高等教育成本分担理论的中国化：现状、问题及

论文摘要：高等教育成本分担理论由美国教育经济学家布鲁斯·约翰斯通提出，该理论在具备特定的社会背景条件和假设前提下，为缓解教育经费供给与需求之间的矛盾提供了现实路径。但中美两国在经济、政治、历史文化等方面存在较大的差异，因此在借鉴该理论将其应用于中国的实践时，必须结合中国的具体国情，构建具有中国特色的高等教育成本分担机制。
论文关键词：高等教育,成本分担,中国化
　　一、高等教育成本分担的内涵及理论依据
　　（一）高等教育成本分担的涵义
　　20世纪60年代初，随着人力资本理论的形成，教育成本这一概念被引入教育经济学的研究中。在完全货币化的市场经济社会中，成本通常是以货币支出的形式出现的。这时成本指为了获取商品和服务而发生的支出，也称直接成本。从这个意义上说，高等教育的直接成本指进行高等教育活动所需要消耗的资源的货币表现形式。而广义的高等教育成本还应当包括为实施或接受高等教育所投入的所有成分的机会成本，也称高等教育的间接成本，即社会资源因投入高等教育而牺牲的其他原本可能的收益中的最大者。这种意义上的成本除了要包括高等教育的直接成本即货币支出之外，还必须包括政府、学校和个人的机会成本。
　　高等教育成本分担则是指高等教育成本完全或几乎完全由政府或纳税人负担转向至少部分依靠家长和学生负担，他们交学费补偿部分教学成本，或支付使用费补偿由政府或大学提供的住宿费和膳食费。这一概念是由美国纽约州立大学校长、世界著名高等教育财政专家布鲁斯·约翰斯通于1986年提出来的，它源于这样一个假设，即高等教育的成本可以看成来自四大块：1）政府、纳税人；2）家长；3）学生；4）个人或机构捐助者，他们构成了高等教育成本分担的主体。在绝大多数国家的高等教育经费需求与供给之间的矛盾突出的情况下，该理论为建立多元化的教育投资体制提供了依据，筹资渠道的多元化在一定程度上缓解了这一矛盾。目前，世界上多数国家，如美国、英国、荷兰、澳大利亚、俄罗斯、拉丁美洲及亚洲大多数国家都在接受成本分担的理念开始征收学费、使用费，并鼓励发展依靠学费运行的私立高等教育。
　　（二）高等教育成本分担的理论依据
　　1.教育投资个人收益论。该理论的核心是“谁受益，谁付款；多受益，多付款”的原则。个人或家庭通过投资高等教育，旨在增加凝聚在个人身上的人力资本，提高自身劳动力的价值，以获得相对于没有受过高等教育的人而言较高的经济收入、社会地位等货币及非货币收益，那么个人或家庭就理应分担与之收益相对应的部分教育成本。
　　2.公共产品理论。1954年美国著名经济学家萨缪尔逊创立了这一理论。该理论依据产品或服务在消费上是否具有竞争性和排他性，将全部社会产品和服务分为私人产品、公共产品和准公共产品。公共产品是指社会（集体）共同使用的物品或服务，具有非排他性与非竞争性两个典型特征。所谓非竞争性是指公共产品的消费上，人人都可以获得相同的利益而不相互干扰，每增加一个消费者的边际成本为零，按照价格等于边际成本的效率定价原则，收费也应为零。所谓非排他性是指一旦该产品被提供，则无法从技术上将不付费的消费者排除
　　在消费行列之外，或者能排除但代价高昂。私人产品则是具有排他性和竞争性的产品。
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　　而高等教育产品具有不完全竞争性，因此是一种介于公共产品和私人产品之间的准公共产品。理论上，公共产品由政府提供、私人产品由市场提供、准公共产品由政府与市场共同提供。高等教育的准公共产品属性决定了政府不应该是其成本的唯一承担者，加上高等教育的外部正效应的存在，都使高等教育成本分担获得了理论上的合理性。
