城市工业行政管理改革

　　赵紫阳同志在五届人大五次会议的报告中指出：“现在经济生活中城乡分割、条块分割、生产重复、流通堵塞、领导多头、互相牵制等现象，都同行政管理体制与行政机构设置有关。这种情况不解决，许多合理的事情办不通，整个社会的浪费很难减少”。这就一针见血指明了不合埋的行政管理对经济生活发展制约的现状，说明改革经济管理体制的同时，必须改革、完善行政管理体制，否则，经济管理体制改革将难以深入、发展。

　　重庆是一个经济关系相当复杂的城屯，经济管理体制的各种矛盾纵横交错，反映在行政管理上的弊病也较为明显。如何在经济体制改革中走出一条域市工业行政管理合理化的路子来，已成为改革实践中亟待解决的重要课题。　　

　　一、城市工业行政管理必须进行根本性改革

　　对工业经济活动进行必要的行政管理，是我国工业经济管理体制的一个重要特点。同时，实现工业行政管理合理化，是我国经济体制改革必不可少的内容。拿重庆来说，进行经济体制综合改革试点的基本目标之一，就是要充分发挥中心城市统一组织工业经济的作用，这就必须要求工业行政管理体制进行配套改革。当前工业行政管理方向的问題，主要表现在以下几个方面：

　　1.企业隶厲关系复杂，导致行政管理职能分散。

    重庆市属工业企业数，仅占在渝企业总数（不算15,000多个乡镇企业）的各行政层次与部门，往往从自己利益与管理方便出发，各自为政，自成体系，什么都要自己搞-套，市内条块分割的状况并没发生大的改变。

　　2. 政出多门，造成企业领导多头。市里

　　各职能部门和主管部门均可直接向企业发号施令。企业头上一般都有10~20个“婆婆”。几十双手同时伸向企业，似乎谁都在负责任，其实谁都可以不负责任。工业行政管理的这种混乱状况，妨碍着工业经济责任制全面落实。造成了很多弊病：一是很多应管的事情无人问津，企业的各种社会服务，如职工住宿、子女上学就业等等，都靠企业来办，企业来管。二是企业领导穷于应付各种琐事，难于集中精力抓好生产经营管理。三是计划多头下达，缺乏综合平衡。企业被各种互相矛盾的指令弄得无所适从，生产经营难於进入控制状态。

　　3. 政府部门对工业生产和发展的行业管理职能薄弱，甚至只有部门管理，没有行业管理。

    就其直接原因看，一是在渝工业企业因“部门所有制”、“地区所有制’’之故，统一的行业实际并不存在。二是市级行业主管局把工作重点主要放在直属企业的供产销等生产经管活动上，对其它部门，区县所属的同行业企业既因隶属关系不同很少关心，也难以干预。三是中央所属企业、市属企业、区县企业和非工业部门企业四者的行业发展规划互不衔接，缺乏统筹。四是有些工业行业从行政机构设置看就没谁可以管理。如食品工业，全市1，800多个企业，从产值看是仅次于机械的第二大行业，却分属8个行政系统，缺乏一个机构铐筹，生产的盲目牲很大，致使其潜在优势难以发挥。

　　4.工业行政管理部门职能设计不科学。

    一些职能部门与主管部门职责不清，相互掣肘，比较突出的是计委与经委分工协作关系不明确，企业日常生产经营活动都由经委指挥，而制约生产发展的能源、物资、劳动力以及技术改造项目的确定，又由市计委拍板。市内财政、税收、物价、银行等部门如何协调一致发挥职能作用更无从统筹，致使综合管理职能薄弱。同时，工商、农商之间的矛盾也常因为行政管理部门间的原因而激化。所以，出现一些矛盾，就要由市长出面搞“三堂会审”。

　　上述工业行政管理的种种问题，严重影响着重庆市经济效益的提高，是实现管理体制与组织结构合理化的主要障碍。对它进行根本性改革已是势在必行。

　　二、城市工业行政管理要解决的根本问題是“政企合一”

　　联系到我国经济体制改革对中心城市政府的经济职能所提出的新要求，我们认为，通过改革，城市工业行玫管理应达到的基本目标是——“条块结合、城乡一体、政企分离、层次精简、职责分明、一个漏斗、以市为主、统一领导。”按此目标进行改革，需要解决的问题很多，其根本问题是什么，必须首先明确。

　　我们认为，原城市工业行政管理的根本问题是“政企合一”。现行城市工业管理系统，与我国整个经济管理系统一样，是一个依靠行政层次、行政部门为基本单位组织起来的以“政企合一”为特征的系统。这个系统主要是在按国家行政管理的要求，而不是按经济规律的要求运行。从重庆的情况看，政企合一的问题主要从以下四个方面表现出来。

