PPP模式下施工项目建设运营中的成本管理
近年来，我国在公共基础设施建设领域开始借鉴西方社会崭新的融资模式——PPP模式(Public—Private—Partnership，即公共部门与私人企业合作模式)，这对加快民营资本进入市场速度和完善公共设施配套提供了较好的支持。PPP模式是以各参与方的“双赢”或“多赢”作为合作的基本理念，本文通过对PPP模式下施工项目建设运营过程中的成本管理问题进行探讨，提出增强项目成本管理意识，是投资方在市场竞争中获取主动、走向成功的基本前提。
一、PPP模式概述
20世纪90年代一种崭新的融资模式——PPP模式在西方社会流行起来，PPP模式是公共基础设施建设中发展起来的一种优化的项目融资与实施模式，是一种以各参与方的“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式。其典型的结构为：政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成的特殊目的公司签订特许合同(特殊目的公司一般由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司)，由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签订的合同支付有关费用的协定，这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。采用这种融资形式的实质是：政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营。
PPP模式虽然是近几年才发展起来的，但在国外已经得到了普遍的应用。1992年英国最早应用PPP模式。英国75%的政府管理者认为PPP模式下的工程达到和超过价格与质量关系的要求，可节省17%的资金。80%的工程项目按规定工期完成，常规招标项目按期完成的只有30%;20%未按期完成的、拖延时间最长没有超过4个月。同时，80%的工程耗资均在预算之内，一般传统招标方式只能达到25%;20%超过预算的是因为政府提出调整工程方案。
在我国社会主义市场经济的当前阶段，过度依靠政府来独立运作公共基础设施建设项目，不可避免地会遇到国外政府早已碰到过的种种问题，而随着市场经济的不断规范，民营经济在中国经济中的比重不断上升，2013年的统计数据已显示超半，因此，促进我国基础设施建设项目的民营化，在我国基础设施建设领域实行PPP模式，具有极其重要的现实价值。我国政府也开始认识到这些重要价值，并为PPP模式在我国的发展提供了一定的国家政策层面的支持和法律法规层面的支持。PPP模式在我国公共基础建设项目的运营中，有成功的案例，也不乏失败的案例，分析运营成功的案例不难发现，在PPP模式典型结构图中所包含的四个方面中，运营管理是最为重要的环节。
二、PPP模式项目建设运营中的成本问题
PPP模式不仅在融资领域具有得天独厚的优势，而且可以促进公共事业建设与管理的运营机制改革，加快实现产权多元化，提高项目经营效率，降低设施运营成本。由于模式应用的时间并不太长，所以在推行的过程中依然不可避免地遇到了很多的具体问题。产生这些问题的原因有很多，如政府法律与制度建设、监管机制、运营成本高及不同的项目背景以及文化因素等。本文主要探讨运营成本问题。
如果从1999年广东廉江中法供水厂公私合作融资经营遭遇失败算起的话，PPP模式在我国遭遇失败的案例已经是屡见不鲜的事情了。一边是巨额招商引资从而不断扩张PPP模式所涉及的领域，另一边是正在运作中的PPP融资项目屡屡受挫，PPP模式的问题已经越来越引起关注。如果将目光聚焦在PPP模式所涉及的具体领域，地方引进PPP模式的初衷和PPP具体运营方略等具体环节，不难发现以下问题。
1、项目建设成本高，投资回报期长
PPP项目多是一些利润薄、利润回报预期低、投资成本回收时间比较长的项目。例如供水厂、污水处理、生活垃圾焚烧发电、城市捷运系统、城市公共自行车出租等项目，不仅投资期比较长、投资回报率比较低，而且与人们的日常生活紧密关联，又涉及到国家公共保障义务的兑现等基本国家义务问题，其所需要的制度保障建设却又跟不上融资运营中的风险处理，经营失败的风险就在所难免。
2、投资和运营的分割，导致后续运营成本高
PPP模式在公共设施领域的实施面临一个巨大的挑战：公共设施领域的关键不仅仅在于投资，更重要的是日常运营的成本很高，这也是政府建设这类项目需要公共财政补贴的原因。投资和运营在公共项目上的分割必然导致后续运营成本一路高攀，运营的风险也频频出现。又由于实际承担项目运营的地方政府将运营成本全部外化为投资者的投资成本，当运营成本远远高过投资回报预期的时候，投资方选择弃资也就在情理之中了。
三、成本管理，PPP模式项目建设运营成功的法宝
1、科学的成本计划