　　3.高等教育的市场效率论。成本分担符合新自由经济倾向，因而能得到这样一个假设的支持：成本分担更有效率，更关心市场，至少在既有竞争又有由消费者承担成本的国家是如此。大学和学院无论公立还是私立，都必须为生源而竞争，并为无效和不关心社会需求而承担后果。这样，高校就更有可能提供优质的教育，更能满足学生的需求，而不是仅仅为政府利益和教师的便利而开办。
　　另外，有学者认为实行成本分担制度有助于促进教育公平。通过收取一定比例的学费将一部分成本转移给有支付能力的家长或学生个人，并在经济状况调查基础上给无力承担学费的人以各种形式的资助，这朝公平迈进了一大步。
　　二、高等教育成本分担在中国的实践
　　（一）高等教育成本分担制度在中国的建立
　　从新中国成立至今，我国的高等教育收费制度经历了两次大的转变。第一次转变是从实施免费制转变为实施公费与自费并行的“双轨制”。1950年以来，我国的高等教育一直实施免费制度，直到1985年发布了《中共中央关于教育体制改革的决定》，指出高等学校“可以在计划外招收少量的自费生，学生应交纳一定数量的培养费”。1989年，国家教委等三部委联合发出《关于普通高等学校收取学杂费和住宿费的规定》，从政策上肯定了高等教育应该实行成本分担与补偿制度。1992年，我国高等教育开始较大范围地推行招生收费制度改革，自费生比例进一步得到提高，学费水平也逐年提高。第二次转变是由“双轨制”到实行全面收费制度的转变。1993年上海外国语大学和东南大学作为收费并轨试点院校，当年这些学校的新生统一交纳学费。此后几年并轨的试点范围逐步扩大，到1997年，全国范围内高等学校普遍“并轨”，高等教育开始全面实施收费制度。

　　（二）中国高等教育成本分担的现状
　　1.政府作为高等教育成本的主要分担者，对高等教育的财政性经费支出虽持续增加，但占高等教育经费总投入的比重仍然较低，教育经费投入总量不足。
　　由于各国政府对教育的投入都是本国教育经费的最主要来源,因此公共教育经费能够代表一个国家教育的基本条件。国际上衡量教育投入水平，通常用公共教育经费占国内生产总值（GDP）的比例来考察。2002年各国公共教育经费占GDP的平均比重为4.4%，其中高收入国家达到5.5%，中等收入国家达到4.3%，低收入国家为3.2%。具体来说，美国和法国达到5.7%，新西兰高达6.7%，中国香港达到4.1%，而中国内地仅为2.1%。近些年我国财政性教育经费占GDP的比重始终徘徊在2-3%，2000年达到4%的目标没有实现，2008年虽达到16年来的最高点3.48%，但对于能否在2012年实现4%的目标，社会各界均有所质疑，财政部副部长丁学东坦言，财政部对实现上述4%的目标“信心很大”，但“难度不小”。此外，从近些年中央与地方教育财政支出的分担比例来看，地方财政的作用越来越大，而中央在教育经费的投入上所起的作用实际上有所削减。而这种地方财政投入占主导的格局会因为地域经济发展水平的差异而导致稀缺的教育资源和优质生源向经济发达地区的加速流动，而经济落后地区对教育的投入很有限，从而进一步限制了欠发达地区经济社会的发展，这种“马太效应”所引起的连锁反应会加剧地区发展的不平衡，加剧两极分化，不利于社会的公平与和谐发展。
　　2.个人及家庭分担高等教育成本的比例迅速提高，学费作为一种替代性财政来源持续上涨。
　　从1999年起，我国高等教育的“学费-成本比”已达到政策规定的25%的上限，而世界上大多数国家学费占高校经常性费用支出的比例在20%以下。从学费占人均可支配收入的比重来看，近几年我国公立大学本科生平均学费在4000-5000元左右，占城镇居民人均可支配收入的53.7%，占农村居民人均收入的150.5%，加上800-1200元左右的住宿费，这一比重会更高，而同期发达或发展中国家公立大学学费的这一比例要比我国低得多，并且学费的增加与人均GDP的增长呈正相关。另外，由于我国人口基数大、贫富差距大，导致从人均收入最高到最低之间的梯度过大，因而这种平均值的代表性并不是很强，它会高估广大中、下阶层的人们的实际购买力，进而导致在制定学费标准时，实际上是向中高收入的人群倾斜，而对于那些低收入的弱势群体来说，他们没钱、没权、没关系，因而接受高等教育几乎是他们改变命运的唯一机会，他们接受高等教育的需求超过任何中产及资产阶级人群，而这唯一的机会被无情地剥夺了，至少在学生贷款和贫困生资助制度还不完善的情况下是这样。
