高等院校基本建设内部控制的探索
发布时间：2015-07-06 11:47
【摘 要】 如何加强高校基建内部控制，避免或降低各种风险，是高校会计行业面临的重大而迫切的课题。本文通过介绍某高校的经验，探索高校基建内部控制之途径，以期达到建立有效的内部控制的目的。
【关键词】 高等院校； 基建； 内部控制； 途径
一、高校基本建设内部控制现状
（一）基本建设规模过大，对投资项目缺乏可行性论证，教育投入与资金需求之间的矛盾日益突出，财务风险较大
近年来，高校基建项目日渐增多，投资越来越大，贷款额度越来越大，财务风险越来越高，内部控制难度越来越大。报纸、杂志、互联网等媒体对高校基建投入过大引起的巨额贷款等基建内部控制缺失报道层出不穷，如《中国新闻周刊》2007年12期何忠洲等发表的《吉林大学负债30亿》等。基建超常规的巨大投入，仅仅依靠政府投入和收取学费所得资金根本是不可能的，最有效的办法就是实施贷款融资。目前，政府对高等教育的资源配置不合理，财政投入远远跟不上高等教育事业发展的步伐。近10年来国家财政收入占gdp的比重不断上升，从1995年的10.86%到2006年的20%左右，但“国家财政性教育经费的支出占国民生产总值的比例达到4%”的口号喊了14年还是实现不了，而一些高校对基建的规模和贷款风险认识不足，基建和贷款论证不充分，贷款结构不合理，基建规模和贷款额度远远超出高校的经济承受能力。教育投入与资金需求之间的矛盾日益突出，一些高校甚至濒临破产边缘。
（二）基建立项及招投标不规范
个别高校无立项报批手续，擅自动工修建，一些高校甚至采取先施工后招投标的“先斩后奏”方式，形成既成的立项事实；一些高校盲目攀比，复制或拷贝一些“豪华校园”模式，本来对原有建筑进行改造、扩建方式就可以满足学校发展之需，但偏爱搞“花架子”工程，非重建不可，从而出现重复建设；一些高校为了规避政策风险，采取“化整为零”的变通方式，将项目细分为若干小项目，在工程招标过程中，甚至出现同一施工单位的相关人员分别代表几家施工企业招标的现象。
（三）基建投资计划性较弱，甚至无预算
一些高校建设项目缺乏可行性论证，盲目扩大项目规模；一些高校因委托资质较差的设计单位，致使项目实施和竣工后严重超出预算；一些高校将自行采购的重要设备、材料通过“询价”而未依法通过招标采购，增大了工程采购成本；一些高校在办理工程结算审核中，对采购的设备与材料再加价，把施工单位在造价中已计取的学校代垫付水电费在支付工程款时重复付费，从而增加了工程预算。
（四）缺乏基建内部控制制度
一些高校在基建项目建设过程中，没有相应的招投标制度；在项目资金预算拨付前，没有建立健全项目资金预算编制制度和项目投资效益预测分析报告制度；在资金拨付中，对于财政预算、工程进度、专款专用、工程预决算审核和经常性监督与专项检查监督等方面，缺乏严密的监控制度。
（五）工程预决算监督薄弱
政府财政职能部门对超出部门预算运作的高校没有及时采取有效的监控和纠正；政府审计职能部门对于高校基建内部控制缺失等等问题较少进行行政干预和督导；高校内审机构得不到应有的重视，内审监督名存实亡。
二、高校基本建设内部控制的对策
（一）实施国家宏观调控和高校微观管理相结合的政策，合理控制基建规模
国家对高等教育宏观调控，按照国家相关政策，加大对高等教育投入的力度，使财政性教育投入占gdp的比重达到4%，以缓解高等教育因扩招所带来的资金紧张难题；同时，改革大学治理体系，强化项目审批制度，防范高校举债追求规模扩张所出现的风险，促进高校健康稳定发展。
高校微观管理方面，必须正确处理企业化经营和非企业化管理的关系，树立科学发展观，加强内部管理，合理控制基建规模，强化风险意识，走持续、健康发展之路。
