土地与私人双导向下美国早期铁路投资体制探究

　　一、引言

　　2012年5月18日，原铁道部对外公布《铁道部关于鼓励和引导民间资本投资铁路的实施意见》，提出了深入推进铁路投融资体制改革等14条具体措施，进一步开放铁路投资领域，明确民间资本可以进入的多个领域。2013 年8 月9 日，国务院以国发[2013]33 号印发《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》。该《意见》分推进铁路投融资体制改革，多方式多渠道筹集建设资金;不断完善铁路运价机制，稳步理顺铁路价格关系;建立铁路公益性、政策性运输补贴的制度安排，为社会资本进入铁路创造条件;加大力度盘活铁路用地资源，鼓励土地综合开发利用;强化企业经营管理，努力提高资产收益水平;加快项目前期工作，形成铁路建设合力等六部分。2014 年7 月29 日，《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》(国办发[2014]37号)正式颁布。为了贯彻上述文件精神做好铁路土地综合开发，中国铁路总公司制定了《铁路土地综合开发实施办法》([2014]257号)，就土地综合开发提出了相关政策。2014年，中国铁路总公司土地综合开发计划投资292.8亿元，其中各铁路局计划当年投资181.6亿元。截至8月底，已开工97个项目，比7月增加4个项目;累计投资129.50 亿元，比7 月增加6.37亿元。

　　以上信号表明，我国铁路等基础设施的发展进入了土地与私人双导向的新阶段。本文认为，这一我国铁路建设领域的新生事物从其形式上看更像是美国早期铁路发展模式的再现。鉴于国内绝大多数文献对于美国“私人投资+土地赠与”的铁路发展模式加以“模式化经验”正面推荐，更是鉴于我国的私人资本、土地制度以及铁路属性等均与美国有着本质的区别，本文梳理了美国铁路模式的弊端，并提出了对于我国铁路目前和未来发展政策选择的警示。

　　二、美国铁路值得研究的现象及再剖析的新意义

　　从1930年建成通车第一条铁路到2009年宣布修建横跨全美的高速铁路网，美国铁路经历了初期发展、繁荣、衰退以及再繁荣的各个阶段。铁路运营里程从1830 年的13 英里增加到1870年的超过7万公里，并在20世纪20年代达到顶峰，铁路总里程超过40万公里，约占世界铁路总里程的4成。在整个美国，不但有以芝加哥为中心，连接纽约、华盛顿、休斯顿、西雅图以及旧金山等全美主要城市横跨整个大陆的5 条主干铁路，还有无数的深入到美国大陆各个角落的铁路支线，甚至还有美国特有的多线平行路网结构。然而在繁荣背后，铁路的危机也如影随形，随着1887 年成立的美国州际商业委员会对铁路运价的管制以及高速公路和民航的快速发展，美国铁路迅速陷入了一场持续60 年的衰退，铁路运营总里程也从巅峰跌落到低谷。在1950 年时，美国铁路的运营里程已经减少了超过4万公里，截止到1989年，美国还在运营的铁路里程只有20 万公里左右，预计未来将会减少到15万公里(成方舟和钱丹，1994)。

　　与我国以及欧洲大部分国家不同，美国铁路并不是由国家主导，而是由私人成立铁路公司承建，采取“私人投资，政府援助”的模式(华允璋，1994)，这种模式造就了美国数量众多、大小不一、相互竞争的铁路企业。在1910 年，美国铁路公司有1300 多家，之后通过兼并重组，到1970 年减少了超过70%，只剩下341 家。目前美国铁路客运公司只有一家，即由政府支持运营的Amtrak，私人铁路公司全部退出客运市场。全国有563家铁路货运公司，其中7家一级铁路公司，其货运收入占全美铁路货运收入的90%，运营里程占美国铁路总里程的67%，员工数占美国铁路货运的82.5%(张准，2008)。

　　在世界铁路的发展史上，美国注定是一个不能绕过的角色，无论是世界第一条横跨大陆的铁路——中太平洋铁路的建设还是后来成为世界上拆除铁路最多的国家，无论是成立美国州际商业委员会对运价管制还是后来对货运运价的放开，无论是建设成了世界上最大的铁路网还是高铁计划的搁浅，美国铁路史上发生的许多事情都值得正处于改革阶段的我国铁路部门深思。

　　本文认为在研究与评价美国早期铁路建设体系时必须深入了解美国铁路建设时代的特殊性，从表象出发深入体制内部，其中有几个关键性的问题必须得到澄清，否则美国铁路建设的经验教训不但不能推动我国铁路的改革，激发铁路的内在活力，而且极有可能误导目前在铁路领域引入民间资本和铁路土地一体化开发等方面的实践，造成难以挽回的损失。

　　问题1：美国铁路是由私人投资建立起来的吗?

　　美国是世界资本主义的代表，私人资本非常活跃，就连铁路等很多公共基础设施的建设和运营也是以私营为主。美国铁路建设的黄金时期正是资本主义最自由的阶段，政府对大多数经济事务采取放任自由的政策，那么在这个时期建设的超过40万公里的铁路是完全由私人投资完成的吗?