　　3.企业、社会分担高等教育成本虽略有增加，但比例仍然很低。
　　社会对于高等教育成本的分担主要表现为各个企业、社会机构及个人对高等教育的捐助，或投资兴办私立高等学校。现阶段社会对高等教育的捐助比例仅为1.4%，捐赠的形式也以实物为主，并且社会捐助主要集中于名牌大学，加上名牌大学通常获得的公共教育经费及学费收入原本就高于普通高等学校，如此一来更加剧了教育资源的不合理配置，不利于教育公平的实现，原因是我国各高校之间在争取教育和科研经费时并不存在真正意义上的竞争机制。从美国高等教育成本分担的经验来看，正是私人捐助（包括个人、基金会和公司）给美国高等教育系统提供了无与伦比的经济实力。以2004年美国对研究性大学科研经费的投入为例，当年总投入为2884亿美元，其中企业投入1839亿美元，联邦政府投入863亿美元，大学投入103亿美元，分别占总经费的63.8%、30%和3.6%，企业投入所占比例最大。相比之下，我国社会力量对高等教育成本的分担显然只是杯水车薪。
　　4.高等学校自身分担教育成本的比例很小。
　　近年来，随着大学社会服务职能的不断加强，不少高校（主要是一些国内一流的研究型大学）利用自身的知识及人才优势开展产学研合作，通过高科技成果转化、科研成果转让、引资创办高新技术公司及提供社会咨询服务等形式为大学带来了一定的经济收入，这对于弥补教育经费的不足起到了一定的作用。但由于我国现阶段还处于研究型大学建设发展阶段，具备经济创收能力的大学数量较少，即使在这方面做得较好的北京大学和清华大学，这部分收入占学校经费开支的比重也很小，普通高校，尤其是经济欠发达地区的高校，这部分收入就更少了。
　　（三）高等教育成本分担的中国化所存在的主要问题及原因分析
　　1.高等教育经费需求增加与供给不足的矛盾依然严峻。
　　随着我国经济社会的加快发展和知识经济时代的到来，人们接受高等教育的需求不断增加，高等教育规模扩大、生均成本上升，而政府负担高等教育的能力相对下降。成本分担制度的建立将一部分财政压力转嫁给个人、家庭及社会，然而由于制度改革并未触及问题的根本，因而高等教育经费供给与需求之间的矛盾并没有得到根本解决，反而引发了其它一些社会矛盾。

　　2.市场竞争机制缺乏，高校缺乏成本控制意识与科学的成本核算机制，导致高校成本不断膨胀（cost-push）。
　　由于高校之间与高校内部各组织机构之间缺乏有效的市场竞争机制，加上计划经济时代遗留下来的“吃皇粮”的传统，导致高校本身缺乏成本控制的意识与科学的成本核算机制。我国所采取的“综合定额加专项补助”的教育财政拨款方式与高校的办学成本并无直接关联。学校的支出预算按照“量入为出、收支平衡、收支同步增长”的模式编制，财政部门的教育支出预算决定了大学的收入及支出规模，进而决定了教育成本的数额及其增长水平。大学通过外部经济资源内化为教育费用的方式，在成本最大化中实现利益最大化。大多数高校同时存在资源不足与资源浪费的现象，高等教育成本不断膨胀，资源利用效率低下。
　　3.缺乏制定高等教育成本分担不同主体各自分担比例的科学依据及保证其有效实施的法律及制度措施。