（二）对工程投资项目进行可行性论证
高校对基建项目必须进行可行性论证，要把高校的总体发展战略规划、学科建设规划、师资队伍建设规划和校园建设规划有机地结合起来，根据高等教育事业发展需要和高校的经济实力与实际偿还能力，从高校总体角度确定基建的规模、贷款项目和贷款额度。
（三）规范工程招投标程序
建立健全严格的、规范的工程招投标程序。基建项目的规划、设计、施工、监理等环节要实行招投标制度，项目工程仪器设备、材料实行公开招（议）标和政府采购制度，使高校基建的每一个环节都成为阳光工程。
（四）树立成本意识，强化基建预算管理
从工程开工到工程完工，都要树立成本意识，严格控制成本开支，加强中长期规划和中长期预算，构建合理的风险管理和预算体系，确保项目不超支和基建预算的刚性，实现以预算促降耗防风险的目的。
（五）建立健全基建内部控制制度
建立权责明确、管理科学、核算规范、激励与约束机制相结合的内部会计管理制度，提高对风险的预警能力。规范工程项目决策程序、责任制度和工程预付款审批制度，对项目招投标、承发包、工程预决算等关键环节严格控制；建立健全工程、财务、内审、管理相互制约、密切配合的运行机制和严格的绩效考评与奖惩制度，做到制度管人、管事，按章办事，减少人为因素的影响，努力降低各种风险。
（六）加大基建内部控制的审计监督力度，突出自我评估与外部审核的监督机制
高校基建内部控制需要依赖政府的正确引导和适当的政策干预等外力构建高校贷款的政府监督管理体系，加强对高校预算管理和内部控制制度的监督和检查；加大高校内审的监督力度，积极化解各种风险，对工程项目进行全程监控，使工程建设的每个环节都置于审计部门的监督之下；加强内部审计对基建内部控制的检查和评价，充分发挥内审的职能作用。
三、某高校基本建设内部控制的经验
某高校通过实施有效的基建内部控制，节约工程资金2 000多万元，节约率超过10%，得到了当地有关部门的肯定和推广应用。其主要做法是：
（一）加强基建项目前期的施工设计管理和施工图预审工作，控制项目投资额
组织专家会同财务、审计、基建、技术、投资、规划等人员认真论证建设项目的可行性以及项目的规模、建筑标准、设备选择、配套系统、资金筹措等等；对拟建项目进行技术经济分析和经济效果预测，全面规划建设项目，客观、科学、合理地作出论证和评价，合理选择设计方案，以此达到严格控制工程投资额的目的。
（二）加大基建资金支付监管力度，提高资金使用率和投资效益
针对基建内控存在的突出问题，财务部门提出了《关于加强二期扩建工程基建投资管理的建议》，并出台了相应的《基建资金支付管理办法》和《工程建设资金拨款申请表》。
1.关于加强二期扩建工程基建投资管理的建议
建立工程建设领导小组，下设工程监理部、工程指挥部、总工室、投资审计部和财务部。各部门的人员配备和主要职责如下：
（1）工程监理部：配备3人，主要负责监理工程项目的质量和进度。
（2）工程指挥部：配备5人，需具备施工员资质。主要负责工程施工现场管理，审核工程项目的质量与进度，做出工程开工和竣工计划，审核工程量增减及施工方案的变更并报批，负责工程质量检查、监督、管理工作及完工工程质量验收。
（3）投资审计部：配备3人，部门负责人需具备工程师资格，其他人员包括审计人员。主要负责审核工程项目合同价有无增减及增减原因和工程项目的质量与进度；负责工程项目的计划编制，编制工程项目预算并送审，审核工程项目进度，代表学校对工程量增减的签证确认及施工方案变更的审批，初步审核工程项目结算，编制工程项目招标文件，负责工程项目招标过程的一切工作。
