致的规定，让司法机关据此作出的合法且合理的裁决显然比较困难，更遑论让上访人服从并接受裁决结果。
　　（二）诉讼机制只是实现了信访的部分功能，并不能完全替代信访
　　信访制度是中国的特色，在古代其功能从反映民意的手段逐步演化为向最高统治者伸冤和畅通言路的双重功能；新中国成立后，又增加了沟通民意、政治运动平反和权利救济等功能 。有学者还提出信访制度具有社会压力“减压阀” 、政治控制等作用 。诉讼主要功能是权利救济，不能充分发挥信访制度所具备的其他功能，如信息传递、民主监督和压力释放等，而这些功能对于当下的中国社会有着独特的价值功效，且是诉讼机制不能替代的。比如信访可以化解人民内部矛盾和不满情绪，起到社会润滑剂的作用，对于防范社会冲突有着非常重要的意义，一旦涉法涉诉事项导入司法机关并依法终结，会导致社会内生压力缺乏适当的出口，社会冲突的风险反而会加大。

　　（三）“程序公正效果” 是有限的
　　近年来的研究发现，人们对于有关公正问题的判断并不都是理性的，通常会掺杂着情感因素。 虽然人们愿意接受经过公正程序审理所获得的与自己不利的结果，但当社会成员具有判断结果是否公正的信息时，“程序公开效果”就不会产生；当结果与人们内在的强大道德信念发生联系时，“程序公正效果”也不会产生。对涉法涉诉信访当事人而言，一般消极情感多于积极情感，其“相对剥夺感”比较强 ，对于相关信息的认知在理性和客观性上偏离度较大 ，这样即使司法解决的程序很公正，也很难得到信访当事人的心理认同，即使终结诉讼程序也不能做到息诉息访。
　　三、完善涉法涉诉改革路径的建议

　　国家治理现代化强调多中心治理，对于涉法涉诉信访，只有加强政府（包括司法机关）内部、政府与社会组织、政府与公民之间的协作互动，充分调动一切治理资源，构建多元化治理格局，运用多维度治理手段和方式才能有效应对。笔者认为，需要对当前涉法涉诉信访改革路径进行适当修正，即不再强求运用司法程序终结涉法涉诉信访，而是突出司法机关与其他治理主体的协作，采取多元化手段共同应对涉法涉诉信访问题。在具体实现路径上，就是司法机关应当主动吸收其他治理主体参与处理涉法涉诉信访，加强其他政府机关、社会组织之间的横向联系，通过构建多中心治理格局，形成国家和社会领域内多元主体之间的双向（多向）互动。这种修正并非削弱法治的权威，更不是重走行政权不当干预司法权的老路，而是充分激发政府机构、社会组织等创新活力，为上访者提供更多的选择方案，真正做到息诉息访，促使问题得到彻底解决。
　　（一）完善公检法之间的协作配合
　　统一公检法各家对涉法涉诉信访的处理标准，保证法律适用的同一性。强化信息平台建设与运用，由政法委牵头，在公检法等司法机关范围内建立处理涉法涉诉问题信息共享平台，防止重复处理、浪费资源，也避免口径不一，激化矛盾。建立联动机制，通过定期联席会议、情况通报等方式，加强公检法三家在调查核实涉法涉诉问题、开展监督纠错、案件化解息诉等工作的配合支持与衔接互动机制，有效解决调卷、调查取证难等突出问题，推动三家联合参与案件答复和息诉工作，切实形成长效化的工作合力。
　　（二）健全与行政机关的协作配合
　　司法机关与各级党委政府，尤其是信访部门要建立常态化的联系机制，及时转交信访事项，定期相互通报处理情况和社会风险研判报告。通过司法建议等形式督促党委、政府坚持依法执政、依法行政，支持司法机关依法独立行使职权，尊重司法机关作出的终局性裁决。完善司法机关与行政机关联合接访机制，邀请行政机关定期参与司法机关的信访接待活动，共同解决重大疑难复杂信访纠纷。引导行政资源与司法资源形成合力，构建正式协商机制，促使行政机关帮助协调解决涉法涉诉信访所涉及的司法救助、困难帮扶、教育疏导等问题。
　　（三）强化与社会组织的协作配合
　　司法机关应当把更多的人力物力财力投向基层，搭建基层工作平台（联系点），加强与当地社会（群众）组织的联系和协作，扩大司法工作在群众中的影响力和树立司法权威。建立司法调解与人民调解的联动机制，充分发挥人民调解组织在纠纷解决中的作用，善于运用道德、习俗、伦理等力量来化解矛盾和纠纷。加强与专业社会服务组织或团体的协作，健全律师参与接访、心理咨询疏导等第三方介入涉法涉诉信访处理的方式方法，调动各种社会资源来促成信访问题解决。充分尊重社会组织的自治精神，帮助其构建和完善非诉（替代性）纠纷解决机制，共同研究司法途径之外的更符合实质正义要求的，更具灵活性的纠纷解决方案。