　　1. 政府工业行政管理部门直接负责管理企业的产供销，具体指挥企亚的各种生产经营活动，这是“政企合一”最突出的表现。

　　政府行政部门行使职权，客观上必然有明确;的区划界限，不能超越行政管理范围直接组织其它部门与地区的企业进行有效的经济协作。这样，为保证其指挥的有效性，就不仅要求企业隶属于本部门或本地区，而且部门和地区都追求自成体系，万事不求人。结果必然是纵向行政指挥切断横向经济联系。作为这种结果的反作用，又促使各部门、各地区日益追求多管企业，多建企业，形成众多的、封闭性很强的“大而全”“小而全”体系。这样，工业管理职能在部门多、企业密度较大的城市，必然出现以邻为壑、划地为牢的分散状态。

　　2. 企业按不同隶属关系上交利润，经济利益与主管部门捆在一起。

     这一方面加剧了“部门所有制”和“地区所有制”，束缚了城市工业经济活动的“开放性”；另一方面，城市各工业行政主管部门出於自身利益考虑，必然是关心直属企业的发展，对不同隶属,关系的企业则若即若离。大城市里，只有部门管理，没有行业管理的问题即由此产生。

　　3. 用产值、利润等考核企迎的经济指核直接作为衡最政府各工业主管部门工作成效的标准。

    实践已证明，这样做弊多利少。现通行的观念是，对每一个政府部门来说，产值等指标上去了，就“名利双收”，反之，则“名利双丢”。尤其是在各部门实行财政包干之后，这种做法更加助长了“肥水不流外人田”的小农经济思想，强化了条块分割，追求自成体系等倾向，使社会主义工业生产有计划按比例协调发展的规律难以实现。

　　4. 工业生产所禱物资、资金也是分别以行政部门和行政地区为渠道进行投放。

    “两资”分别控制在各行政部门与地区手中，使其对企业具有极大的“约束力”。利改税使行政组织与企业在经济利益上脱钩之后，一方面，使企业在使用资金和物资方面有较大的自主权；另方面，从“两资”的来源看，仍需要各行政部门与地区拨给，以前加于企业的“约束力”并未减弱，相反，这种对企业发展的制约作用还将日益突出。从行政部门和地区来说，一旦掌握了“两资”，就可以为所欲为:，迫使企业听其指挥。市里工业主管单位进行行业管理缺乏手段，无法控制，从而使企业追求“自成体系”的弊病以一种“顽症”的状态存在发展。我们认为“政企合一”的路走不通，但实行单一的“企业主体”，取消国家作为“统筹社会经济发展的中心”的地位也不行。正确的路子应是“政企合理分工”，在保证政府对工业经济活动的总体控制管理权的前提下，在国家与企业之间实行所有权与占有权、支配权、使用权的“分离”。使政府既作为一般意义的国家政治权力的体现者，又作为生产资料所有权的代表，保持对工业经济活动的总体控制、决策、协调、计划、监督等权力，保证计划经济得以实现。同时将生产资料的占有、支配、使用等权力——即企业的经营管理权分离给企业，使之能够作为一个相对独立的商品生产者，从政府部门的行政附属物的地位摆脱出来，作为一个社会经济细胞进行活动。

　　如果我们承认国家和企业同为社会经济活动的主体，那么即可将经济管理权分为社会经济决策权与企业管理权，保证国家和企业分别享有不同层次又相互联系的经济管理权力。对于企业来说，必须使之作为一个具有相对独立利益的经济主体，拥有一个社会经济细胞的权力，即一个相对独立的商品生产者和相对独立的经济核算单位所应有的权力。这样，企业生产经营的日常指挥将由行政机关转至企业。城市政府部门的工业管理基本职能也将由此发生重大变化，它的主要职能应是根据国家经济发展总体要求，确定本地经济发展的战略目标，如工业经济的发展方向、速度、产业结构、地区平衡等等。制定中长期远景规划和编制年度计划，抓好城市工业的综合管理，并使之与中央各部门专业管理相衔接协调，用经济、行政、法律、思想等多种手段组织、协调、监督各经济组织和企业的活动，促使工业经济的协调发展。

　　三、调整和完善政府部门的功能结构，实现城市工业行政管理合理化

　　按上述要求，要实现城市工业行政管理合理化，从国家这个层次来说，需要对整个工业管理体制进行相应配套改革。这些改革至少应包括：（1)除长肮、铁路、民航、石油、煤炭等关系国计民生的重点企、車业单.位外，将绝大部分企业交由城市组织管理。(2)与此相适应，将按行政区划制定经济发展计划，改为按以中心城市为依托形成的经济区来制定。（3)改革“分灶吃饭”的财政体制，实行分税体制。从经济利益上割断各级政府部门与企业的直接联系，为打破“部门所有制”与“地区所有制”的框框创造条件。（4)改革现行物资供应制度，由实物“配给制”或“供给制”，改变成商品交换形式，建立普遍的基层企业的供产销合同制度；企业进行技术改造所需资金的不足部分，一律由财政拨款改为银行贷款等等。