（5）财务部：配备3人，主要负责工程款的审核及支付，并参与拟定和审核合同、协议、预算决算，负责资金运作的安全和工程建设资金的会计核算工作。
2.基建资金支付管理办法
（1）基建资金范围，包括向银行贷款、基建拨款和学校自筹资金。
（2）基建资金的使用必须符合下列条件和要求：一是项目前期报建工作必须遵循基本建设程序，并是已列入政府批准基本建设投资计划，取得开工手续的项目。二是依照《招标投标法》的规定，必须通过公开招投标选择施工单位。三是编制的招标文件，工程投资50万元以上的，必须经过市政府相应职能部门参加召开的专题会议确认；50万元以下的，由学校招投标领导小组专题会议确认。四是学校必须采取封闭编标，50万元以上的列入政府批准基本建设投资计划工程项目的编标；50万元以下的附加工程项目编制标底则由学校招投标领导小组对其负责保密工作。五是项目评标过程中必须有市政府相关职能部门参加，50万元以下的附加工程项目必须由学校招投标领导小组80%的人员参加。项目中标后，必须将中标通知书、标底预算及已签订施工合同复印报送市财政局和学校财务部门，作为支付工程款和项目结算审核的依据。
（3）基建资金支付实行基建资金分配调度小组审批制度。资金分配调度小组成员由学校领导和工程指挥部、投资审计部门、财务部门等部门负责人参加，也可邀请市财政局领导参加，各系部处室负责人可列席参加。资金分配调度会一般在每月15日由工程指挥部组织召开一次，由分管财务的校领导主持，讨论下月的基建资金支付问题，并形成会议纪要，经校长审核签字后报财务部门，据此支付工程款和其他费用。
（4）加强基建资金监管。财务部门严格按照基本建设财务管理制度和基建资金分配调度小组审批制度的规定对学校负责，向校长报告资金运作情况。财务部门必须把施工单位与工程指挥部相互审核一致的工程结算单据再次审核无误后，方可支付工程款。
（5）基建资金支付程序：一是施工单位当月完成的工程投资，经监理部门签证后，在当月20日前报工程指挥部。二是工程指挥部按支付工程款的审批程序严格审核各施工单位完成的工程质量与进度，并汇总填制资金分配情况表，提出应向施工单位支付的工程款金额，并于24日前送财务部门。三是资金分配调度会对汇总填制的资金分配情况表进行讨论，审定后按规定支付工程款。
（6）原则性与特事特办规定。在市财政局或审计中介机构未确认工程结算造价之前，支付给施工单位的工程款项，原则上按实际完成投资额的80%以下支付工程进度款；同时，依照工程项目进度和双方单位的实际情况，可遵循特事特办的原则，即提前或延付工程款。
（7）工程量增（减）的审核。因设计变更需增减项目工程量的，工程指挥部必须及时将设计变更工程量增（减）方案报学校招投标领导小组和市财政局备案。工程量增加在5万元以下的（不含5万元），由工程指挥部根据设计单位变更通知、监理确认、学校领导审核确认、中介机构编制预算确定；工程量增加在5万元以上10万元以下的（不含10万元），由工程指挥部报学校党委讨论确定；工程量增加在10万元以上的，原则上通过招投标选择施工单位。
（8）工程项目结算审核和竣工项目财务决算审查。一是工程项目完工并通过质量验收合格后，工程指挥部必须在3个月内把工程结算资料通过财务部门送市财政局进行结算审核，并由市财政局确认工程结算造价。二是工程项目竣工后，6个月内完成竣工财务决算编制工作，报市财政局审批。三是对建设周期长、建设内容多的项目，单项工程竣工，并具备交付使用条件的，可编制单项工程竣工财务决算，报市财政局审批。
3.某高校工程建设资金拨款申请表见表1。
【参考文献】
[1] 叶璋礼.高校贷款融资防范的举措.财会通讯，2005.8.
[2] 白海泉.加强高校银行贷款管理，防范财务风险.财会通讯，2007.3.
