对国有资产经营预算的思考

随着党的十六大的召开，国有资产管理委员会正式挂牌，标志着国有资产管理被提到了一个新的高度。然而，国有资产经营预算问题却未引起足够的重视，本文就有关资产经营预算问题进行以下探讨。


一、建立国有资产经营预算的必要性


１．维护国有资产所有者权益的必然要求。为了解决国有资产所有者缺位及政府多头干预企业的问题，按照“国家所有、分级管理、授权经营、分工监督”的方针，许多地方成立了国有资产授权经营公司，政府将经营权交给授权经营公司行使。然而由于相应的配套措施、特别是监督机制尚未健全，授权经营公司同样出现了“所有者缺位”的现象，资产经营中所有者权益得不到保障，资产经营收益也不能及时足额上缴。因此，有必要通过建立国有资产经营预算，对企业资产收益分配和产权变动等资产经营活动进行规范。


２．提高国有资产总体运营效益的需要。通过建立国有资产经营预算，可将各部门国有资产经营收益集中起来，纳入自身预算体系，并以经济效益为核心、以市场为导向进行资本投资规划，解决存量调整和增量投向问题，有利于合理配置资金，真正实现产业结构调整。目前，我国国有资产总量达１０万亿元，各类企业占有的国有资产达７万多亿元，若不能取得盈利，不建立国有资本收益收缴制度，那么建立健全的社会主义市场经济体制是不可能的。


３．完善国家预算制度的需要。按照建立社会主义市场经济的要求，拓宽财政职能范围，加强财政调控能力，对不同性质的预算资金采取不同的管理方法，全面反映政府活动的方向，逐步建立和完善国有资产经营预算及社会保障预算，壮大国有经济，提高企业运营效益，最终将为公共财政预算提供更多的收入来源。因此，国有资产经营预算不仅是复式预算的重要组成部分，而且是公共财政预算的重要经济基础。


４．加强国有资产管理的需要。通过建立国有资产经营预算，可建立一套国有资产存量和流量的总账，及时、全面地反映国有资产投入及其产出的数量、效益、结构等情况，为国家提供预警监督信息，为宏观经济调控提供资产数量和质量的科学依据，以实现分类指导，对国有经济进行战略性调整，实现国有经济的“有进有退”。


二、建立国有资产经营预算的目标


１．加强对国有资产的整体规划和调控，进一步规范国有资产管理、监督、运营主体之间的关系，以实现国有资产权益的最大化。


２．进一步明确和落实国有资产出资人的收益权，完善收益分配的管理程序，维护国有资产出资者的合法权益。


３．强化国有资产运营的过程监控，加强国有资产经营收益管理，提高国有资产运营质量。


４．形成一套既符合国有资产管理需要，又能体现国有资产授权经营公司内部规范化运作的制度及程序。


三、国有资产经营预算与公共财政预算的区别


１．依据权能不同。国有资产经营预算依据的是国有资产所有权及其派生出来的收益索取权和支配权；公共财政预算依据的则是国家公共权利及其派生出来的对国民经济收入的分配和再分配权。


２．目标取向不同。国有资产经营预算目标是追求经济效益的最大化；公共财政预算侧重于实现最佳社会效益。


３．收支范围不同。国有资产经营预算收支范围限于国有资产经营企业或占用企业；公共财政预算收支范围涉及全社会所有的经济成分，其范围比前者大。


４．收支形式不同。国有资产经营预算收入以收缴经营利润为主，支出则以投资形式出现，资金具有周转性、有偿性特征；公共财政预算收入以税收为主，支出则采用拨款方式，主要用于社会公共支出，资金具有一次性、无偿性特征。


５．管理手段不同。国有资产经营预算中所有者与经营者之间以产权为纽带，二者之间是法律地位平等的民事契约关系；公共财政预算中管理者与被管理者之间是不平等的行政隶属关系。


６．筹资渠道不同。国有资产经营预算除收取收益外，还可以通过发放贷款、发行股票和债券、实行股份制等形式向银行、单位、个人及外商筹集资金，比公共财政预算的筹资更具多样性、灵活性和广泛性。


四、国有资产经营预算的基本内容


１．国有资产经营预算报表体系。主要包括国有资产经营预算收支表、相关附表和编制说明书等。其中，国有资产经营预算收支表是指通过运用收入、支出类科目，反映国有资产主要资金来源及其使用方向。不同类型的编制主体，政府或授权经营公司的国有资产经营预算收支表内容是有差异的；即使是同一类型的编制主体，不同地方、不同时期的有关内容也是可以不同的，有逐步完善的过程。在国有资产授权经营公司的国有资产经营预算收支表中，收入项目包括国有资产经营收益、资本性融资收入、其他收入及历年结余收入等；支出项目包括国有资产运营支出、资本投入、债务性支出、其他支出及结转支出等，不同类型的国有资产授权经营公司，其经营预算收支表可以有所调整；附表则主要为资产负债表、损益表、现金流量表等；编制说明书则是对报表中主要指标的形成及变动原因进行详细说明。


２．国有资产经营预算的配套制度。①明确资产经营者的财务责任，包括财政部门作为出资人在资产和财务管理方面的责任，以及企业对投入国有资本在资产和财务管理方面的责任；②明确与财务责任相关的考核办法，将奖励与惩罚、激励与约束有机结合起来，建立一套完善的国有资本保值增值考核与评价体系、经营者激励机制和风险责任制度；③建立有效的外部财务监督机制，对投入国有资本的企业派驻财务总监，委托中介机构进行审计、监督和反映企业的经营行为和财务状况；④规范企业筹资和投资行为及方式，包括国有资本的增加和减少、国有股权的设置等；⑤规范企业的成本费用管理，包括工资分配、业务招待费、企业坏账损失、大宗固定资产和流动资产损失、投资损失等项目的监督以及企业捐赠等项目，研究实施规范的管理办法；⑥监督企业资产重组中的产权变动及其财务状况变化，规范企业的资产重组行为，包括国有企业合并分立、对外投资、转让、质押、担保、国有股减持、关闭破产等国有资本的变动管理，注重国有资本的优化配置，建立国有资本的进入退出机制；⑦规范企业的分配政策，包括税后可供分配利润、产权转让收入的收缴、收益分配使用的原则和办法等。


五、逐步推进国有资产经营预算工作


１．应将资本预算分为国有资产授权经营公司预算和政府预算两个层面，国有资产授权经营公司预算是基础。在国有资产授权经营公司预算完成后，再汇总国有资产授权经营公司的预算，形成政府预算。在形成政府预算框架阶段，要采取“自下而上、自上而下”的结合方法，由试点地区和试点经营公司在汇总分析所属授权经营公司或所属全资、控股公司经营状况的基础上，根据本地区或本公司发展规划和上年度经济运行的实际情况，汇编本地区或本公司下年度预算草案。


２．坚持收支平衡原则。明确该预算的管理对象为经营性国有资产。在当前财力状况下，有多少国有资产经营预算收入，就安排多少用于国有资产经营预算支出，预算收入适当留有余地，支出不留缺口。


３．分阶段实施。第一阶段选择具备条件的公司和地区试编预算；第二阶段扩大试点范围，形成地区国有资产经营预算的全面信息控制；第三阶段适当集中部分预算资金，进行统一调配。


４．预算执行阶段。由财政部门将上级部门批准的预算草案下达试点地区和试点运营机构，作为正式的预算执行。财政部门要定期与不定期地对预算执行情况进行检查，分析影响预算指标实现的因素，并提出相应的改进建议或措施。