我国部门预算编制过程中的交易成本分析

关键词：交易成本；部门预算；制度构建
摘要：按照威廉姆森的交易成本理论，部门预算编制过程中的交易成本属于事前交易成本。编制过程中由于各参与主体的行为目标的差异及信息不对称必然导致交易成本产生。因此，应加强基础性制度构建，使财政部门与其它部门的工作规则制度化，建立预算资金使用的激励机制。

我国目前正在进行的以部门预算、政府采购和国库集中收付制度改革为主体的财政支出改革是我国构建公共财政框架、完善财政管理制度的重要改革，而部门预算改革在这三项改革中居于基础性地位。从实施的情况来看，我国目前的部门预算编制、执行与公共财政对部门预算的要求还有较大的差距。在没有完善的制度规制预算编制参与主体的情况下，由于编制参与主体行为目标差异以及信息不对称，导致编制过程中的交易成本很大。

一、理论回顾

在交易成本的理论界定方面，威廉姆森论证了“契约人”人性假设与“经济人”人性假设的内在联系——均是追求利润最大化（或效用最大化），在交易成本存在原因方面，他特别强调有限理性与机会主义人性以及资产的专用性，同时将交易成本分为两部分：一是事先的交易成本，即为签订契约，规定交易双方的权利、责任等所花费的费用；二是签订契约后，为解决契约本身所存在的问题，从改变条款到退出契约所花费的费用，包括当交易偏离了所要求的准则而引起的不适应成本，纠偏引起的争论不休的成本，建立和运作管理机构的成本，安全保证生效的抵押成本[1]。交易成本经济学作为一门分析经济组织的制度理论，在20世纪90年代开始被运用来解释公共预算制度的设计（Bartle & Ma, 2001; Patashnik, 1996）。在这种分析框架中，预算被看成一种合同。实际上，四十多年前，公共预算专家瓦尔达沃斯基就已经表述了这样的观点（Wildavsky, 1964,p.2）。从交易成本经济学的角度来看，预算过程就是制定和实施预算合同的过程。这个过程中会发生各种交易成本：形成预算合同时必须支付事前交易成本，如讨价还价费用、信息费用、决策时间和协调费用等；确保预算合同能够实施的事后交易成本[2]。本文分析的形成部门预算合同的交易成本，从其内涵来看，为威廉姆森定义中的事先的交易成本，即签订预算契约的交易成本。
在对官员行为的研究中，尼斯坎南认为，官员与其它所有人一样，都是效用最大化者[3]。而官员的效用最大化即预算最大化。根据缪勒的模型(1999，中译本)，设预算部门通过预算获得的收益函数为：
B=B(Q), B′ > 0, B″< 0
由预算部门提供的公共服务的生产函数为：
C=C(Q), C′> 0, C″< 0
作为理性经济人的预算单位官员，其追求预算最大化的约束条件是获得的预算数要能弥补其提供的公共服务的成本，其目标函数为：
Ob=B(Q)+λ[B(Q)-C(Q)]
其一阶条件产生
B′(Q)= [λ/(1+λ)]C′(Q)
B(Q)=C(Q)
其中λ为拉格朗日乘数。预算资金最有效率使用的条件应为预算支出给官员带来的边际收益等于给其带来的边际成本，即：B′(Q)= C′(Q)，而拉格朗日乘数λ却表明了预算支出的扩大趋势，即B′(Q) < C′(Q)。由此可知，预算单位官员不是在预算资金效率最大化的生产条件下提供公共服务，而是追求预算最大化。

