对治理理论的三种误读分析

　　自 1989 年世界银行首次使用“治理危机(crisisin governance)”一词后，“治理”一词就被广泛地应用于政治发展的研究之中。 时逢福利国家危机，西方国家在经历了市场失灵和政府失灵后，开始把目光转向治理理论，力图用“治理”来克服政府和市场的失灵。 于是 20 世纪 90 年代以来，治理理论成了国际学术界最前沿热门的研究主题，并被广泛应用于各个领域。 治理理论也得到了中国学术界的极大关注，中国学者对治理理论进行了大量有益的研究和探索，如国家治理、乡村治理、社区治理等。 尤其是十八届三中全会把“完善和发展中国特色社会主义制度， 推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为全面深化改革的总目标以来，学者们更是将治理理论与中国现代国家构建、政治和行政体制改革紧密地联系在一起，进行了探索。

　　改革开放推动了中国的社会转型，面对社会结构的分化与复杂化、 利益的冲突与价值的多元、社会风险的积累与频发，传统的政治统治与政府管理手段无法简单应对，治理则不失为更具有适应性的全新的管理思维与方式，不同地域的人们固然可以基于不同的制度环境和社会条件创造治理的多种模式和形式，但要使治理成为现代公共治理意义上的管理手段，无论哪种治理形式都不能背离治理的基本要义和规范。 有的中国学者在引介治理理论的过程中出现了一些误读或误解，把某种非治理理论的内容也视为治理，混淆了治理和传统管理，这既误导了人们对治理的理解，更不利于实现治理的实践价值。 本文试图根据治理理论本身的要义，从治理的基本理念与规范、自组织的合作网络、作为治理失败补救措施的元治理三个方面就国内学者对治理理论的误读进行分析和澄清，从而进一步明确治理理论的真正涵义。

　　一、治理过程的动态模糊性与治理理念的明确性———对治理基本理念与规范的误读

　　治理理论自 20 世纪 90 年代在国际学术界兴起以来，国内学者进行了差不多同步的译介，并在国内产生了广泛的影响。 中国与其他国家一样，面临着现代社会的共同问题，具有现代治理适用的社会条件，而且人们对传统集权政府管理的教训记忆犹新，经过学者们的理论努力，现代治理思维很快成为共识，以至于“治理体系”与“治理能力”的概念写进了十八届三中全会的权威性的政治文件中，并以此作为深化中国改革的目标。 政府的认可和重视则进一步推动了学界对治理理论的研究，并产出了大量的相关研究成果。 然而，在治理理论的研究中，因对治理理论基本概念与规范的把握不准而出现了不少误用和滥用，许多与治理相去甚远的概念与行为都被冠以“治理”之名。为何治理容易被泛化、甚至混同于其他任何管理形式? 诚然，这与参与治理的各方合作的动态灵活性与边界的模糊性相关，每一种治理活动都可以根据各方基于解决问题的需要进行协调与创造，这使人们产生一种假象：治理是不确定的，甚至成为各种管理形式的代名词而无所不包，正如研究治理理论的专家鲍勃·杰索普所发现的：“过去 15 年来，它在许多语境中大行其道，以至成为一个可以指涉任何事物或毫无意义的‘时髦词语’。 ”研究对象的复杂性和多样性成为部分学者发生误读的客观因素。 但这里需要强调的是，治理活动的动态模糊性并不等同于治理涵义的不可把握性。 治理的创造性使各种具体的治理行为与治理过程呈现出动态性、不确定和模糊性，但无论是何种形式的治理，无论各种治理多么相异，其中都包含着作为治理的基本要义和要求，而这些要义和要求正是构成了治理的涵义。 治理理论的基本理念与规范是明确的，而治理活动却具有模糊性，这种模糊性是指由于治理过程的动态性和变化性所导致的治理行为与模式的多样性和不确定性，治理过程的动态模糊性有时被视之为现代管理中的后现代性倾向。

　　治理过程的这种动态模糊性主要表现在两个方面。其一，治理过程的动态性。全球治理委员会把治理界定为“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的额总和。 它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。 ”库伊曼和范·弗利埃特指出，“治理的概念是， 它所要创造的结构或秩序不能由外部强加;它之发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及相互发生影响的行为者互动。 ”[罗伯特·罗茨在《新的治理》一文中概括了治理的四个基本特征：组织之间的相互依存、相互交换资源以及协商共同目的的需要导致的网络成员之间的持续互动、游戏式规则需经过参与者的同意以及保持相当程度的相对于国家的自主性。 从这些权威性的解释中，我们可以发现，治理是由众多主体相互依存而导致的一系列持续的行为过程。 这种行为过程是随着参与主体、主体间关系和具体治理对象和环境的变化而不断变化的。 其二，在为具体问题寻求解答的过程中存在界限和责任上的模糊性。 格里·斯托克概括了关于治理的五个论点，其中之一就是“政府与其他治理主体之间存在界限和责任的模糊”。