　　问题2：美国政府在铁路建设过程中发挥了怎样的作用?

　　在学者们一贯的思维里，美国属于“ 小政府、大国民”社会，联邦政府与州政府相互制约，行政、司法和立法权三权分立，政府的权力受到极大的限制。在这个背景下，美国政府与当时的“铁路热”有什么关系，各级政府在修建横贯整个大陆的铁路网中发挥了什么作用?

　　问题3：美国的铁路建设是如何解决资金短缺问题的?

　　铁路属于准公共基础设施，一次性投资巨大，沉没成本极高，加上盈利不确定，从世界各国的经验来看，一般由所在国家主导铁路建设甚至像我国这样连运营也是国家主导，因此私人资本不敢轻易进入。但是美国铁路的建设运营一直都是由私人企业来完成的，这些企业是如何解决建设40万公里铁路过程中的巨大资金需求的?

　　问题4：美国铁路投融资体系是否成功，对我国正在进行的铁路改革有无借鉴意义?

　　当前有许多介绍、分析及评价美国早期铁路建设投融资体系成功经验的文献，从学者们的研究成果来看，对其投融资体系中的土地赠与政策、铁路建设债券以及铁路股票等融资方式评价很高，但是其他国家并没有采取与美国类似的铁路建设融资方式，即美国的成功经验并没有在全世界推广开来，这是否意味着美国铁路投融资体制的成功只是特定环境下的产物，其本身是否存在内在缺陷?我国目前正在探索设计土地与私人双导向的铁路建设投融资体制来解决巨大的资金短缺问题，那么美国早期铁路建设投融资体制的相关做法是否可以借鉴?这些做法是经验还是教训?

　　本文余下分为三部分，第一部分对美国早期铁路建设体制进行剖析，然后对美国早期铁路建设体制的弊端进行深入分析，最后探讨美国早期铁路建设体制对现阶段我国铁路土地与私人双导向体制的警示。

　　三、美国早期铁路投资体制中各利益主体角色剖析

　　在美国早期铁路建设中，根据资金的来源，可以分为三个主体，即私营企业、外资和各级政府。这三个主体除了是美国铁路建设资金的来源外，还在铁路建设中各自承担不同的角色，发挥不同的作用，并且相互关系密切，不可或缺。

　　(一)私营企业在美国铁路建设体制中的角色

　　鉴于由各州政府直接建设与运营的运河绝大多数严重亏损，管理混乱，因此被认为是失败的，这使得各州转而依靠私营体制从事铁路这种新的运输方式(荣朝和，2006)。首先由私人或财团组建铁路股份有限公司，如1869 年建成的联合太平洋铁路就是由纽约商人组成“联合太平洋铁路公司”和由萨克拉门托商人组成的“中央太平洋铁路公司”共同承担建设的。私人组建的公司主要承担两项任务：一是铁路工程建设，二是负责筹集资金。其中筹集资金是铁路股份有限公司最重要的一项工作，通过发行铁路股票和债券筹集民间资金是铁路公司一种非常重要的融资方式，截止到1891年，私人铁路公司的股票与债券总额达到106.35亿美元，而当时国债总额却不到12.27亿美元(布卢姆，1963)。铁路公司资金来源的另一个主要方式是利用公司掌控的铁路沿线土地进行融资，如利用土地向银行抵押贷款、直接高价出售土地给移民以及由铁路公司组建城镇开发公司对铁路沿线站点进行城镇开发。铁路沿线土地给铁路公司带来了巨额收入，如伊利诺斯中央铁路建设费用的83%、中央太平洋铁路公司的26%、联合太平洋铁路公司的34%为赠地收入支付，北太平洋铁路公司土地收入是建设费用的2倍多。而铁路企业成立的一些城镇开发公司通过自行设计与创建铁路城镇，使其地价快速上升，成为铁路公司的巨额收入来源，而且城镇建成后，必然吸引大量人口，由此使得铁路的客、货运输量激增，一举两得，并产生西部城市化中特有的镇址投机(Townsite Speculation)现象。

　　(二)外资在美国铁路建设中的角色

　　美国铁路建设资金筹措的一个与众不同的地方就是充分重视利用外资。外资在美国铁路建设的总投资中约占所有非政府投资的1/4。为了吸引外资，美国采取了多种方法。

　　一是集中利用外资，美国把大量外资集中用于铁路业，占所有行业利用外资总额(不包括政府债券和借款)的一半以上。二是利用外资形式多样，当时美国铁路利用外资一般采取四种形式：直接投资，即外国投资者直接控制和管理美国铁路;间接投资，即国外投资者购买美国各铁路公司的股票和债券;政府债券，美国各级政府对铁路建设投资者采取强有力的鼓励政策，对外资也形成了强大吸引力，因此外国投资者大量购买了美国政府债券;短期贷款，其中主要是买方信贷，当时美国进口英国钢材等原料时，往往从英国制造商或英国银行取得短期货款(成方舟和钱丹，1994)。19世纪80年代，欧洲资本家累计直接投资15.35 亿美元，截止到1898年，国外投资者拥有31亿美元铁路债券，占美国全部铁路债券的1/3(胡国成，1995)。

