生态功能的部分山区一体化治理分析

　　一、 区域治理中的山区治理

　　管理 (Management) 是社会组织中， 管理者为了实现预期的目标， 以人为中心进行的协调活动。治 理 ( Governance， Administrative， Regulation，Put in order)， 一般是为着某种社会、 政治、 经济或生态目标而实行的行政化管理。 与治理概念相对 应 的 是 狭 义 的 管 理 ， 即 企 业 管 理 (Manage，Run)， 是为实现企业自身的经济利益而实行的市场化管理， 其管理主体是企业， 而治理的主体则是政府或集体。 为便于比较概念，

　　所谓区域治理 (Regional Governance)， 根据百度百科， 是指政府、 非政府组织、 私人部门、公民及其他利益相关者， 为实现最大化区域公共利益， 通过谈判、 协商、 伙伴关系等方式， 对区域公共事务进行集体行动的过程。 区域治理是一个 “舶来” 概念， 它首先流行于欧美学界， 是治理理念或理论在区域公共事务管理中的具体运用。比如欧盟、 京津冀区域等。 区域治理， 往往是跨越行政界线而施行的综合行政化管理， 属管理学中的组织行为学范畴。 京津冀区域一体化进程坎坷， 而消除行政割据及地方本位主义壁垒， 是实现区域一体化发展所面临的最大挑战。 理论上，区域治理可以实现对整个区域的整合规划、 管理和控制， 从而实现区域发展的整合放大效应，实行区域治理成为必然选择。

　　我国是个多山的国家， 山区占国土面积的 2/3以上。 山区， 作为自然区域， 与平原、 湖泊等相对应， 其显著特征是 “山多平地少， 可耕地少”;作为社会单元， 主要蕴含于农村集合， 除矿区和旅游区以外， 山区在农村是 “地形上的隆起， 经济上的低地”[1]。 山地是平原和城市的重要生态屏障， 是河流发源地和水源涵养区， 但是由于山区往往地处偏远、 地形复杂多变， 交通通讯等基础设施建设的难度和成本较高， 山区的共同生产条件差， 山区特有的丰富多样的自然资源也难以转化为经济资源， 致使山区贫困成为普遍现象。 同时， 山地是生态敏感区和脆弱区， 脆弱的生态环境和自然灾害对山区人民的生产和生活， 甚至生命安全， 也构成威胁; 反过来， 山区贫困也往往对山区脆弱的生态环境构成威胁。 所谓山区贫困循环怪圈[2]。

　　想要山川秀美、 生态良好， 就得付出相应的代价去改善和保护环境。 山区环境靠谁去改善和保护， 只能是当地人。 如果山区依然贫困， 就不可能生态良好， 就不会有和谐社会。 因此， “无论从我国山区的地域广度、 生态使命和资源地位出发， 还是从山区边缘化劣势和发展弱势以及对最贫困人群的人文和政治关怀出发， 都应该且必须对山区给予更大的关注。 ”[3]

　　河北省的土地面积占整个京津冀区域的 87%，河北省的山区占整个京津冀山区的 92%。 在河北省西部和北部边缘盘踞着太行山和燕山两大山脉，且两大山脉汇聚于冀西北张承地区。 河北省山区主要涉及 9 个设区市的 66 个县 (市、 区)， 占全省县 (市、 区) 总数的 38.37%; 面积 12.33 万平方公里， 占全省土地总面积的 65.68%; 人口2 496 万人， 占全省总人口的 35.72%①。 河北省西北部山区， 天然地构成了京津冀东南部平原地区，尤其是包括北京、 天津和石家庄在内的城市群的生态屏障

　　山区治理是面对京津冀区域的生态环境和水资源诉求， 为了实现整个区域的均衡和可持续发展， 对山脉自然延伸的区域 (模糊大的行政区划界限， 以县为基本单元)， 施行专门的整合的公共管理。 本文就是将京津冀区域中面积最大、 也最落后,目前而言对区域生态最重要的自然地理区域———山区作为切入点和实验田， 提出以网络信息化为引领， 以技术应用和制度创新的有机结合为手段， 以提高政府行政效率和公共服务水平为核心机制的山区整合发展治理方案， 以寻求京津冀一体化发展的区域性突破。