　　与传统的统治和管理由单一的政府力量作出决定并负责不同，治理行为强调多方主体的参与。 多主体参与会导致公众不清楚有关的事务到底由谁负责以及各参与主体的权力边界在哪里，众多自愿性的个人与组织，以及第三部门参与治理，公私部门之间的界限也趋于模糊。与传统的统治和管理行为相比，治理具有更多的解构主义和后现代性的特征，如去中心化、去确定性、去结构化等。 正是这些特征导致了治理过程的动态模糊性。 但治理过程的动态模糊性只是为了适应不确定的、多元而多变的、复杂的社会公共利益的需要，要求治理行为和治理过程的多方协同互动， 因而其各方界限与责任非固定化和模糊性，这是治理行为的非结构化，而绝不是治理含义和规范的不确定性，这种非结构化和不确定性的多元合作互动，正是治理区别于传统管理之处，也是构成治理的最确定的内涵。 从经典作品对治理的解释中我们可以归纳出治理的基本理念和规范：一是治理主体的多元化，即政府不再是唯一的权力来源，而只是众多治理主体之一。 二是主体间责任界限的模糊性，即众多的私营部门和非赢利性组织等第三部门在分享权力的同时也承担相应的责任。 三是主体间权力的依赖性，即众多的治理主体间没有一个绝对的权力和权威，彼此相互依赖共同合作才能形成公共决策。四是自主自治的网络体系。也就是说，一种管理形式只有具备了这四种要素，才能称之为“治理”。 而国内学术界并不完全是基于这样的基本内涵而运用治理概念的，对治理理论与规范的最典型的误读有如下两种：

　　(一)把公共治理等同于传统的国家统治与政府管理。
　　十八届三中全会不仅提出治理体系和治理能力的观念，而且更强调治理的现代化。 何为治理的现代化? 十八届三中全会通过的《全面深化改革若干重大问题的决定》中指出：“必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性，加快发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明，让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民。 ”显然，该决定强调协同性，充分发挥各方面的活力并让成果更多地惠及全体人民，这与公共治理的精神是完全契合的，这也正是治理现代化的表现。 国家治理就是与现代社会结构和环境相适应的现代公共治理。 而部分学者把现代化的国家治理等同于传统的国家统治与政府管理，认为加强治理能力即是提高所谓的国家能力与政府能力，如王绍光把基础性的国家能力归为强制、汲取、濡化、认证、规管、统领、再分配、吸纳和整合八种， 认为如果这八项基础性的国家能力太弱，就谈不上国家治理，加强治理即是提高国家与政府对整个社会的控制能力， 王绍光对国家调控、强制和规管能力的强调，是把现代的公共治理等同于传统的政治统治和政府管理， 这显然是一种误读。虽然相对于传统的国家统治来说，强调国家提供公共服务的能力是一种进步，但由政府一方提供服务和统一规划，只是职能的内容发生了变化，管理的性质与方式并没有从传统中走出，因为还是强调政府单一力量的强制性的管理。 而治理理论恰恰相反，强调权力的去中心化和多元化，除执政者之外，公民、其他经济组织、社会组织都是参与主体，要变传统的单一统治和管理主体为多元交互式共同治理，把民主和协作都融入治理之中。