【关键词】 高等院校； 基建； 内部控制； 途径
一、高校基本建设内部控制现状
（一）基本建设规模过大，对投资项目缺乏可行性论证，教育投入与资金需求之间的矛盾日益突出，财务风险较大
近年来，高校基建项目日渐增多，投资越来越大，贷款额度越来越大，财务风险越来越高，内部控制难度越来越大。报纸、杂志、互联网等媒体对高校基建投入过大引起的巨额贷款等基建内部控制缺失报道层出不穷，如《中国新闻周刊》2007年12期何忠洲等发表的《吉林大学负债30亿》等。基建超常规的巨大投入，仅仅依靠政府投入和收取学费所得资金根本是不可能的，最有效的办法就是实施贷款融资。目前，政府对高等教育的资源配置不合理，财政投入远远跟不上高等教育事业发展的步伐。近10年来国家财政收入占gdp的比重不断上升，从1995年的10.86%到2006年的20%左右，但“国家财政性教育经费的支出占国民生产总值的比例达到4%”的口号喊了14年还是实现不了，而一些高校对基建的规模和贷款风险认识不足，基建和贷款论证不充分，贷款结构不合理，基建规模和贷款额度远远超出高校的经济承受能力。教育投入与资金需求之间的矛盾日益突出，一些高校甚至濒临破产边缘。
（二）基建立项及招投标不规范
个别高校无立项报批手续，擅自动工修建，一些高校甚至采取先施工后招投标的“先斩后奏”方式，形成既成的立项事实；一些高校盲目攀比，复制或拷贝一些“豪华校园”模式，本来对原有建筑进行改造、扩建方式就可以满足学校发展之需，但偏爱搞“花架子”工程，非重建不可，从而出现重复建设；一些高校为了规避政策风险，采取“化整为零”的变通方式，将项目细分为若干小项目，在工程招标过程中，甚至出现同一施工单位的相关人员分别代表几家施工企业招标的现象。
（三）基建投资计划性较弱，甚至无预算
一些高校建设项目缺乏可行性论证，盲目扩大项目规模；一些高校因委托资质较差的设计单位，致使项目实施和竣工后严重超出预算；一些高校将自行采购的重要设备、材料通过“询价”而未依法通过招标采购，增大了工程采购成本；一些高校在办理工程结算审核中，对采购的设备与材料再加价，把施工单位在造价中已计取的学校代垫付水电费在支付工程款时重复付费，从而增加了工程预算。
（四）缺乏基建内部控制制度
一些高校在基建项目建设过程中，没有相应的招投标制度；在项目资金预算拨付前，没有建立健全项目资金预算编制制度和项目投资效益预测分析报告制度；在资金拨付中，对于财政预算、工程进度、专款专用、工程预决算审核和经常性监督与专项检查监督等方面，缺乏严密的监控制度。
（五）工程预决算监督薄弱
政府财政职能部门对超出部门预算运作的高校没有及时采取有效的监控和纠正；政府审计职能部门对于高校基建内部控制缺失等等问题较少进行行政干预和督导；高校内审机构得不到应有的重视，内审监督名存实亡。
二、高校基本建设内部控制的对策
（一）实施国家宏观调控和高校微观管理相结合的政策，合理控制基建规模
国家对高等教育宏观调控，按照国家相关政策，加大对高等教育投入的力度，使财政性教育投入占gdp的比重达到4%，以缓解高等教育因扩招所带来的资金紧张难题；同时，改革大学治理体系，强化项目审批制度，防范高校举债追求规模扩张所出现的风险，促进高校健康稳定发展。
高校微观管理方面，必须正确处理企业化经营和非企业化管理的关系，树立科学发展观，加强内部管理，合理控制基建规模，强化风险意识，走持续、健康发展之路。
（二）对工程投资项目进行可行性论证
高校对基建项目必须进行可行性论证，要把高校的总体发展战略规划、学科建设规划、师资队伍建设规划和校园建设规划有机地结合起来，根据高等教育事业发展需要和高校的经济实力与实际偿还能力，从高校总体角度确定基建的规模、贷款项目和贷款额度。
