开源·节流·监督与成本控制

【摘要】本文从我国古代理财思想的角度展开分析，指出全面的成本控制理论对于加强现代国家财政管理、提高国民经济资源的运行效率具有积极而现实的意义。
　　
　　在人类社会的不断进步与发展的历史进程中，各种物质财富既是人们赖以生活与发展的必备要素，也是社会进行物质资料生产不可缺少的基本条件。尤其是在资源有限的社会里，如何获取一定的物质财富，并使之不断地增值和扩张是每个经济人都非常关注的问题，也是历代治国理财方略中的根本大计。古往今来，为了获取和管理人类社会赖以生存和发展的财富资源，人们进行过坚苦卓绝的劳动和探索，积累了丰富的经验，留下了许多生财、理财和增财的珍贵思想。我国社会主义市场经济条件下国家财政管理的实质是建立在公有制基础之上的取之于民、用之于民的新型财政收入与分配关系。它是社会再生产过程中分配环节的一个重要组成部分。客观而言，与发达国家相比，我国目前社会平均生产力水平还比较落后，综合财力还不够雄厚，如何对国家公共财政资金进行有效的监管以充分合理地满足人民生产、生活等方面的社会需要，涉及到我国经济能否得以可持续发展的重要问题，已成为当前人们十分关注的课题。我国历代的思想家、政治家为了节约财用，维持自己的统治，大多提倡强化集权管理、勤俭节约，反对奢侈浪费，主张强本节用，一面大力发展生产、开辟生财之道，一面厉行节约、加强监管之途。他们的观念和主张不仅在历史上对于抑制统治阶级的奢侈，减轻百姓负担，发展社会生产曾发挥过积极作用，而且在提高我国社会主义财政管理效率中同样具有积极的借鉴意义。
　　
　　一、积极开拓财务资源是一切理财工作的基石与前提
　　
　　用于满足人们生产和生活需要的各类物质财富，对人类包括国家的生存和可持续发展具有至关重要的影响。我国古代思想家对于“生财之道”有着深邃而丰富的智慧，比如，在生财的重要性、生财的途径和理财的方法等各方面都有精辟的论述：
　　
　　（一）财为国命，万事之本
　　宋代苏轼就认识到：“财者为国事之命而万事之本，国之所以存亡，事之所以成败，常必由之。”明朝也有人认为，“夫财者为国之命，而万事之本。财用不足，国之大患。”意思都是说任何一个国家，如果财源丰茂，则国家兴旺昌盛；如果财源枯竭，必将国不成国。说明任何社会只有在一定的财政支撑之下才能生存和发展，社会主义制度也不例外。早在抗日战争时期，毛泽东就指出：“发展经济、保障供给，是我们的经济工作和财政工作的总方针。”而在经济规模不断膨胀的今天，我国进行社会主义现代化建设，更需要大量的财富或资金。因此，不断扩大财源，增加收入，壮大国家的综合财政实力，一直是我国历届政府的重要国策。经济是财政的基础，财政是经济的综合反映，二者必须真正做到相互结合，互相促进，才能实现国家的发展和人民的进步。
　　
　　（二）天时地利，则财用丰足
　　显然，生财的目标必须借助于劳动才能实现，但劳动的效果如何，往往取决于人们对客观规律的认识与运用。管仲说：“不务天时，则财不生；不务地利，则仓廪不盈。”这是说如果违背“天时”、“地利”等自然规律，则国家财富就不会充足。社会主义制度的建立，为人们认识和利用规律开辟了一片广阔的天地。人们的主观能动性与客观规律性相统一，在生产实践和科学实验中，迈出了稳健的步伐。不可否认，在建国后的30余年里，我国也曾犯过违背自然规律的错误，为此，整个国家、人民乃至环境都付出了沉重的代价。而在改革开放以来，我国总结了历史的经验与教训，在认识和利用规律方面，有了一个新的飞跃，在生产和建设方面避免了许多不必要的失误。
　　同时，不容忽视的是人们创造财富的劳动不仅要遵循客观规律，而且必须掌握生产劳动的技巧。司马迁认为：“夫纤蔷筋力，治生之正道也，而富者必用其胜。”这里的“用奇胜”就是指要巧干，要掌握、运用生产技术和经营谋略（即今天的科学技术知识和管理经验）。人类社会发展的历史已充分证明了科学技术是生财致富的重要手段。说明政府的理财人——财政部门应积极推动科学技术成果在生产经营领域的广泛应用，加强监督管理是现代政府开创财源之要诀。
　　
　　（三）为之者疾，用之者舒，则财恒足