　　(二)把公共治理等同于新公共管理。
　　严格说来,世界上所兴起的、与传统的国家统治与政府管理不同的治理在性质上是一种公共治理，即为了以最低成本最可靠有效地实现多种不同的复杂的公共利益的目标，需要由政府、市场与社会三方力量参与，并协同合作。 因为市场的交易与个人利益原则使单一市场力量很难承担起公共利益的责任，而政府及其官员因自身利益的考虑存在腐化倾向，这使政府也缺乏公正有效地实现公共利益的动力，这种市场失灵与政府失灵的存在使治理理论选择了第三条道路，即政府、市场与社会的协同管理和合作主义。 而新公共管理则强调以顾客为导向，引入竞争机制，让更多的私营部门参与公共服务的提供，从而提高服务供给的质量和效率，主张政府在公共行政中的职能由执行政策转向制定政策。 虽然新公共管理强调政府提供更多更好更高效的服务， 但本质上还是以政府为中心的一场变革。可是，中国的部分学者把现代公共治理等同于新公共管理， 从而将国家治理简单理解为政府治理，即以政府为主体对社会的管理，如何艳玲认为，“国家治理结构调适必须完成三个任务： 一是在政治层面，完善政治协商机制，通过协商民主制度和工作机制来强化公共权力责任，以应对社会压力;二是在行政层面，完善公共服务供给机制，直接回应社会需求，消弭市场竞争所带来的过度悬殊的利益分化，尤其是对广大劳动者利益的损害;三是在社会层面，为社会组织发展提供制度便利，增强社会自组织能力。 ”在这里，何艳玲把国家治理等同于政府的治理，把国家治理结构的调整视为政府提供服务能力的不断提高。 这也就把治理与新公共管理两者相混淆。 国家治理不能简单地理解为新公共管理意义上的政府治理，而是指一国之内，多种社会力量共同参与的协同管理。 十八届三中全会公报指出要让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，就是鼓励持有这些资本的多方主体共同参与到治理活动中，就是要从一元单向治理向多元交互共治的结构性转变，这也是解决转型期中国利益多元冲突与管理危机多发的一种有益探索。

　　二、自组织的合作网络———对治理的主体间协同合作关系的误读

　　传统的统治和管理强调管理主体的权力单一性和权威的固定性，存在管理者和被管理者。 其中管理者是管理行为的主体，而被管理者最多也只能被允许知情或参与。 治理理论则采取完全开放的姿态反其道而行之， 把利益相关者都奉为治理的主体，倡导各权力主体之间的相互依赖关系，将政府视为众多平等治理的主体之一，各方之间都需要通过对话与协商来实现公共目标，并最终形成自组织的合作网络从而产出公共政策。 这种合作网络包括人际之间、组织间和系统间三个层次。 治理理论的自组织的合作网络具有以下几个突出特征：

　　(一)反思理性的“复杂人”假设。

　　这是自组织合作网络的行为假设。 不同于“理性人”、“道德人”的假设，一方面，治理理论认为行为主体有着复杂的行为动机，既追逐私利，但同时也谋求公共利益，从而使得参与合作成为可能。 另一方面，行为者不可能拥有关于某个问题的所有信息，也没有处理相关信息的完全能力，因此不可能做出绝对理性的选择，因而只具有有限理性。 但这种有限理性是一种反思的理性，行为者可以通过多治理主体间的不断对话和信息交流来克服有限理性的不足，也能通过长期的相互合作将众多的主体相对固定在利害相关的网络中从而避免或减少机会主义和搭便车的行为。 通过这种反思理性，各治理主体学会约束自己的不合理要求，进而调整自己的行为，并采取合作方式而实现共同利益。 治理理论的这种行为假设是建立在公民社会充分发育的基础之上，它对公民的参与和制定政策的能力以及公共理性都有较高的要求，正如俞可平所说，“公民社会是善治的现实基础，没有一个健全和发达的公民社会，就不可能有真正的善。 ”改革开放以来， 中国的公民社会迅速成长，多主体参与管理和决策也得到了某种发展。 但是公有制为主体的社会主义更多地倡导集体主义价值，更倾向于一种“道德人”假设，并且由于公众与社会力量参与实践的不足， 还没有形成比较成熟的具有“反思理性”的人。 因此，将社会政治生活中的公众被动员的消极参与和被要求协调配合的行为也视为一种公共治理形式，则是对治理理论中多主体协同合作关系的误读。

　　(二)治理主体间的权力依赖性。

　　治理理论把我们生活的环境视为一个相互依存的环境，没有任何一个机构或个人拥有足够的知识和资源可以独自解决所有问题，即使是政府也是如此。 因此公共事务的组织与现实不得不依赖于众多的利益相关者通过交换彼此有限的资源而共享知识， 通过谈判达成一致从而采取有效的集体行动。 治理的权力不再局限于政府，私营部门、社区组织、志愿团体乃至个人都是治理的主体，都拥有治理的权力。 并且由于单个主体的资源有限，各个主体分不出主次，只有共同参与，相互依赖，才能够就特定公共问题进行协调并制定共同的行动策略。 格里·斯托克把权力依赖定义为三个方面：“致力集体行动的组织必须依靠其他组织; 为求达到目的，各个组织必须交换资源、谈判共同的目标;交换的结果不仅取决于各个参与者的资源，而且也取决于游戏的规则以及进行交换的环境。 ”