（三）规范工程招投标程序
建立健全严格的、规范的工程招投标程序。基建项目的规划、设计、施工、监理等环节要实行招投标制度，项目工程仪器设备、材料实行公开招（议）标和政府采购制度，使高校基建的每一个环节都成为阳光工程。
（四）树立成本意识，强化基建预算管理
从工程开工到工程完工，都要树立成本意识，严格控制成本开支，加强中长期规划和中长期预算，构建合理的风险管理和预算体系，确保项目不超支和基建预算的刚性，实现以预算促降耗防风险的目的。
（五）建立健全基建内部控制制度
建立权责明确、管理科学、核算规范、激励与约束机制相结合的内部会计管理制度，提高对风险的预警能力。规范工程项目决策程序、责任制度和工程预付款审批制度，对项目招投标、承发包、工程预决算等关键环节严格控制；建立健全工程、财务、内审、管理相互制约、密切配合的运行机制和严格的绩效考评与奖惩制度，做到制度管人、管事，按章办事，减少人为因素的影响，努力降低各种风险。
（六）加大基建内部控制的审计监督力度，突出自我评估与外部审核的监督机制
高校基建内部控制需要依赖政府的正确引导和适当的政策干预等外力构建高校贷款的政府监督管理体系，加强对高校预算管理和内部控制制度的监督和检查；加大高校内审的监督力度，积极化解各种风险，对工程项目进行全程监控，使工程建设的每个环节都置于审计部门的监督之下；加强内部审计对基建内部控制的检查和评价，充分发挥内审的职能作用。
三、某高校基本建设内部控制的经验
某高校通过实施有效的基建内部控制，节约工程资金2 000多万元，节约率超过10%，得到了当地有关部门的肯定和推广应用。其主要做法是：
（一）加强基建项目前期的施工设计管理和施工图预审工作，控制项目投资额
组织专家会同财务、审计、基建、技术、投资、规划等人员认真论证建设项目的可行性以及项目的规模、建筑标准、设备选择、配套系统、资金筹措等等；对拟建项目进行技术经济分析和经济效果预测，全面规划建设项目，客观、科学、合理地作出论证和评价，合理选择设计方案，以此达到严格控制工程投资额的目的。
（二）加大基建资金支付监管力度，提高资金使用率和投资效益
针对基建内控存在的突出问题，财务部门提出了《关于加强二期扩建工程基建投资管理的建议》，并出台了相应的《基建资金支付管理办法》和《工程建设资金拨款申请表》。
1.关于加强二期扩建工程基建投资管理的建议
建立工程建设领导小组，下设工程监理部、工程指挥部、总工室、投资审计部和财务部。各部门的人员配备和主要职责如下：
（1）工程监理部：配备3人，主要负责监理工程项目的质量和进度。
（2）工程指挥部：配备5人，需具备施工员资质。主要负责工程施工现场管理，审核工程项目的质量与进度，做出工程开工和竣工计划，审核工程量增减及施工方案的变更并报批，负责工程质量检查、监督、管理工作及完工工程质量验收。
（3）投资审计部：配备3人，部门负责人需具备工程师资格，其他人员包括审计人员。主要负责审核工程项目合同价有无增减及增减原因和工程项目的质量与进度；负责工程项目的计划编制，编制工程项目预算并送审，审核工程项目进度，代表学校对工程量增减的签证确认及施工方案变更的审批，初步审核工程项目结算，编制工程项目招标文件，负责工程项目招标过程的一切工作。
（4）总工室：配备3人，具备工程师资质，负责学校基本建设总体规划、布置、设计并送审。主要审核工程合同价、工程质量与进度是否客观真实，负责组织对重大设计方案变动及设计变更的审批工作，对招标文件、工作计划进行审核并提出意见等。
（5）财务部：配备3人，主要负责工程款的审核及支付，并参与拟定和审核合同、协议、预算决算，负责资金运作的安全和工程建设资金的会计核算工作。