　　《礼记·大学》篇有一段精辟的论述：“生财有大道。生之者众，食之者寡；为之者疾、用之者舒，则财恒足矣。”这里的“生”、“食”与“众”、“寡”；“为”、“用”与“疾”、“舒”说表述的就是我们现在所说的生产与消费及其相互之间的关系。那么如果“生之者甚少而靡之者甚多”就必然坐吃山空，债台高筑。因此，要生财就必须“强本而节用”，扩大财源，节俭使用。古人在大力提倡节俭的同时，也认识到了“俭则伤事”，认为过度地节俭，必然会抑制消费，使生产出来的产品无法销售与增值，从而影响生产和市场的发展。因此，在《管子·侈靡》篇中提出了增加消费、刺激生产、扩大就业的思想，这在两千多年前，是颇具新意的。
　　如今，在我国进行社会主义现代化建设的过程中，同样也必须处理好生产与生活、发展与消费之间的关系。我国依然是人口多、底子薄、基础差，生产力比较落后的国家，要把我国建设成富强、民主、文明的现代化国家，必须坚持艰苦奋斗、勤俭建国的方针，坚持在生产得到快速发展的条件下扩大消费的原则，才能保持国民经济的正常运行与可持续发展。
　　
　　二、节约资金与控制支出是理财工作的基本准则
　　
　　如何更好地理财是历代治国者都十分重视的一件大事。被史学家称为十一世纪中国改革家的王安石就以“理财”为其变法改革的首要目标。他的理财之道是：“因天下之力以生天下财，取天下之财以供天下之费”，其理财的重点在于生财。明代的张居正则认为，理财要把节约财政支出放在首位。他说：“天地生财，自有定数，取之有制，用之有节，则裕；取之无制，用之无节，则乏。”到了清代，则有“开源节流，量入为出，经纪之道，不过如此”之说。可见，“开源节流”、“量入为出”是我国传统的理财原则。
　　所谓节流就是指节约财政支出，即对于在生产生活和建设与管理中各种支出应坚持勤俭节约的思想或原则。因为它既是中华民族的传统美德，也是我国必须长期坚持的一项治国方针。古代先哲们在勤俭节约方面也有许多论述，作为一种宝贵的精神财富，这些思想至今仍具有积极的启示作用。
　　
　　（一）坚持“克勤于邦，克俭于家”的兴国富民的基本方针
　　人们在长期的生产实践中，意识到“慎之劳，劳则富”，“勤劳乃逸乐之基也。”说明只有辛勤劳动，才能富足，才能快乐。前人在主张勤劳致富的同时，对崇尚节俭也有独到的见解。殷商时期，就有人提出“以俭为德”，认为节俭是民族的优良品德。春秋战国时期，老子主张“去奢”，管子强调“国强富，不奢泰”（《管子·重令篇》）。墨子则认为“俭则昌，淫失则亡”，告诫统治阶级，穷奢极欲，最终会导致国家的灭亡。近代思想家严复发展了墨子的这一思想：“贵乎俭者，俭将以有所养，俭将以有所生也”（《原富》第339页），认为崇俭的目的是要把更多的财富用于扩大再生产，这种思想至今仍然有着强大的生命力。“治家以勤俭为本”，“勤能补拙，俭以养廉”，“侈丽之源，实先宫阃”，说明勤俭节约对国家、家庭和个人来说都是非常重要的。自古以来，国家的更替，家庭的旺衰，无不与勤俭、奢侈相关联。唐代的陆贽说：“取之有度，用之有节，则常足；取之无度，用之无节，则常不足。……不节，则虽盈必竭；能节，则虽虚能盈。这是说向老百姓收取钱财有限度，各种开支有节制，那么财政就会常常充足；反之则会常陷入财富不足。不节制开支，即使国库充实也会被用光；能节俭，虽然空虚也能变得富实。

　古人提倡勤俭节约，对于抑制统治阶级的奢侈、浪费有着积极的意义。勤俭节约也是发展中国家尽快实现现代化和富强的必由之路。建国以来的发展实践充分说明了“勤俭节约、反对浪费”在促进社会主义经济建设和增强国家综合实力等方面发挥了极其重要的作用；而一旦兴起浪费、奢靡之风，则会给国家和人民造成重大的经济损失。毛泽东早在上世纪50年代就预言：“要使中国富起来，需要几十年的时间。几十年后也需要勤俭的原则”。邓小平针对生产建设中的贪污、浪费之风，曾严肃地指出：“如果我们党不严重关注，不坚决刹住这股风，那么我们的党和国家确实要发生‘改变面貌’的问题，这不是危言耸听。”可以说，勤俭节约是现代财政监督的思想根源。以史为鉴，警钟长鸣，任何时候都不能忘记勤俭节约是中华民族的传统美德。
　　
　　（二）坚持以“强本节用”、“开源节流”作为贯彻勤俭节约方针的根本措施