二、各参与主体之间交易成本分析

财政部门在预算编制过程中发挥的作用是分配预算资金。由于预算资金是一种稀缺性资源，因此，作为预算委托—代理关系中的重要一层委托人[4]，财政部门需要对预算编制的效率及预算资金的使用效益负责。因此，在本文中，财政部门在预算编制这一层委托—代理关系中的行为目标被设定为预算编制效率最大化和预算资金使用效益最大化。官员（即预算用款单位）“追求预算最大化”，即意味着预算单位以追求本部门预算最大化为目标。而具有预算资金分配权的部门（发改委、科技部门等）的行为目标则具有双重性，一方面，作为预算资金分配管理主体之一，它们在对其掌握的资金的分配的委托—代理关系中，作为一个委托方，它们存在着预算编制效率及预算资金使用效益最大化的目标，另一方面，它们也存在着本部门预算最大化的动机。
（一）财政部门与预算部门交易成本分析
我国对部门预算编制程序的要求是“二上二下”的程序，而且和以往的部门代下属单位编制预算不同，现行部门预算要求基层单位根据科学合理的定员定额标准及事业经费编制预算上报部门，由部门汇总后再上报财政部门。将预算数核定工作下放到部门后，财政部门也可以将工作重心转到对预算管理的宏观层面上来。但是在目前定员定额标准不完善、项目管理不健全的情况下，财政部门处于严重的信息不对称的劣势中。
对于预算单位来说，它们控制的专业知识和信息都可以用来追求本部门利益最大化（Halpern,1992）。在部门预算编制过程中，预算单位常见的行为有：
1、隐瞒收入。部门预算基于其完整性的特点，要求将所有的收入项目都编入预算。在收支两条线管理制度没有普遍推行的情况下，这一要求无疑是大打了折扣的。预算单位为了本部门的利益，往往截留预算资金，私设小金库，隐瞒应纳入预算的收入，虽经多方查处，仍屡禁不止。据估计，目前我国的预算外收入已经达到了与预算内收入相当的规模，而部门隐瞒的收入又占了多少比重，则是很说得清楚的。
2、虚增开支。在开支数目的核定中，预算单位往往利用信息优势，不是从预算资金的最优使用效率出发，而是尽量地将开支标准提高，从而导致资金使用的浪费，相当一部分资金被用于官员的在职享受，腐败现象也难以杜绝。
3、基本支出与项目支出管理混乱。基本支出与项目支出的管理办法是有着很大差别的。但现行的对这两类支出界线的规定很模糊，缺乏具体的标准，这就造成预算单位在编报预算数字时存在很大的随意性，有的将这两类支出随意调节，而有的甚至是将相同的支出两边都列，虚增预算支出。


财政部门要掌握预算单位的真实收支信息，无疑需要付出很大的搜寻成本。同时，在确定预算数额的过程中，财政部门和预算单位之间要就预算数进行反复的协商、讨价还价，这无疑也需要付出大量的时间成本与人员成本。由于信息不对称，财政部门往往只能根据以往的经验，对各部门上报的数据进行削减，“基数加增长法”往往成为财政部门应付各预算单位的主要方法。同时，如果所有的部门都预期，即使他们不从财政资金中攫取更多的、甚至是多余的资金，其它部门也会选择这样的策略，那么他们便会发现，对财政资金采取掠夺策略是最佳策略。在这种情况下，如果没有一种制度来解决这些问题，结果就只能是一种“囚徒困境”，掠夺性策略在预算领域就会盛行[2]。而如果财政部门预计到预算单位采取的是上述的掠夺性策略，那么它的策略就会是对所有上报的部门的预算数都进行经验性地削减，这样便会出现即使没有虚报的部门的预算也会被削减，由此就导致了预算编制过程中的“劣币驱逐良币现象”，预算资金分配的科学合理性也就难以保证了。
（二）财政部门内部各部门之间的交易成本分析
部门预算编制过程中的交易成本不仅发生在财政部门与预算单位之间，在财政部门内部各部门之间同样存在交易成本。部门预算改革中财政部门内部机构改革措施是要对财政部门内设机构及其管理职能进行重新设计，由预算机构作为统一管理预算的部门，改变原来按经费性质设置机构的做法，做到一个部门归口财政部门的一个内设机构，财政部门一个口子对外。这项改革的思路，是要加强部门预算管理工作的统一性，有利于财政部门内部各部门发挥其业务特长，对各部门的预算工作加强领导与监督。
但是，各业务部门由于其本身工作特殊性及专业性，掌握了分管部门预算资金信息的部分“专用资产”，因此，预算部门与各业务部门之间也存在信息不对称现象。现实的情况便是，各分管业务部门往往不是站在财政全局的角度对预算用款单位上报的预算数进行严格的审查，而是分别站在各自不同的角度，为分管的部门争资金、争项目，甚至一些人将部门的领导能否为其所分管的部门争到更多资金、项目视为其能力、权力的象征。这样，在财政部门内部就形成了“诸侯割据”的局面[5]。而各预算单位也就沿袭了传统的“跑部钱进”的做法。最终，各业务部门初步汇总编制的财政预算往往会超出预算可用财力界限。由此，财政部门内部的协商、讨价还价现象也就在所难免。
（三）具有预算分配权的部门与其它各参与主体交易成本分析
部门预算改革的目标之一就是要改变以前的切块分配预算资金给部门自行分配使用资金的拨款模式，由财政部门统一行使财政管理职能。而目前的情况是，除了财政部门之外，科技部门、发改委（原计委）等部门还具备预算资金分配的职能。2003年成立国资委、建立了国有资产管理新体制之后，国有资本经营预算的建立问题也提上了议事日程。因此，又存在一个在公共财政框架下如何处理好财政部门与国资委的关系的问题。毫无疑问，这些部门掌握了其分管项目资金分配的更多的信息，财政部门与其存在信息不对称。而这些单位与预算单位之间同样也存在着类似于财政部门与预算单位之间的信息不对称问题，在预算资金分配过程中同样存在交易成本。同时，这些部门除和其它部门一样存在隐瞒收入、虚增支出外，预算资金分配权也被这些部门用来追求本部门利益最大化，例如审计署披露的2003年的部门预算中，有预算资金分配权力的部门年初大量预留资金，造成资金分配随意性很大，降低了预算资金的使用效益。因此，财政部门在信息搜寻以及和这些部门的协调、沟通方面的难度无疑更大，预算资金多头管理增大了预算编制工作中的交易成本。
通过上述分析，我们得出，各参与主体之间由于行为目标的差异及信息不对称而带来的信息搜寻、讨价还价、协调等交易成本和预算资金的不科学、合理地分配一样，都会造成无效率的社会支出。