　　(三)美国各级政府在铁路建设中的角色

　　由于美国实行联邦制，不同于我国和日本等亚洲国家单一制政治体系，美国的联邦政府与州政府之间有相对的独立性，因此在铁路建设中发挥着不同的作用。

　　1、联邦政府

　　联邦政府主要对铁路建设进行技术和经济支持，其中技术支持主要指两个方面：一是铁路建设相关标准的统一制定，如1863年，国会制定铁轨标准间距为4 英尺8.5 英寸(1.435m);二是由于民间技术力量的缺乏，联邦政府指示军方在铁路建设初期给予技术援助，如美国第一条铁路(巴尔的摩—俄亥俄)，是由陆军部派出的3支勘测队去协助勘测和设计完成的。到1835年，联邦政府至少援助了20 条铁路的勘测(刘绪贻和杨生茂，2002)。

　　联邦政府对铁路建设的经济支持政策主要包括三个方面，即关税减免、贷款援助和土地赠与。联邦政府在1830—1843 年期间减低了用于修建铁路的进口钢材的关税税率，一共削减了600万美元。1862年国会通过《太平洋铁路法案》给予“联邦太平洋铁路”和“中央太平洋铁路”两条铁路的联邦资助为：每修筑1 英里铁路,铁路公司可从联邦政府那里得到具有明显政策倾斜性的贷款，平原地区每英里1.6万美元，山区4.8万美元，群山谷地3.2 万美元，联邦政府先后共提供了6500 万美元的贷款给铁路公司(王旭，2003)。

　　在1850 年之前，联邦政府就开始把土地赠与各州以资助当地的交通行业，通过这种方式各州获得了大约11.34万km2土地。1850年，国会通过《土地赠与法》(The Land Grant Act)，直接目的是促进铁路公司开展五大湖至墨西哥湾之间的铁路建设，由此开始了联邦政府对铁路建设的土地赠与援助计划。1862年通过了《太平洋铁路法》，国会直接向联合太平洋铁路公司和中央太平洋铁路公司两个铁路公司转让400 英尺宽的路权，外加每英里每侧各5平方英里的公共地块，规定每建成40英里线路结算兑现一次。后来兴建的大部分太平洋公司的铁路获得的土地比这个数还高1 倍。1865 年国会通过了土地资助铁路法案，以法律的形式确定了土地对铁路的大力支持。

　　在1850—1871年期间，大约18700英里的铁路线是依靠联邦政府对铁路建设的土地赠与援助建成的，联邦政府赠与铁路投资者的土地在70.82 万km2 以上，其中大约53.02 万km2 实际为铁路投资者获得，相当于一个法国的全部领土(王旭，1992)。

　　2、州政府与各级地方政府

　　在对铁路建设的支持方面，州政府与地方政府也是不遗余力，其主要资助方式有六种：减免铁路公司税收、勘测路线、发行政府债券、购买铁路公司发行的债券和股票、现金补助以及少量的土地赠与。各级地方政府积极承担铁路路线勘测的费用，同时发行政府债券支持铁路建设(韩启明，2004)。

　　政府认购铁路公司发行的股票和债券，既从财政上援助了铁路建设，又能从中获得丰厚利润，可谓一举两得。在铁路修建中，各州政府提供了大约9500 万美元的现金援助，各县政府提供的援助也达7500万美元，而仅在1838年州一级政府负债大约就有4300万美元用在铁路建设上，到1870年，地方和市政府用于铁路的投资已超过了州政府，铁路的1/5靠地方和市政府支持而建成(刘绪贻和杨生茂，2002)。

　　在土地赠与方面，地方政府也采取了州属公地转让的方式，据统计总数超过19万km2，其中拥有较多自有土地的得克萨斯州拨出了3万多km2 的土地。在铁路建设高潮时期，每个地方政府都想方设法提供各种优惠，以便吸引更多的铁路线路经过当地。据有关数据估计，地方城市政府1870年在铁路建设方面的投入竟然超过了州政府(顾宁，2003)。

　　总之，美国铁路早期建设是典型的以土地为中心的投资体制。在横跨美国的铁路网的建设中，各级政府的土地政策始终是学者们关注的重点。事实上，美国以土地为中心的铁路建设融资体制的确发挥了巨大的作用。政府根据相关法案赠与铁路企业土地，得到土地的企业通过贷款抵押、债券信用、股票信用、直接出售以及城镇开发五种方式把土地作为一种融资工具，其中由城镇开发带来的地价上涨和客货运流量增加给铁路企业带来了大量的利益。

　　巨额的土地赠与为铁路公司解决了资金问题，事实上，一个公司修筑铁路越多，获得的利益越大。政府赠与铁路企业的土地分别占明尼苏达和华盛顿州面积的25%，威斯康星、阿依华、堪萨斯、北达科他和蒙大拿州的20%，内布拉斯加州的15%，加利福尼亚州的12.5%，路易斯安那州的12%(何顺果，2000)。