突发公共事件预防、应急机制建立的成本收益分
发布时间：2015-07-06 11:37
摘 要：随着我国经济和社会的快速发展，城市化进程的加快，人口和社会财富日益集中，突发公共事件频繁发生并其带来了巨大灾难，要求我们重视预防、应急机制的建立，促进社会经济与公共安全的协调发展。分析我国建立突发公共事件预防、应急机制的成本收益，对于我国突发公共事件预防、应急机制的建立有重要的作用。
关键词：公共突发事件;预防;应急机制;成本;收益
2003年“非典”事件令我国全国上下乃至整个人类社会如临大敌，2008年5月12日汶川地震让全世界为之震惊。突发公共事件给人类社会造成巨大的灾难和经济损失，有的甚至是毁灭性的灾难，已经受到普遍关注，各国纷纷建立预防和应急机制，防止和减轻灾难损失。2003年的“非典”事件让我国在极短的期间建立起我国突发公共卫生事件的应急机制。2007年8月我国制定颁布《中华人民共和国突发事件应对法》，建立了我国突发事件应对机制。我国建立的突发公共事件的预防、应急机制，如何以最低的成本投入获取最大的收益，实现预防、应急机制效率的最大化，是一个有待研究的课题。
1 突发公共事件预防、应急机制建立的成本分析
突发公共事件预防、应急机制是由“法律制度系统”和“实体系统”组成的综合体。只有将两个系统有机结合起来，才能更有效地发挥预防、应急机制的效能，保障社会公共安全。由此，突发公共事件预防、应急机制的成本既包括“实体系统”建立的成本，也包括“法律制度系统”建立的成本。
1.1 建立、健全突发公共事件预防、应急机制的“法律制度系统”成本分析
“法律制度系统”是突发公共事件预防、应急措施采用的法律和制度上的保障，它包括法律法规体系、预案体系和安全规划体系。“法律制度体系”建立的成本由以下几个方面构成：
一是立法成本：法律法规体系是预防、应急措施采用的法律上的保障。国家通过制定法律法规建立统一的组织指挥机构，明确各部门、各机构在突发公共事件预防、应急措施中的责任，理顺综合管理体制；通过立法确定社会各界、公民在突发事件中的地位、责任、义务与权利，以确保社会体系在紧急状态下的稳定有序。sars使我国快速制定了《突发公共卫生事件应急条例》，对突发公共卫生事件的预防和控制起到了规范和保障作用。2007年8月30日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了《中华人民共和国突发事件应对法》。不仅如此，各部门、各地方还针对特定情况，制定了实施细则，形成我国公共突发事件预防、应急机制的法律法规体系，为我国各级、各类公共突发事件的预防和应急提供了基本法律依据。
二是应急预案建立的成本：应急预案是指用于指导应急救援行动的具体方案，包括突发事件的抢险、救灾、医疗急救、社会援助、信息传递等方案，是应急措施的重要组成部分。针对不同的情况，制定有效的应急预案，不仅可以快速整合社会人、财、物等各方面的关键安全资源，而且可以指导应急人员的日常培训和演习，保证各种应急资源处于良好的备战状态，还可以指导应急行动按计划有序进行，防止因行动组织不力或现场工作的混乱而延误事故的应急，降低人员伤亡和财产的损失。完备的应急预案，不仅包括针对不同的情况制定各种类型突发事件的有效应急预案，建立预案库，还包括应急预案的定期演练与修订。
三是公共安全规划制定成本：随着经济和社会的快速发展，我国城市化进程加快，人口和社会财富日益集中，由此产生的公共安全问题日益突出。突发公共事件的频繁发生以及带来的灾难，要求人们加强对公共安全的管理，将公共安全规划纳入国家和社会发展规划范围，制定国家和各地方公共安全规划，克服人类经济、社会活动的盲目性和主观随意性，减少自然灾害事件的发生，使人的经济、社会活动符合自然规律，促进人与自然的和谐发展，促进社会经济与公共安全的协调发展。
1.2 建立、健全突发公共事件预防、应急机制“实体系统”的成本分析
“实体系统”是突发公共事件预防、应急机制的组织机构、物质和人员的保障系统，包括组织指挥机构系统、应急保障系统、防灾设施系统、监测报警系统、物资储备供应系统和信息系统。