　　二、 关注京津冀山区治理的现实意义

　　本文探索山区一体化治理方案， 目的在于突破京津冀区域一体化治理。

　　选择关注的山区范围是主要分布于河北省的西部和北部地区， 包括太行山脉和燕山山脉的所有县 (市区) 及张承全部县 (市区)。 之所以关注这个区域， 不仅仅是因为这里的贫困和落后需要关怀， 还有其他几方面的客观必然。

　　(一) 山区具有天然生态使命， 京津冀区域急需山区生态产品供给生态环境是区域发展的前提和依托。 “对京津冀而言， 环境已经成了稀有的奢侈品; 若是生态环境不能得以有效地恢复和建设， 那么首都圈的发展就必然是低质量的和不可持续的。 ”[4]城市群历来是人们关注的焦点， 因为这里直接创造着可以给人们带来物质享受的财富。 江河流域也是自然功能区域， 由于它与人类生存更加息息相关， 所以傍水而居的人们也会更多关注到江河流域的治理。 而山区， 一般处于经济区的边缘地带， 尽管它承担着放氧固氮、 防风固沙、 调节气候等与人类生存同样息息相关的生态功能，但历来都属于被遗忘的角落。众所周知， 京津冀区域雾霾笼罩、 河水断流、湖泊干涸， 几近不适宜生存境地。 要想改善和保护京津冀区域的生态环境， 就必须关注山区这个占区域国土总面积 62%的天然生态屏障。 如何关注? 仅仅依靠封山育林、 植树造林、 退耕还林还草等生态工程和零打碎敲的扶贫政策， 是远远不够的。 目前的生态困局和山区贫困， 已经充分证明了这一点。那么， 像有人提议的， 采取移民政策或等待策略， 让山区人被迫走出大山以减小人类活动的环境压力， 是否明智之举呢? 这个看似无为而治的策略， 实则为不负责任的托辞。 首先， 中国人口众多， 京津城市人口过度饱和， 山里人进城会给城市基础设施造成更大压力; 其次， 山区占区域面积近 2/3， 若不加以合理有效利用， 则是对土地资源的极大浪费; 再次， 山里人世代传承靠山吃山， 缺乏应对外部社会的适应能力， 不能逼走山里人; 最后， 要想让山区担当好生态提供者和水源涵养区角色， 就需要有人为此工作， 山里人是首位人选。总之， 大自然赋予了山区天然的生态使命，京津冀区域急需山区生态产品供给， 决定了必须关注山区， 进行山区治理。

　　(二) 贫困山区陷入发展误区， 必须尽快扭转山区发展方向山区偏远闭塞， 交通、 通讯、 水利等生产条件较差， 农业生产经营成本高， 而且自然灾害频发， 山区经济长期陷入小农经济不能自拔。 穷则思变， 山区的地方政府和百姓都梦想着勤劳致富，但山区农业生产依然呈萎缩态势。据河北省科技厅提供的文献数据显示 (如表3)， 河北省山区县三次产业总体结构由 1997 年的27.04： 42.72： 32.24 调 整 到 了 2008 年 的 12.37：57.83： 29.80①。 这十年间， 适宜山区发展的第一产业 (林果业) 和第三产业 (旅游业)， 分别下降了 14.66 和 2.44 个百分点， 而不适宜山区发展的污染指数最高的第二产业 (工业制造业) 反而上升了 15.11 个百分点。 看来 “工业进山” 这样严重失误的产业布局已成事实， 如不尽快扭转， 必将给山区本身和大区域带来灾难性后果。 所以，从山区自身和区域的长远利益出发， 急需出台一个立足区域整体可持续发展理念的山区治理规划，指引山区真正走上生态经济发展道路。

　　(三) 中国发展新阶段的福利， 大数据网络时代的机遇从 1994 年开始， 中国就已经成为资本不短缺的国家了。 经过改革开放后 35 年的高速发展， 迄今中国已进入经济宽裕和资本剩余的阶段。 这是校正区域发展过大差距， 实施注重公平的区域均衡发展战略的有利时机。我国山区集城乡发展差距和区域发展差距之劣势于一体， 成为贫困的 “重灾区”。 同样， 山区的贫困落后， 也是实现京津冀区域一体化发展的难点和关键环节。 当前， 互联网技术手段已经十分成熟， 并且已经成为人们日常生活和工作中不可或缺的工具和助手。 若是将互联网技术有益地运用于山区治理， 必将有效克服山区聚落分散性问题， 大大提升政府区域治理的能力和水平， 从而大大提升山区的社会生产力和人民的生活质量。随着以网络技术为引领的山区基础设施和公共服务逐步完备起来， 加之现代城市病给人们带来的苦恼和威胁， 人才和资本会源源不断地流入山区，进而可望将山区这块贫困洼地整体托起。 随着人们用脚投票进入山区参与山区建设和发展过程的推进， 不仅山区人民的生活条件和质量得以不断改进， 而且山里人对环境的索取会越来越少， 从而使山区能够更好地履行对整个区域的生态屏障职能。 所以， 抓住时代契机， 率先着手山区治理， 可以成为实现京津冀区域均衡协调和可持续发展的突破口。中共十八届三中全会公报指出： “全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度， 推进国家治理体系和治理能力现代化。” 在改革和发展的新时期， 山区治理作为京津冀一体化发展的区域性突破口， 其治理效果如何， 是对政府区域治理能力的一个有益地尝试和检验。