　　从城市内部讲，需要对政府部门工业行政管理的功能结构进行调整。

　　1. 在行政管理机构设置和行政管理职能设计上，要强化综合管理系统与调节系统，适当精简、合并行业主管机构。

　　2. 改变只有部门管理的状况，加强政府工业主管部门行业管理的职能。如何搞好行业管理，我们认为必须注意以下几点：第一，必须把行业管理作为各工业管理局最主要的职能，将“归口管理”工作的成效如何作为考核工业局工作成绩的主要指标。第二，在同一“口”内，市地方直属企业，市内“归口管理”企业，非工业部门的工业企业和在本布的中央企业四者要有统一的发展规划。第三，要充分发挥行业协会的作用。

　　3. 谓整政府各部门对企业作用的机制过巷，使行亚主瞀局真正起到对企业“主管”胡作用。根据“一个婆婆，一个漏斗，责权一致”的原则，企业的主管机关只能有一个，由它代表国家管理企业。这个主管的责任不是对企业的供产销、人财物的管理一抓到底，否定企业的经营管理自主权，而主要体现为三条：第一，代表国家对企业实行计划管理，改变目前各种计划指标由计委、财政、劳动等各部门分管并直接多头下达给企业的混乱状况。我们认为，应该由有关部门提出意见，经计划部门综合平衡后，由主管局统一下达给企业，其它部门不直接下达计划指标给企业。以便上下一致，解决企业多领导的问题。第二，代表政府考核、推荐、任免企业主要领导人员，解决管干部的部门不了解企业生产经营管理，抓企业生产经营管理的部门不管千部的脱节现象。第三，负责对企业进行行政和经济监督，使之按符合社会主义原则的经营方式实现企业经营目标。

　　4. 逐步解*政企合一的组织，使社会主义工业管理的职能分别由政府部门、行业协会、企业分别担任，各司其职，各负其责，相配合。目前政企合一的公司，今后可以向几个方向过渡：凡产品相同，工艺相近，技术经济联系紧密的公司，应直接向企业性公司过渡：相当一部分以行业和产品为中心组建起来的行政性公司可逐步演变为行业协会，为政府行业主管局当助手;也有一些公司可演变成专门为企业服务而收取服务费的经营性公司；还有一些公司，由於其所属企业与公司以外的企业联合，而导致公司的重新组合或解散。目前需要对各公司区别对待，按上述发展前途分别采取不同的过渡性办法。

　　5. 加强城市政府的“服务”功能。这是政企分离以后政府工作重心的另一个转移，即由直接抓企业生产经营，转移为重点抓城市生产性、生活性、社会性三类基础结构，如能源、交通、给水排水、文化教育、商业服务等等事业，为企业开展正常的生产经营活动提供良好的条件，把企业从“小社会”的状况中解放出来。

　　6. 与发挥中心城市统一组织工业经济的作用相适应，建立两个“委员会”，宪善城市工业管理的协调功能。-是建立城市财经委员会。目前城市不仅工业管理职能分散，整个经济管理职能也严重分散，市里大的管不住，小的放不活，各经济行政管理部门经常扯皮，互相掣肘，缺乏扠威“仲裁”，很有必要建立一个权威性的机构，负责统一组织协调各项日常经济工作。一是组织城市与周围地区或城市之间的协调委员会，促进经济区的建立。这种协调组织，可打破行政区划界限进行协调，可起城市政府所起不到的作用。有的同志主张这种组织由中心城市发起，周围地区与城市参加，形成类似“共同体”模式的组织。可以自由参加，并建立常设机构，对城市之间的各种经济联合、专业化协作、生产和流通中的种种经济利益问题，通过协商制定一些政策性措施，促进经济区与经济网络的形成与发展。这不失为一种好意见。从重庆市经济体制综合改革试点的情况看，由於是在全国经济体制改革尚未全面铺开，经济法制尚不健全的情况下进行的，有不少改革工作是“我动他不动，谁动谁被动”。鉴于这种状况，协调组织显得尤其重要。但也正因为全国体制改革尚未铺开，我们认为，进行改革的城市，其协调委员会暂作为中央计委、经委或体改委的派出机构似更妥，以借助行政力量打开局面。今后它也可能随着国家计划体制实行“中心城市单元”的办法，而过渡为中央综合性经济管理部门的派出机构。

    作者：邓全贵  陈元虎