一是组织指挥机构系统：组织指挥机构系统是由若干个中心组成的工作机构，负责突发公共事件的预测和评估，应急计划的制定，领导应急救援行动的开展，以及事故应急培训、演习等事务。包括安全管理组织网络、应急指挥场所和基本配置，灾情信息采取和分析、应急救援行动、应急指挥决策咨询等机构和人员。二是应急保障系统：突发事件发生时，工作复杂，不仅需要各类抢险、急救队伍立刻进入现场，包括信息、通信、指挥技术工程、交通、医疗、部队等抢险救灾人员，而且要保证各类救援物资及时供给，包括车辆、食品、药品等方面的投入。三是防灾设施系统。四是监测、预警系统：公共安全的监测网络包括通信网络、人员、机构网络等，有专家、职能部门对危险区域坚持常年监测。预警系统是在监测的基础上，对大量信息进行分析，对险情进行预测，一旦出现危害，通过警报系统预警，并尽可能将问题处理在萌芽状态。五是信息系统：建立科学的通讯系统，保证在任何情况下准确、及时传递信息，对预防、应急措施的采取、对社会公共安全和公共秩序的维护意义重大。一方面收集信息，为及时、科学的决策提供依据，同时，通畅的信息系统也是组织指挥系统决策得以及时执行的保证。另一方面，及时公开信息，使公众了解事实真相，知晓应对措施，配合、协助政府的工作。
2 突发公共事件预防、应急机制建立的收益分析
突发公共事件预防、应急机制作为公共安全产品，其成本收益不同于私人产品。一是其成本支出的主要目标不是利润，二是在很多情况下，不能利用市场价格来结算。 突发公共事件预防、应急机制的收益不能直接体现为利润，而是体现为直接或间接的经济收益和社会收益。
2.1 经济收益的分析
突发公共事件预防、应急机制的经济收益主要体现为预防、应急机制建立，对突发公共事件造成的直接和间接经济损失的避免或减少，对社会正常经济秩序的维护。如果没有高效可行的预防、应急机制，公共突发事件一旦发生，造成的直接和间接的经济损失将非常巨大。资料显示：我国每年因公共安全问题造成的经济损失达6500亿元，其中安全生产事故引发的损失共计2500亿元，社会治安事件引发的损失共计1500亿元，自然灾害造成的损失共计2000亿元，生物侵害导致的损失共计500亿元，约占gdp总量的6%，这些问题每年夺去20万人的宝贵生命。而且实际造成的负面效应靠这几个量化指标是无法表达的。又如，2003年的“非典”对我国经济的影响十分明显，对此北京大学经济研究中心的海闻教授有个粗略的估算：受非典影响，2004年旅游业的直接损失就高达1400亿元，加上间接损失，对经济的影响总额为2100亿元，但如果把外国投资和对外贸易方面的影响考虑进去，其损失远远超过2100亿元。突发公共事件预防、应急机制的建立与运行，可以在突发公共事件发生之时，迅速采取应急措施，防止事件损害的扩大与延伸，将损失降到最小程度。而有些突发公共事件，特别是人为的突发公共事件，如果预防措施得当，甚至可以避免事件和损失的发生。
2.2 社会收益的分析
消除或降低突发公共事件对人民生命健康的威胁，维护人民的生命健康权利，这是预防、应急机制所产生的最大的收益。突发公共事件一旦发生，首先直接面临威胁的是广大人民的生命健康权利。例如在1976年唐山大地震中，短短的30多秒中，24.2万人死亡,16万人受重伤。我国地震灾害较为严重，20世纪发生的破坏性地震夺去了60万人的生命，近10年在台风、暴雨、洪水等灾害中丧身的人数每年都有上万人。在谋求经济和社会发展的全部过程中，人的生命始终是最宝贵的。维护人民的生命健康权利是我国预防、应急机制建立的首要目的。突发公共事件一旦发生，预防、应急机制的启动与运行，可迅速整合社会资源，及时、有序的转移受灾地区的人，或采取其他必要措施，保障人民生命安全。