　　三、 京津冀山区治理创新方案

　　(一) 区域治理背景

　　河北省的国土面积远大于并包裹着京津两地;河北省的版图是北京市的 11.5 倍， 是天津市的15.8 倍。 河北省版图大且分散， 内部区域功能差异大， 从自然地理角度， 可进一步分为三个专业功能区： 山区生态功能区、 平原粮食主产区和沿海港口物流区。 河北省的山区由三个部分组成：太行山区、 燕山山区和张承地区。 尽管三个组成部分在纬度、 地形、 地势、 气候条件等方面均存在差异， 但由于三者的资源禀赋、 区位功能和发展基础相当近似， 若是对河北省边缘山区实行一体化整合治理， 会更有利于实现区域统筹规划和协调发展。随着工业化进程加快和出于生态要求而对山区经济发展的限制越来越严格， 山区的经济发展水平相对下降， 山区发展遭遇 “顶板”， 山区经济陷入小农经济陷阱不能自拔。 河北省山区自 20 世纪 80 年代末开始， 就进行以水土保持为主要目标的小流域治理， 积累了不少治山经验; 林业部门陆续推出了封山育林、 植树造林、 退耕还林还草等生态工程， 农业、 交通、 水利等行业部门为贫困山区提供了大量小型民生工程， 扶贫办系统持续多年的救济和产业扶贫政策， 民政部门的五保低保救济等各渠道资金和项目多管齐下， 以科技进山为主要内容的 “太行山道路” 等， 都取得了一定的实际效果; 但由于现行山区治理手段发力零散、 持续性差， 缺乏整合管理， 因而保存下来的成果不多， 山区面貌没有发生根本性改变。今天， 互联网时代给我们提供了技术上和经济上的可能性， 政府应遵循 “最落后地区优先发展” 原则， 率先对承担生态职能的贫困山区进行治理， 并运用互联网时代的网络信息化技术引领山区治理， 将分散的农户经济有机地组织调动起来， 用现代文明的力量整体托起贫困山区。 在山区治理互联网平台建立并运作完好之后， 再逐步纳入平原和滨海区域的互联网， 从而形成以专业功能区域为单元的全区域治理网络体系。 (二) 互联网一体化引领的山区治理方案

　　山区治理方案设计， 应秉承 “最大限度利用现代科学技术”、 “技术应用与制度创新有机结合” 和 “公平正义平等效率并举” 的总原则， 采取以互联网一体化平台建设为引领的 “(市场化运作+政策) +公共服务转移支付机制” 治理模式。我们处在互联网时代， 互联网可以连接和正在连接越来越多的东西; 互联网可以在很大程度Ⅰ 27.04 12.37 -14.66Ⅱ 42.72 57.83 15.11上弥补道路漫长和交通不便的缺陷， 降低生产经营成本， 大大提高社会生产力水平; 可以增强智力、 延伸手臂、 开拓视域， 大幅提升人们的生产能力和生活质量。 所以， 要珍视现代文明的馈赠，充分而有益地利用地球文明的最新成果。在互联网时代， 互联网水平就意味着区域的核心竞争力。 京津冀山区治理， 核心是建立一个沿太行山脉—张承地区—燕山山脉的条带状的集办公、 电商、 信息通讯为一体的区域性互联网系统， 并力求高品质定位： ①高起点： 采用目前最先进的互联网技术装备; 配套制度改革一步到位;配套保障措施比齐中等城市水平。 ②高标准： 区域中央总服务器设置 “安全保护膜”， 防范黑客攻击和暴力、 淫秽、 垃圾广告等不健康网络传播，保证健康干净上网; 追求山区生态环境管理秩序的高标准; 追求山区社会秩序与自然秩序在高层次上的相互吻合。 ③高效率： 网络利用高效率、行政服务高效率和生产经营高效率。 ④高收益：包括农民收入增长速度、 生态效益增长速度和公共福利增长速度。