　　先哲们认为，治家安邦的措施，概括起来就是“强本节用”。即一面加强农业生产，一面节约财政开支。墨子主张“生财密而财用节”，荀子强调：“强本而节用，则天不能贫。”认为人的贫富，不是靠天，而是靠发展生产，节省支出。贾谊指出：“生之者甚少，而靡之者甚多，天下财产何得不蹶”，这就从反面进一步说明，生产与消耗要保持适当的比例，任何时候都必须生产者多于消费者。这说明节流与开源依然是市场经济条件下我国各级财政理财所必须奉行的基本方针。
　　
　　三、强化监督机制是做到财尽其用、提高财务资源使用效率的根本保障
　　
　　大家知道，要实现社会政治经济发展与人民生活稳定的目标，任何一个国家都必须尽量保持财政收支的相对平衡。如果不受约束地扩大使用或消耗国家经济资源，出现财政失衡即财政支出大于收入，则必然会导致财政赤字，进而引起物价上涨、通货膨胀，国家建设与人民生活必然难以为继。因此，节约国家支出，才是实现财政收支平衡的根本措施。而要真正做到有效的‘节流’，其必备途径就是要不断强化财政监督机制。前人在‘节用’方面的具体办法或观点主要可概括为：
　　
　　（一）量入为出，根据财政收入决定支出
　　唐朝的陆贽、宋代的张方平等都主张财政支出上要“量入为出”。白居易认为，要“宫室有制，服食有度，声色有节，畋游有时；不徇己情，不穷己欲，不婵人力，不好人财”，以节约财用。虽然统治者都往往穷奢极欲，在财政上“量出为入”，刻意搜刮百姓，收取苛捐杂税，但“量入为出”的思想对于减轻老百姓的负担仍具有进步的时代意义。因此，现在财政监督坚持“量入为出”的原则具有三层含义：1.要达到在支出上杜绝浪费，让财源能细水长流的目的；2.要做到切实减轻农民负担，让老百姓能休养生息；3.维持国民经济的稳定运行，以便实现社会经济的可持续发展。
　　
　　（二）省官厚禄，精简机构，裁减冗员，以减少财政开支
　　晋朝的傅玄、唐朝的白居易等都主张减轻国家的财政负担，同时在精简官吏的基础上增加俸禄，以求官吏清廉。这种观点在今天仍具有重要的借鉴意义。比如，对财政收支的监管应与国家的行政管理改革或创新的措施进行紧密协调，即通过全国范围的人事制度的改革（改革开放20多年来已先后进行过三次机构改革），分时间、分步骤地撤并行政管理（事业）机构，精简分流富余人员，尽量减轻非生产性财政支出的负担。
　　
　　（三）惩治贪官污吏
　　我国历史上官吏贪赃枉法的现象严重，而这正是国家财政开支大量流失的重要原因之一。大多数思想家、政治家主张严惩贪官，以振朝纲。宋代著名的清官包公就强调指出：“今后应臣僚犯赃抵罪，从不轻贷，并依条施行，纵遇大赦，更不录用”。（《包拯集·清置鹿皮道者》）明朝朱元璋则制定了“剥皮实草法”，通过酷刑来严惩贪官。唐朝的白居易在《白香山集·策林》中说“天育物有时，天生财有限，而人之欲无极。以有时有限奉无极之欲，而法制不生其间，则必物暴殄而财乏用也。”意思是大自然孕育万物有时季的制约，土地生产的财富也有数量的限度，而人的欲望是没有止境的。以有限的时季、有数额限制的财物去满足无止境的欲望，如果没有法律制度加以约束，就必然会造成巨大的浪费而陷入财源枯竭的境地。这说明法律制度在财政监督机制中占有极其重要的地位，尤其是在我国加入wto以后的新形势下，原有的法律规范已不能适应市场经济发展的要求，因此，要进一步加强财政部门对宏观或地方经济、企业财务以及国家财政资金收支的监督与管理，就必须一方面抓紧修改或制定与国际惯例接轨的市场经济条件下的法律规范、制度；一方面健全财政监督管理机构的职能，加大财政监察执法力度，以更严厉的法律来打击任何贪污、挪用和浪费国家宝贵经济资源的违法违规行为，保护国家财产不受侵犯和流失。这样，既可促进反腐倡廉，端正社会风气，又可整顿经济秩序促进生产与流通的正常发展。
　　
　　四、坚持成本控制是取得理财工作经济效益的关键措施与手段
　　
　　对于财政部门而言，要在新形势下切实强化对社会经济和财政内部运行的管理职能，并构建社会主义市场经济公共财政的框架，必须对财政监督中的各方面因素进行再认识，应从新的视野或角度来把握财政监督工作的方向和力度，有效地提高财政监督的效率与效益。
　　
　　（一）各级财政部门要正确处理开源、节流与监督三者间的相互关系