　　随着高等教育收费制度的实施，学费收入成了高等教育经费来源的主要部分，政府财政性投入的绝对数量有所增加，但分担比例却有所下降。学费占人均可支配收入的比重过高，加上学费的快速上涨又和房改、医疗改革几乎同步，这必然导致部分家庭在购房等高消费的同时还要负担子女的高额教育费用，从而加剧了他们的经济及心理负担，不利于社会的安定。究其原因，是我国缺乏制定高等教育成本分担不同主体各自分担比例的科学依据，因此在确定各主体具体分担比例时不够科学规范，随意性较强。在我国现行的财政分配关系中，高等教育的财权与事权是分离的，导致在实际操作中，政府往往只根据财力状况来进行教育预算而不考虑高等教育发展的实际经费需求。又因为法律及政策监管的不严格，无法确保政府对高等教育的投入量及对投入资金的使用效率。倘若把本应由政府承担的责任过度转移给学生，将会在政策制定上造成误导，在对稀缺的公共资金的激烈竞争中，将使高等教育处于比基础教育、医疗、福利、国防等更不利的地位。另一方面学校对学费的收纳，都以政策允许的最高限作为受教育者分担成本的比例标准，这在学生资助制度还不健全的情况下，大大削减了贫困生入学的机会。
　　综合分析产生上述主要问题的原因，笔者认为其最根本的原因是——由于在我国缺乏高等教育成本分担理论的生长所需的合宜土壤，导致“缺位移植”后产生“排异反应”。
　　高等教育成本分担理论植根于美国的社会土壤，20世纪90年代初该理论被引入中国，并被广泛应用于教育经济政策实践。由于该理论对于解决高等教育经费不足起到了积极的作用，因而被各国政府及许多学者所接受认可。然而任何理论都是建立在一定的假设基础上的，在具体实践中，如果缺少假设条件的存在或者现实距离假设条件很远（这么说是因为实践中假设条件不可能达到理论上需要的完美），那么该理论便等于被抽去了其合理性的内核，失去了其应有的意义。
　　根据高等教育成本分担的理论依据和它产生的社会背景，即美国社会的经济、政治和历史文化基础，可以得到这样的结论：该理论的成立必须至少建立在以下基础上，1）完善的市场经济体制和市场竞争机制；2）工业化、现代化的高度发达；3）民主的政治体制；4）完备的立法及行政监督体系；5）科学可行的税收制度；6）政策及社会舆论的价值中立；7）受教育者个人（家庭）具备经济人的投资理性；8）严格的高等教育质量保证体系；9）追求自由与个性的文化传统。然而在现阶段，我国并不具备或并不完全具备以上各项基础条件。同时，该理论还隐含了一个前提性假设，那就是高等教育成本分担的各个主体确实能够通过投资高等教育而获得较高的收益。但我国的现实是，在不具备以上基础条件的情况下盲目扩招，加上教育资源的匮乏、学科的过分专业化（专而不深），导致培养出的大学生，质量不能满足社会的需要，数量出现结构性供过于求，劳动力价格下降。大量大学生一毕业即失业，脑体倒挂的现象广泛存在。个人投资高等教育的收益率明显降低，对于那些来自贫困家庭靠贷款上学的大学生而言，一旦失业所遭受的经济损失和心理负担会更重。另一方面，高素质创新型人才匮乏，导致高科技产业发展受到阻碍。这些都削弱了在中国实施高等教育成本分担的合理性和可行性。
　　中、美两国在经济、政治、历史文化各个方面存在天壤之别，这点我们必须牢记。经济体制和政治体制是一个国家发展的两大基石，它们共同决定了社会各个领域发展的基本格局与走向；社会历史文化（这里指社会主流文化及在此基础上形成的社会核心价值体系）是一个国家、民族的生命力，它决定了该国家、民族向前发展的动力、决心、对于外来事物的分辨能力和吸纳能力。不考虑这些深层次的决定性因素而简单引进理论的外壳，这种“缺位移植”必然会产生“排异反应”。高等教育成本分担理论的中国化与其说是缓解了高等教育经费供需之间的矛盾，不如说是为政府推卸责任找到了一个精美的托辞，因为高等教育经费供给与需求之间的矛盾依然突出；不仅如此，它还会带来一个深层的问题，即政府很可能会因为财政压力的暂时缓解而放弃从根本上解决问题的努力，进而在理论的具体实践中，衍生出诸多问题。

　　三、构建中国特色的高等教育成本分担机制