2.基建资金支付管理办法
（1）基建资金范围，包括向银行贷款、基建拨款和学校自筹资金。
（2）基建资金的使用必须符合下列条件和要求：一是项目前期报建工作必须遵循基本建设程序，并是已列入政府批准基本建设投资计划，取得开工手续的项目。二是依照《招标投标法》的规定，必须通过公开招投标选择施工单位。三是编制的招标文件，工程投资50万元以上的，必须经过市政府相应职能部门参加召开的专题会议确认；50万元以下的，由学校招投标领导小组专题会议确认。四是学校必须采取封闭编标，50万元以上的列入政府批准基本建设投资计划工程项目的编标；50万元以下的附加工程项目编制标底则由学校招投标领导小组对其负责保密工作。五是项目评标过程中必须有市政府相关职能部门参加，50万元以下的附加工程项目必须由学校招投标领导小组80%的人员参加。项目中标后，必须将中标通知书、标底预算及已签订施工合同复印报送市财政局和学校财务部门，作为支付工程款和项目结算审核的依据。
（3）基建资金支付实行基建资金分配调度小组审批制度。资金分配调度小组成员由学校领导和工程指挥部、投资审计部门、财务部门等部门负责人参加，也可邀请市财政局领导参加，各系部处室负责人可列席参加。资金分配调度会一般在每月15日由工程指挥部组织召开一次，由分管财务的校领导主持，讨论下月的基建资金支付问题，并形成会议纪要，经校长审核签字后报财务部门，据此支付工程款和其他费用。
（4）加强基建资金监管。财务部门严格按照基本建设财务管理制度和基建资金分配调度小组审批制度的规定对学校负责，向校长报告资金运作情况。财务部门必须把施工单位与工程指挥部相互审核一致的工程结算单据再次审核无误后，方可支付工程款。
（5）基建资金支付程序：一是施工单位当月完成的工程投资，经监理部门签证后，在当月20日前报工程指挥部。二是工程指挥部按支付工程款的审批程序严格审核各施工单位完成的工程质量与进度，并汇总填制资金分配情况表，提出应向施工单位支付的工程款金额，并于24日前送财务部门。三是资金分配调度会对汇总填制的资金分配情况表进行讨论，审定后按规定支付工程款。
（6）原则性与特事特办规定。在市财政局或审计中介机构未确认工程结算造价之前，支付给施工单位的工程款项，原则上按实际完成投资额的80%以下支付工程进度款；同时，依照工程项目进度和双方单位的实际情况，可遵循特事特办的原则，即提前或延付工程款。
（7）工程量增（减）的审核。因设计变更需增减项目工程量的，工程指挥部必须及时将设计变更工程量增（减）方案报学校招投标领导小组和市财政局备案。工程量增加在5万元以下的（不含5万元），由工程指挥部根据设计单位变更通知、监理确认、学校领导审核确认、中介机构编制预算确定；工程量增加在5万元以上10万元以下的（不含10万元），由工程指挥部报学校党委讨论确定；工程量增加在10万元以上的，原则上通过招投标选择施工单位。
（8）工程项目结算审核和竣工项目财务决算审查。一是工程项目完工并通过质量验收合格后，工程指挥部必须在3个月内把工程结算资料通过财务部门送市财政局进行结算审核，并由市财政局确认工程结算造价。二是工程项目竣工后，6个月内完成竣工财务决算编制工作，报市财政局审批。三是对建设周期长、建设内容多的项目，单项工程竣工，并具备交付使用条件的，可编制单项工程竣工财务决算，报市财政局审批。
3.某高校工程建设资金拨款申请表见表1。
【参考文献】
[1] 叶璋礼.高校贷款融资防范的举措.财会通讯，2005.8.
[2] 白海泉.加强高校银行贷款管理，防范财务风险.财会通讯，2007.3.
下一篇：传统成本管理的利弊与对策