维护社会核心价值观和道德观。重大突发公共事件的发生，不仅会对一国经济产生巨大的破坏，极大地损害人民的身体健康，还会破坏社会核心的价值观和道德观，而且，从某种程度而言，一些重大的突发公共事件的发生，正是由于社会核心的价值观和道德观的破坏所引起。在国家社会经济发展中，当经济发展与人的生存发展存在尖锐矛盾时，当社会的发展与自然生态环境的维护存在冲突之时，当突发公共事件对人民的生命健康造成严重威胁之时，是永无止境地追求经济和物质的利益，保护社会的物质财富，还是不惜一切代价保障人民的生命安全，维护自然生态环境，体现了一个国家或社会的核心价值观和道德观。我国突发公共事件预防、应急机制的建立，正是为了维护我国社会主义国家的“以人为本”、“人类社会的发展与自然生态环境协调发展”的核心价值观和道德观。
消除其他不安定因素对社会的影响。突发事件发生，如果缺乏应急机制，没有通畅的信息渠道，没有对公共秩序维护的措施，就会导致谣言四起，产生社会心理的恐慌，社会秩序混乱，甚至一些不法之徒还会乘机实施违法犯罪活动。如sars蔓延的前期，由于相关信息和预防知识传递的缺乏，致使流言四起，造成公众心理极度紧张，以致产生局部的心理恐慌，少数投机分子利用群众的恐慌心理牟取私利，扰乱社会秩序、制造极端事件。
树立我国良好的国际形象，维护国际声誉。突发公共事件的发生，是对一个国家政府在事件中的应变能力的考验，也是对政府的施政理念和管理体制的挑战。建立突发公共事件预防、应急机制，提高政府在突发公共事件中危机的应对和化解能力，以一个诚实、高效和负责任的政府形象，引导公众应对危机，不仅可以促进社会实现更加的团结与和谐，还可树立我国良好的国际形象，维护国际声誉。2008年5月12日汶川地震发生后，我国政府以人为本，采取快速、高效的救灾措施，赢得了世界的赞誉。反之，面对重大的突发公共事件，政府的应对措施不力或失当，都会造成我国政府国际形象的破坏。
建立突发公共事件预防、应急机制需要投入很大的成本，同时也能产生巨大的经济收益和社会收益。我国在建立突发公共事件预防、应急机制过程中，应优化立法和制度建设资源，降低立法和制度建设成本；资源整合，优化机制，降低“实体系统”建设的成本；以预防为主、预防和应急机制相结合，最大限度减轻灾害损失；以人为本，实现收益的最大化；加强科技研究，为突发公共事件预防、应急提供有力的支撑；加强国际合作和信息沟通，借鉴各国有益经验，降低成本，增加收益，提高突发公共事件预防、应急机制效率。
关键词：公共突发事件;预防;应急机制;成本;收益
2003年“非典”事件令我国全国上下乃至整个人类社会如临大敌，2008年5月12日汶川地震让全世界为之震惊。突发公共事件给人类社会造成巨大的灾难和经济损失，有的甚至是毁灭性的灾难，已经受到普遍关注，各国纷纷建立预防和应急机制，防止和减轻灾难损失。2003年的“非典”事件让我国在极短的期间建立起我国突发公共卫生事件的应急机制。2007年8月我国制定颁布《中华人民共和国突发事件应对法》，建立了我国突发事件应对机制。我国建立的突发公共事件的预防、应急机制，如何以最低的成本投入获取最大的收益，实现预防、应急机制效率的最大化，是一个有待研究的课题。
1 突发公共事件预防、应急机制建立的成本分析
突发公共事件预防、应急机制是由“法律制度系统”和“实体系统”组成的综合体。只有将两个系统有机结合起来，才能更有效地发挥预防、应急机制的效能，保障社会公共安全。由此，突发公共事件预防、应急机制的成本既包括“实体系统”建立的成本，也包括“法律制度系统”建立的成本。
1.1 建立、健全突发公共事件预防、应急机制的“法律制度系统”成本分析
“法律制度系统”是突发公共事件预防、应急措施采用的法律和制度上的保障，它包括法律法规体系、预案体系和安全规划体系。“法律制度体系”建立的成本由以下几个方面构成：
一是立法成本：法律法规体系是预防、应急措施采用的法律上的保障。国家通过制定法律法规建立统一的组织指挥机构，明确各部门、各机构在突发公共事件预防、应急措施中的责任，理顺综合管理体制；通过立法确定社会各界、公民在突发事件中的地位、责任、义务与权利，以确保社会体系在紧急状态下的稳定有序。sars使我国快速制定了《突发公共卫生事件应急条例》，对突发公共卫生事件的预防和控制起到了规范和保障作用。2007年8月30日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了《中华人民共和国突发事件应对法》。不仅如此，各部门、各地方还针对特定情况，制定了实施细则，形成我国公共突发事件预防、应急机制的法律法规体系，为我国各级、各类公共突发事件的预防和应急提供了基本法律依据。