三、降低编制过程中交易成本制度构建的建议

从降低交易成本入手，笔者认为应该通过以下制度的构建来达到提高预算效率与预算资金使用效率的目的。
（一）加强基础性制度构建
科学而严格的基础性制度约束，可以使各参与主体形成正确、合理的预期，使其行为目标趋于一致，降低编制过程中的信息成本与协调成本，从而提高预算编制效率与预算资金使用效益。
从目前的情况来看，应抓紧以下基础性制度的构建：1、修改《预算法》。对《预算法》的修改中，应增加对编制部门预算的具体规定，完善预算编制范围，明确将预算外资金纳入预算，保证预算的完整性。2、完善定员定额标准和收支分类体系，加强项目管理，制定操作性强的基本支出与项目支出划分办法。在此基础上，按照零基预算制度的要求科学合理地编列各项支出。3、和财政支出三大改革的另外两项改革政府采购改革、国库集中支付制度改革整合、联动进行，保障财政支出制度运行的整体有效契合。
（二）财政部门和其它部门的工作规则制度化
1、加强预算编制的信息收集工作
财政部门要改变预算编制过程中的信息不对称的劣势，信息收集是一项必不可少的工作。笔者认为，科学的定员定额标准及规范的项目管理制度为实现这一目标奠定了基础。同时，财政部门还应借鉴美国等发达国家预算体系，建立部门预算单位的基础信息资料库。主要收集内部机构设置、机构职能、人员编制、实有人员、各类资产使用和占用情况，并且应对以上信息及时更新，以便于财政部门进行日常的预算监管。财政部门在掌握了足够的信息情况下，便可以增大其在部门预算编制中的话语权，摆脱在和各部门的“讨价还价”过程中的被动地位的劣势，从而强化部门预算编制的监管工作，减少信息不对称，降低交易成本。
2、协调好和其它有预算资金分配权的部门的关系
从长远来看，发改委、科技部门等单位的预算资金分配权应该集中到财政部门，以改变预算资金多头管理的现状，保证部门预算的规范性与完整性，这也是我国经济管理与预算管理改革的方向。但在目前的情况下，这些部门在经济管理中发挥着重要职能，这些职能的发挥对处于经济转轨期间的我国来说也是必不可少的，而管理方式的转变也需要一个过程。因此，简单地将这些部门资金分配权力上收也许并不现实，现实的选择是规范好这些部门的工作程序，协调好财政部门与这些部门的关系。作为一个过渡的选择，应由财政部门牵头，建立财政部门和这些部门定期的、制度化的协调与沟通机制，从预算编制的审核，到预算资金的拨付，再到对这些资金使用过程中的效益的考核，财政部门和这些部门都要及时沟通和协调。这样不但可以加强对这些单位预算资金分配权力的监督，而且也可以监督由这些单位分配的资金的使用情况。
（三）构建预算资金使用的激励机制
马一麟、侯俊指出，在我国省级预算中存在“预算产权”这样一种制度安排。这样一种制度安排有利于降低预算实施后的交易成本，但也有其很大的局限性。笔者认为，目前在预算资金使用的激励机制构建问题上，不妨实行一种预算资金的“部分产权”制度，即在各部门定员定额标准以及项目管理还不完善的情况下，不同于以前“基数加增长法”，财政部门先以一定的标准将预算资金分配给各用款部门，在此基础上加强预算审计工作，对资金使用合理、科学的才可以在以后年度适当增加这些部门的预算数，特别是科学、合理使用而有节余的部门甚至可以享有对剩余资金的部分使用权。而对审计中发现存在虚报开支、隐瞒收入以及其它资金不合理使用情况的，则按一定标准削减以后年度的项目支出等预算资金。很明显，这也只是一种过渡措施，但相比起“基数加增长法”来说，无疑是有一定进步的。