　　近几十年来，我国的村民自治得到了较快的发展，四个“民主”(民主选举、民主决策、民主管理、民主监督)在绝大部分地方也得以实施和运行。 治理理论兴起以来，不少学者用“乡村治理”来描述村民自治，将村民自治直接等同于乡村治理，在他们看来，村民自治也是多主体参与的管理，这在一定程度上也是对治理理论的误读，因为治理理论与一般管理方式之间的区别不只是参与主体的多元化，最关键的区别却在于各主体之间的特有权力关系，即彼此之间权力上的相互依赖性，没有一个最高的权威发号施令，权威在各主体之间自由流动。 村民自治虽然也是按照四个“民主”原则运行，但是其中的三种主要参与主体村干部、乡村精英和普通民众对决策的影响差别很大，部分地区村干部或乡村精英可以左右决策，而普通民众影响力微弱，各参与主体之间更多的是一种主动决策与被动配合的关系，而不是相互依赖的权力关系。 村民自治尚处于有待进一步完善的发展过程中，是介于传统管理与现代治理之间的一种管理形式，是一种有望发展为治理的有潜力的形式，但把现阶段的村民自治完全等同于“乡村治理”并不恰当。

　　(三)合作互惠的长远行动策略。

　　合作互惠与主体间的权力依赖性是紧密相关的，因为各治理主体资源有限，权力相互依赖，行动者在采取个人的行动策略时必然要考虑到其他行为者的策略。 在反复的治理实践中，博弈局面重复出现，因此行为者会倾向于选择建立长期的合作关系而不是短时期的最有利于自己的策略。 在中国，从政府到地方再到个人，治理理论的这种长期互惠行动策略都有待进一步建立和健全。 一些政府官员为了政绩而做的短时形象工程、大型公司对公共资源的过度开采等等行为， 都是一种短期的博弈策略， 距离治理理论的长远合作策略还有很大的差距。

　　(四)共同学习的政策过程。

　　无论是传统的统治、管理还是现代治理，其实质都在于做出对成员具有约束力的决策，从而实现公共产品和服务的供给。 与政治统治和传统管理中的上层决策下层执行的政策模式不同，自组织的合作网络中的政策是各治理主体共同学习的产物。 在合作网络中， 各主体共同协商制定出政策方案，并随着环境和条件的变化不断学习与改进。 政策也就在不断学习协商的过程中进一步修正和完善。部分学者用“地方治理”来描绘中国许多地区民主发展和管理的改革尝试，并将这类改革直接视之为治理理论的实践，这也是对治理理论“共同学习政策”的误读。 虽然中央赋予地方更大的权力和权限，甚至给予民族自治地方以特别立法权，经济特区予以特殊的优惠政策等等，但这与治理所强调的制度化和法治不同，治理所强调的制度化和法治需要分权和放权，使治理活动的展开具有权力结构上的空间。 中国单一制的国家结构和中央集权体制，使地方的自主权和自治权不足。 上级颁布政策，下级执行，缺少共同学习制定政策的权力空间。 因此不能把目前一些地方的改革与管理创新误读为治理。 要真正实现治理，还需要在服从国家统一的法律与法规的前提下，通过调整权力结构而实现一定程度的放权。

　　三、元治理———对政府在治理中的角色和功能的误读

　　与政府失灵和市场失灵一样，治理有时也会面临失败的困难。 针对治理的失败，西方学者提出了“元治理”的概念以弥补其不足。 然而，国内部分学者对治理理论的这种元治理多有误解，其中最典型的观念有两种：一是把元治理视为政府对社会的放权。 把国家与社会、国家与市场的关系看作此消彼长的关系，认为在元治理中，国家只需实现其最简单的基本功能，其他权力归还社会即可。 二是把“元治理”理解为政府在治理过程中起主导作用，居中心地位。这两种观念偏离了“元治理”的真正涵义。 元治理是西方治理理论家针对治理本身的失败而提出的应对策略。 治理理论在西方的广泛应用，源于全球化和信息化背景下西方福利国家的管理危机和自由市场与科层官僚制引发的资源配置和调节机制的危机。 治理理论是基于国家和市场的作用都充分发挥的基础上为弥补其不足而提出的， 国家、市场和社会并不是此消彼长的关系，而是相互合作与促进的关系，因为单独的市场由于自由竞争追逐私利难以提供公共产品以实现公共利益，单独的政府又会因为缺乏竞争而导致效率低下，并且还会因为缺乏动力而滋生腐败行为。 因此只有政府、市场和社会三方合作，才能克服单一市场力量或政府力量的问题与缺陷，而更好地实现公共利益。 然而，“由于社会结构日益复杂，透明度日益减少，要对社会目标在一个时间和空间范围进行调整———不管是通过市场、国家、伙伴组织还是其他机制———的大多数尝试以失败告终的可能性最大。 ”詹·库伊曼用动态性、复杂性和多样性来描绘社会系统的这种新状况，治理理论正是面临着这种复杂的状况。 与国家和市场相比，“治理长于横向协调及伙伴关系、协商、规范，但却陋于通盘权衡以及就局部政策管辖范围之内的问题做决断。 但游戏是难得在势均力敌的对手间进行的。 ……这样，治理的一个根本性的短处在于它的技术官僚倾向，在于它要通过市场式的决策排斥政治来治理社会。 ”因此治理理论也很可能失败。 所谓治理失败是指各治理主体由于缺乏参与动力、信息不充分、权力关系不对等等原因而导致协同合作不能成功，无法达成共识，从而难以顺利决策，并解决共同利益问题。