二是应急预案建立的成本：应急预案是指用于指导应急救援行动的具体方案，包括突发事件的抢险、救灾、医疗急救、社会援助、信息传递等方案，是应急措施的重要组成部分。针对不同的情况，制定有效的应急预案，不仅可以快速整合社会人、财、物等各方面的关键安全资源，而且可以指导应急人员的日常培训和演习，保证各种应急资源处于良好的备战状态，还可以指导应急行动按计划有序进行，防止因行动组织不力或现场工作的混乱而延误事故的应急，降低人员伤亡和财产的损失。完备的应急预案，不仅包括针对不同的情况制定各种类型突发事件的有效应急预案，建立预案库，还包括应急预案的定期演练与修订。
三是公共安全规划制定成本：随着经济和社会的快速发展，我国城市化进程加快，人口和社会财富日益集中，由此产生的公共安全问题日益突出。突发公共事件的频繁发生以及带来的灾难，要求人们加强对公共安全的管理，将公共安全规划纳入国家和社会发展规划范围，制定国家和各地方公共安全规划，克服人类经济、社会活动的盲目性和主观随意性，减少自然灾害事件的发生，使人的经济、社会活动符合自然规律，促进人与自然的和谐发展，促进社会经济与公共安全的协调发展。
1.2 建立、健全突发公共事件预防、应急机制“实体系统”的成本分析
“实体系统”是突发公共事件预防、应急机制的组织机构、物质和人员的保障系统，包括组织指挥机构系统、应急保障系统、防灾设施系统、监测报警系统、物资储备供应系统和信息系统。
一是组织指挥机构系统：组织指挥机构系统是由若干个中心组成的工作机构，负责突发公共事件的预测和评估，应急计划的制定，领导应急救援行动的开展，以及事故应急培训、演习等事务。包括安全管理组织网络、应急指挥场所和基本配置，灾情信息采取和分析、应急救援行动、应急指挥决策咨询等机构和人员。二是应急保障系统：突发事件发生时，工作复杂，不仅需要各类抢险、急救队伍立刻进入现场，包括信息、通信、指挥技术工程、交通、医疗、部队等抢险救灾人员，而且要保证各类救援物资及时供给，包括车辆、食品、药品等方面的投入。三是防灾设施系统。四是监测、预警系统：公共安全的监测网络包括通信网络、人员、机构网络等，有专家、职能部门对危险区域坚持常年监测。预警系统是在监测的基础上，对大量信息进行分析，对险情进行预测，一旦出现危害，通过警报系统预警，并尽可能将问题处理在萌芽状态。五是信息系统：建立科学的通讯系统，保证在任何情况下准确、及时传递信息，对预防、应急措施的采取、对社会公共安全和公共秩序的维护意义重大。一方面收集信息，为及时、科学的决策提供依据，同时，通畅的信息系统也是组织指挥系统决策得以及时执行的保证。另一方面，及时公开信息，使公众了解事实真相，知晓应对措施，配合、协助政府的工作。
2 突发公共事件预防、应急机制建立的收益分析
突发公共事件预防、应急机制作为公共安全产品，其成本收益不同于私人产品。一是其成本支出的主要目标不是利润，二是在很多情况下，不能利用市场价格来结算。 突发公共事件预防、应急机制的收益不能直接体现为利润，而是体现为直接或间接的经济收益和社会收益。
2.1 经济收益的分析
突发公共事件预防、应急机制的经济收益主要体现为预防、应急机制建立，对突发公共事件造成的直接和间接经济损失的避免或减少，对社会正常经济秩序的维护。如果没有高效可行的预防、应急机制，公共突发事件一旦发生，造成的直接和间接的经济损失将非常巨大。资料显示：我国每年因公共安全问题造成的经济损失达6500亿元，其中安全生产事故引发的损失共计2500亿元，社会治安事件引发的损失共计1500亿元，自然灾害造成的损失共计2000亿元，生物侵害导致的损失共计500亿元，约占gdp总量的6%，这些问题每年夺去20万人的宝贵生命。而且实际造成的负面效应靠这几个量化指标是无法表达的。又如，2003年的“非典”对我国经济的影响十分明显，对此北京大学经济研究中心的海闻教授有个粗略的估算：受非典影响，2004年旅游业的直接损失就高达1400亿元，加上间接损失，对经济的影响总额为2100亿元，但如果把外国投资和对外贸易方面的影响考虑进去，其损失远远超过2100亿元。突发公共事件预防、应急机制的建立与运行，可以在突发公共事件发生之时，迅速采取应急措施，防止事件损害的扩大与延伸，将损失降到最小程度。而有些突发公共事件，特别是人为的突发公共事件，如果预防措施得当，甚至可以避免事件和损失的发生。