　　经济是财政的基础，财政是经济的综合反映。只有生产得到发展，收入才会增加，人民才会富裕；经济上不去，开辟财源就是一句空话。我国理财的着力点有：1.在开源方面，要大力发展社会生产力，培植更多财源，增加社会财富，否则，生产萎缩，财源枯竭，就是再节用，也难以为继。2.决不能忽视节流的作用与意义。节流就是控制或减少开支与消耗，节制奢侈和浪费（重点是对预算单位的社会集团消费基金的增长速度进行控制），不然，即便是财源再充足，如果肆意浪费和挥霍，不久也会“坐吃山空，立吃地陷”。3.监督也是现代财政管理中不能轻视的重要理财理念。因为无论是开源还是节流，都依赖于强有力的监督或管理才能达到它的真正理财目标，所以，开源、节流和监督是实现国富民强的三个重要途径，不可偏废，只有将这三者进行有机结合，才是正确的选择。
　　
　　（二）财政监察部门在审查与监督财政开支时要正确认识“节用”的科学涵义
　　强调“节用”来控制开支，讲勤俭节约、艰苦奋斗，并不是要人们重回到过去那种“新三年、旧三年、缝缝补补又三年”的物质贫乏的年代，而是要求国家公务人员在工作中发扬克勤克俭的传统，保持艰苦奋斗的作风，把它作为进行社会主义建设的强大精神动力。况且，积极适度的消费可以在市场低迷时刺激有效需求，拉动市场，促进生产的发展。管子就强调过：“不侈，则本事不可立”。可以说，正常、合理地提高生产与消费投入是生产发展的动力，而超越现实可能的高消费和“超前消费”，只会导致社会供需矛盾的加剧，引起经济生活的混乱。因此，我国反对和严格控制的只是奢侈浪费的支出，而不是适度合理的消费生产支出。
　　
　　（三）各级财政部门要在理财过程中全面贯彻成本控制的原则
　　笔者认为，这一原则将是未来财政管理的发展重点和方向。因为开源、节流和监督等思想一直以来就存在于我国的理财实践之中，但是随着社会经济的进步与发展，我国过去的财政管理中越来越明显地暴露出一个致命的缺陷——缺乏有效的成本控制或约束，致使不少地区的财政监督不力、管理混乱、效率低下，给国家和人民造成了巨大的损失。因此，在财政监管中强化成本控制思想与原则，已是各级财政机关所面临的一项刻不容缓的重要任务。具体而言就是：
　　1.要用成本分析原则来控制或选择“开源”的各项决策。很明显，开拓财源的各种活动无不是由一项项的具体财务决策行为所构成的，而每一项决策方案又都必须考虑成本投入与利润回收的差异比较和分析问题。因此，财政部门在积极开拓财源时，一定要头脑清醒，要充分考虑投入成本的高低即开源的所费与所得之间的比较问题，在实施每一项有可能带来财源的方案之前，都应运用专门的财务决策的评价方法（如差量成本比较法、投资回收期法、净现值法和内含报酬率法等）做出谨慎而客观的评价，选择耗费成本最低或相对较低的开源方案，以避免为了开源而造成更大投资损失或浪费的决策行为。
　　2.要用效益比较方法来评价“节流”措施的合理性。进行节流的目的当然是减少和节约支出，使财政手中可用的财富更多，但与此同时，一定要考虑资金的货币时间价值与效益比较的问题，即将节约的财富与该财富不节约用于再投资后产生的价值（效益）相比较，如果后者数量大，则说明这种节流是无效的；或者，节约下的财富，不能及时用于再增值，不能利用其货币时间价值，则这种节约至少是低效的。因此，在节流时也应考虑成本价值问题，即选择那些效益较高的节约行为或决策方案，以免出现无效或低效的节约措施，而造成得不偿失的情况。
　　3.要坚持用成本效益对比分析方法的原则来评估和进行财政监督。从经济决策的角度来看，财政监督部门总是希望获取更多、更详细的关于财政收支活动的数据或指标，因为只有这样才能保证有关监督的决策符合财政管理的要求，并使之切实可行，但同时也必须考虑加工部门取得这种财务信息所花费的成本。一般而言，监督部门赖于决策的各种数据资料都可通过一定的预算会计程序获得，但有些会计数据资料的获取则是相当花费成本的。为此，笔者建议，今后财政机关在进行每一项具体的监督工作之前首先应尽量采用成本效益对比分析方法进行客观的评估，即通过比较、分析预定进行的财政监督活动，预算所将要投入的成本（包括信息的获取成本和人力资源等监督成本）与由此而预计获得的监督效益来最终决定或选择是否进行这项监督工作；否则，就应该取消这类无效或低效的监督行为。只有这样，才能让我国的财政监督活动真正发挥作用，提高财政机关为国、为民理财的效率与效益。