　　基于以上分析可以得出一个结论——高等教育成本分担从理论角度及长远意义来看是必要的，也是合理的。分担的前提是满足上文提到的9项基本条件和1个基本前提假设。因此，摆在现阶段我们面前的有两条路，一是在现有格局下实施高等教育免费制度；另一条路是打破现有格局，实施科学合理的、符合我国国情的高等教育成本分担机制。现就第二种选择提出以下建议。
　　（一）加快市场竞争机制在高等教育领域的建立，加大办学自主权，鼓励兴办私立高等教育，完善产权激励机制。
　　1.通过市场竞争机制的构建，促使高校产生危机意识，激发高校的办学活力，通过市场调节，提高高等教育资源的合理配置，提高资金使用效率。
　　2.从根本上转变财政拨款方式，建立在竞争机制和严格的成本核算基础上的财政支出方式，彻底转变“吃皇粮”的传统，促使高校树立成本控制意识并在此基础上完善成本核算制度。
　　3.加大办学自主权，加强高校内部科学管理，提高办学效率和资金使用效率；鼓励兴办私立高等教育，完善产权激励机制。私立高等教育的兴起会在原本缺乏活力的高等教育系统中产生“鲶鱼效应”，有利于打破固有格局，激发系统活力；加大办学自主权，明晰产权责任关系，形成多元化的产权结构，有利于高校形成主体意识和强烈的责任感，从而放弃“不是自己的不操心，花别人的钱不心疼”的想法。
　　（二）科学地制定并从立法及制度上保障各主体分担高等教育成本的适宜比例。
　　1.加大政府对高等教育的投入力度，保证政府财政性高等教育支出所占比例。根据经济发展的需要和实际水平，合理确定高等教育发展的规模与层次结构，要在资源的供给能够保证高等教育质量的前提下，逐步扩大发展规模。我国目前的问题是缺乏高素质杰出人才，而不是一大批高不成、低不就的中级人才，这对于国家和受教育者来说都是一种投资浪费，如不改变现有扩招政策，只能陷入一种“水多了加面，面多了加水”的恶性循环，其结果是资源浪费了一堆，效果还让人失望。
　　2.随着经济社会的加速发展，高等教育经费需求与供给之间的矛盾加大，单靠政府对高等教育的财政性投入及学费收入难以满足高等教育事业发展的需要。企业作为高等教育产品的主要使用者及社会经济活动的主体，应该逐渐形成一股分担高等教育成本的重要力量。因此，应制定各项鼓励政策、创设企业投资高等教育的适宜社会环境和文化氛围、激发社会力量投资高等教育的热情。
　　3.合理确定个人及家庭对高等教育成本的分担比例。学费的制定要考虑到实际生均成本、人均收入水平、教育投资收益率等因素。目前许多发达国家（这些国家的医疗卫生、住房养老制度已经很完善）学费占教育经费总投入的比例以及占人均可支配收入的比例均低于我国。作为发展中的社会主义国家，学费占这两部分的比例理应更低才对，并且在这两种比例关系中，应该首先保证学费占人均GDP的比重维持在较低的水平上。
　　4.完善相关的法律法规与立法程序，健全立法及政策监管机制，保证各主体分担高等教育成本的适当比例及各项经费的使用效率。健全和完善公平机制，建立在经济状况调查基础上的“奖优不奖贫、助贫不助优，免费经常有，贷款不发愁”的全套学生资助制度。既激励所有学生努力学习、力争优秀；又保证家庭经济困难的学生能享受助学金或低息、免息贷款，对特困生（目前我国经济落后地区这样的情况并不少见）实施免费，这样才能够实现真正意义上的教育公平。
参考文献
1 Bowen Howard E. & Lewis Darrell R. Higher Education and Economic Growth. Kluwer Academic Publishers,1993.
2 D.布鲁斯·约翰斯通著,李桃红、沈红译. 高等教育成本分担中的财政与政治[J]. 比较教育研究,2002,(1).
3 李梅英. 高等教育收费的经济学思考[J]. 江苏高教,2006,(4).
4 根据国际统计年鉴2005整理.
5 R·阿特肯森,W·博兰皮得著,余慧萍编译.科学研究与美国研究型大学[J].复旦教育论坛,2009,(3).