这就是常说的“先算后干”。项目成本控制的基础是科学的项目成本预测和成本计划的分解，成本控制的核心是投资管理方及各相关成本管理责任的落实。成本计划的对象分为两类：一是外部既投资方与项目组织方(一般为政府机构)，二是内部既投资方与其确定的建设单位项目部。
项目成本计划的首要依据是投资方的利润目标对项目成本控制的要求。成本计划根据市场价格对成本发生的社会水平作出测算，它既是合同价格的基础，又是目标成本决策的依据，是量入为出的标准。在投标报价阶段，成本的预测与分析既是报价决策的基础，也是中标后项目实施中成本核算的基础。投资方在参与项目竞标中，应根据市场情况和企业能力，分析预测可能成本，在此基础上制定竞标策略，以合理的价格报价。
中标后，投资方应成立由财务、工程、技术质量、劳资、材料设备等部门参加的成本控制小组，结合市场情况并对建设过程中的价格波动情况进行预测，进而详细的项目成本计划，用于确定该项目的目标成本。另一方面，由小组项目经理重点审核投标时的错漏项目，按合同和规范可能发生费用的项目和其它不可预见费用，详细列出每一分项和总项预算，作出符合本项目管理水平的对分部分项工程的成本预控指标，然后汇总成项目的计划总成本，并预测市场材料价格和劳动力成本升降的幅度，作为投资方与项目部双方签订内部成本目标责任书的依据。
在项目的各项成本测算出来以后，投资方与项目部通过协商，签订项目目标责任书，在项目目标责任书中，对项目的目标成本、成本降低率、利润上交比例以及对工程的进度、质量、安全、标准化现场，服务以及综合治理、奖惩办法，贯彻“三标管理体系”等多方面都要有详实的约定。
2、多途径的成本控制
根据测算，对于大多数基础设施项目工程，材料成本占总造价的60%左右。在项目成本中，材料成本控制的重要性不言而喻。另外更要注意使用好的劳务分包方和其他途径的成本控制。
第一，材料计划管理。项目建设过程中，合同清单内的细项尤其工程量清单是作为项目部编制材料需求计划的依据。项目材料主管应当根据项目工程师周或月施工进度计划提供的材料用量计划及工地上月节余材料、所需材料市场价格、材料和用途计划报公司材料采购部门，按材料的先后进场时间编制周或月材料用量计划，由材料采购部门根据仓库库存和其它项目部的库存情况编制物资采购计划和资金使用计划。
第二，材料使用管理。施工过程中必须严格各操作层按计划领料，防止浪费，如发生超额用料，施工员必须有甲方和监理签发的施工变更单及变更部门的施工预算方可领用，强化材料计划的严肃性。另外，由于建筑工程的特殊性，一个项目往往有上百种材料，所以应确定好材料的进出场时间。因为如果进场太早，就会早付款给材料商，增加公司资金成本，还可能增加二次搬运费和保管费，有些易潮、易损的材料更可能堆放太久导致不能使用，需重新订货、增加成本;若材料进场太晚，不但影响工程进度，还可能造成误期罚款或增加赶工费。而对于每一种材料都应有其保护措施，也就是说应按规范保护材料，尤其是一些易燃、易碎物品和贵重材料应分类按规定堆放，避免由于管理不当造成不必要损失。
第三，材料进场验收与材料领发。为了把住质量和数量关，在材料进场时必须根据进场计划、送料凭证、质量保证书或产品合格证，进行材料的数量和质量验收，验收工作按质量验收规范和计量检测规定进行;验收内容包括品种、规格、型号、质量、数量、证件等;验收要作好记录，办理验收手续，对不符合计划要求或质量不合格的材料应拒绝验收。材料领发时，凡有定额的工程用料，凭限额领料单领发材料。施工设施用料也实行定额发料制度，以设施用料计划进行总控制;超限额的用料，用料前应办理手续，填制限额领料单，注明超耗原因，经签发批准后实施;建立领发料台帐，记录领发状况和节超状况。
第四，降低材料损耗率。节约材料是施工过程中提高经济效益的重要手段。在施工过程中，材料损耗是不可避免的。这里既有施工工序中的必然损耗，也有管理不善的损耗，但如能严格把关，则可降低损耗率。
第五是材料的回收。施工班组的余料必须回收，及时办理退料手续，并在限额领料单中登记扣除，余料要造表上报，按供应部门的安排办理调拨和退料，设施用料，包装物及容器，在使用周期结束后组织只回收，建立起回收台帐，处理好经济关系。
最后，还要注意选择使用好劳务分包方和其他多种途径的成本控制。
3、及时的成本分析
建设项目完成后进入运营阶段，将工程成本的实际发生情况与预算成本、目标成本进行对比，找出成本降低或超支的要素。通过对工程项目成本构成和影响成本因素的分析，弄清未来成本管理的方向和寻求降低成本的途径。
四、结语
作为PPP模式下项目建设的投资方，要加强对项目总体成本的有效控制，必须建立完整的成本核算体系。正确收集实际成本数据，并根据这些信息，运用科学的方法，逐月分析各分部分项成本计划的执行结果，查明成本节约和超支的原因及影响因素，寻求进一步降低成本的途径和方法，并编写成本分析报告和盈亏预测报告，以便随时掌握项目的成本情况，采取有效措施，保证投资收益，并为PPP模式在中国的成功实施提供更多有益的借鉴。
作者：蔡霞 曾华 来源：当代经济 2015年27期