2.2 社会收益的分析
突发公共事件预防、应急机制作为公共产品，其社会收益体现为维护人民的生命健康权利、维护社会核心价值观和道德观、消除不安定因素产生的社会心理影响、维护国际声誉，树立我国良好的国际形象等方面。
消除或降低突发公共事件对人民生命健康的威胁，维护人民的生命健康权利，这是预防、应急机制所产生的最大的收益。突发公共事件一旦发生，首先直接面临威胁的是广大人民的生命健康权利。例如在1976年唐山大地震中，短短的30多秒中，24.2万人死亡,16万人受重伤。我国地震灾害较为严重，20世纪发生的破坏性地震夺去了60万人的生命，近10年在台风、暴雨、洪水等灾害中丧身的人数每年都有上万人。在谋求经济和社会发展的全部过程中，人的生命始终是最宝贵的。维护人民的生命健康权利是我国预防、应急机制建立的首要目的。突发公共事件一旦发生，预防、应急机制的启动与运行，可迅速整合社会资源，及时、有序的转移受灾地区的人，或采取其他必要措施，保障人民生命安全。
维护社会核心价值观和道德观。重大突发公共事件的发生，不仅会对一国经济产生巨大的破坏，极大地损害人民的身体健康，还会破坏社会核心的价值观和道德观，而且，从某种程度而言，一些重大的突发公共事件的发生，正是由于社会核心的价值观和道德观的破坏所引起。在国家社会经济发展中，当经济发展与人的生存发展存在尖锐矛盾时，当社会的发展与自然生态环境的维护存在冲突之时，当突发公共事件对人民的生命健康造成严重威胁之时，是永无止境地追求经济和物质的利益，保护社会的物质财富，还是不惜一切代价保障人民的生命安全，维护自然生态环境，体现了一个国家或社会的核心价值观和道德观。我国突发公共事件预防、应急机制的建立，正是为了维护我国社会主义国家的“以人为本”、“人类社会的发展与自然生态环境协调发展”的核心价值观和道德观。
消除其他不安定因素对社会的影响。突发事件发生，如果缺乏应急机制，没有通畅的信息渠道，没有对公共秩序维护的措施，就会导致谣言四起，产生社会心理的恐慌，社会秩序混乱，甚至一些不法之徒还会乘机实施违法犯罪活动。如sars蔓延的前期，由于相关信息和预防知识传递的缺乏，致使流言四起，造成公众心理极度紧张，以致产生局部的心理恐慌，少数投机分子利用群众的恐慌心理牟取私利，扰乱社会秩序、制造极端事件。
树立我国良好的国际形象，维护国际声誉。突发公共事件的发生，是对一个国家政府在事件中的应变能力的考验，也是对政府的施政理念和管理体制的挑战。建立突发公共事件预防、应急机制，提高政府在突发公共事件中危机的应对和化解能力，以一个诚实、高效和负责任的政府形象，引导公众应对危机，不仅可以促进社会实现更加的团结与和谐，还可树立我国良好的国际形象，维护国际声誉。2008年5月12日汶川地震发生后，我国政府以人为本，采取快速、高效的救灾措施，赢得了世界的赞誉。反之，面对重大的突发公共事件，政府的应对措施不力或失当，都会造成我国政府国际形象的破坏。
建立突发公共事件预防、应急机制需要投入很大的成本，同时也能产生巨大的经济收益和社会收益。我国在建立突发公共事件预防、应急机制过程中，应优化立法和制度建设资源，降低立法和制度建设成本；资源整合，优化机制，降低“实体系统”建设的成本；以预防为主、预防和应急机制相结合，最大限度减轻灾害损失；以人为本，实现收益的最大化；加强科技研究，为突发公共事件预防、应急提供有力的支撑；加强国际合作和信息沟通，借鉴各国有益经验，降低成本，增加收益，提高突发公共事件预防、应急机制效率。
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