　　“元治理”正是针对治理失败而采取的补救措施，因此，“元治理”并非部分学者理解的简单的政府放权，如沈荣华认为国家治理现代化的三大趋势之一是“以政府放权换取市场活力”。“元治理”是针对治理的治理，是在政府和市场各自充分发挥作用的基础上坚守自身的权力边界，不该管的不强行管理。 中国本身就是一个政府主导型的社会，简单的政府放权可能会导致混乱和无序。 面对着日益复杂的社会事务，政府的确不需要事无巨细一一亲手管理，而是要跳出具体事务，抓大放小，更多地发挥其组织、协调和沟通的功能，这也是现代国家能力的体现。 另一方面，“元治理”也不等于政府依然在治理中占据主导和中心地位。 如李澄认为，元治理更有国家中心的意味，元治理是“向国家的回退”。这显然是对元治理中国家与政府地位的误解，治理本来就主张去中心化，国家在元治理中的角色更多的是组织协调，而不是权力重新集中于国家。“元治理也不可混同于建立一个至高无上的、一切治理安排都要服从的政府。 相反，它承担的是设计机构制度，提出远景设想的功能。 ”

　　对“元治理”的这种误读在于，对政府在治理体系中所扮演的角色认识不准。 严格地说，国家在治理体系中扮演两种角色，履行两种主要功能。 一是作为主体之一参与治理。 治理不再意味着一套一成不变的管理方式，它涉及的是复杂和多元关系的管理，国家、市场、社会多方合作制定政策。 政府不再是最高权威，也要通过谈判合作并贡献自己的资源从而形成公共政策。 二是扮演“元治理”角色。 国家要负责制定治理的基本规则，在规则冲突和环境变化时履行协调的功能，确保社会的正常有序运行。鲍勃·杰索普把政府的元治理分为制度和战略两个方面。 在制度上，元治理要求政府提供治理的基本原则，从而在各治理体系内部发生冲突时或对治理存在分歧时充当“调解人”，为了系统整合的利益和公共利益而进行平衡。 在战略上，治理理论打破了传统管理所依靠的路径、正式的权威和规章制度，政府在治理时不完全垄断一切合法权力。 政府的职能从注重控制转向合作与协调。

　　四、结语

　　治理理论兴起以来，国内学术界做了大量的引介工作，进行了广泛的探讨和研究，并表现出以下几种理论倾向：一是主张以政府为主导，通过扩大公民和社会组织的参与来实现治理。 二是主张通过培育公民社会、发展第三部门和非政府组织来实现对公共事务的治理。 三是进一步改善乡村、社区的地方民主实践，实现基层治理。 我国正处于社会转型的利益冲突与结构调整期，管理危机多发。 学者们紧密结合现实， 将治理理论与中国现代国家构建、政治和行政体制改革联系起来，对国外治理理论引介、再造、有选择有针对性地运用，对于解决改革开放以来带来的一系列复杂的社会与政治问题，无疑是有益的。 但有两点是值得注意的：其一，不能背离治理的基本精神与理念，而将治理简单地或变相地归于传统的政府管理和新公共管理之列。 治理行为是与多元结构多元利益的现代社会相适应的现代管理方式，尤其是在全球化所导致的民族国家政府对公共事务管理垄断局面的终结和社会各方参与力量不断成长的背景下，治理理论在中国具有应用的土壤，它具有能解决传统政府管理无法解决的问题的优势，正因如此，中央特别强调，尤其是十八届三中全会把“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”定为全面深化改革的总目标。 其二，关于治理的具体形式问题。 由于治理过程的动态性和不确定性，使得治理在具体实践中表现出不同的形式。 这也为治理的创新提供了更大的空间，不同地域的人们应该基于不同的制度环境和社会条件，结合本国国情进行探讨与创新适合本国实践的治理模式或形式.