　　所谓 “市场化运作+政策”， 是指中央专项政策先行， 并公开颁布山区治理规划蓝图引导民间力量进入， 因为山区治理靠的终究是市场化运作的民间力量; 也就是说， 政策引导到位但不依赖政策。 中央专项政策的重点主要有两个： 一是允许山区建设资金的来源多渠道及募集方式的灵活性， 即放活政策; 二是建立孵化和保护中小企业的制度， 即保护弱小的机制。山区治理资金的来源， 除了运营商 (由山区治理委员会公开招募) 自有资金， 还有机构资金、社会募集和政府转移支付。 募集方式可以由运营商发行山区互联网公债或者设立区域互联网共同基金 (公开发售， 企业和民间闲散资金自由认购)， 用于提供区域网络运营的基础设施和公共服务; 参股商自由认购股份， 其中包括风投基金(用于高收益和短平快项目); 区域内本地居民配额购买山区治理基金原始股。 政府转移支付， 用于提供属于纯公共物品的公共服务和基础设施，这部分主要由生态外部性补偿机制运作。

　　在开启山区治理的初期阶段， 农户和本土企业无疑是山区经济建设的主力军， 但他们缺乏组织， 势单力薄， 需要一个强大的力量将他们有效地组织起来， 并孵化和培育成为能参与市场竞争的中小企业。 与此同时， 也需要配套中央有关政策和制度， 比如对专业户的小额贷款、 对进山投资者的激励政策等的适当支持。“公共服务转移支付” 是与互联网一体化配套的财政转移支付制度的创新。 基础设施和公共服务是贫困山区最大、 最迫切的需求， 而货币形式的财政转移支付， 往往在用途上流于 “撒胡椒面”， 政策效果不明显， 那么我们选择公共服务建设型转移支付制度。 例如， 山区教育与大学和科研机构联合兴办远程教育： 成立若干所职业技校(混合所有制)， 定向培养专精技工; 政府兴办农民大学， 以提升山区人口素质。 政府转移支付补贴学校， 受教育者免费。

　　生态补偿机制是协调作为生态提供者的山区与作为生态消费者的城市和平原地区之间关系的机制。 京津冀山区治理必然涉及生态补偿机制，其中补偿标准是生态补偿机制设计的难点? “环首都贫困带” 的形成， 是北京需要生态和资源，就必须牺牲周边河北的经济来保护生态和留出资源的结果。 这个近 30 年的历史欠债所造成的后果， 是没法用计算成本或损失的办法来归还的。所以终极的补偿标准应为山区人的生活福利 (指山区的信息通讯、 公共交通、 饮水用水、 医疗卫生、 养老、 子女入托上学等公共服务水平和便利程度) 不低于北京的平均水平。 这也可以称为公共服务生态补偿。

　　(三) 山区治理的组织机构山区治理委员会是区域治理委员会的下属专业化治理组织。 山区治理委员会实行参与制管理体制， 最大限度地容纳各利益相关方的话语权席位， 侧重维护本土话语权地位。 所以， 该委员会实质上是个

　　“区域联合体”。“区域联合体” 是区域整合管理的领导组织，是以自然功能区域整体生产关系的调整来迎合外部发达生产力的要求， 打破行政界限而建立的，兼具政策性机构、 新型合作组织和企业集团三重身份的 “三位一体” 组织。 “区域联合体” 负责贫困山区的区域发展和市场运营管理。 它向上对大区域管理委员会负责， 向下对本区域内的会员企业和农户负责。“区域联合体” 的基本职能有： ①遵循当地的自然和人文规律， 科学制定适宜的区域发展战略和规划， 全面整合和有效利用区域资源， 促进区域整体效益最大化和农民福利显著提高， 同时排除了对同一山区进行地方割据管理的可能性; ②在整体规划和科学预测的基础上进行区域生态建设和保护， 保证其他一切经济活动对自然生态的影响不得超越自然承受能力， 从而避免由市场经济自然渗透而导致对山区自然条件的破坏; ③充分利用生产要素区际自由流动的可能性， 创造一切条件， 尽可能多地利用知识、 经验、 技术进步等无形要素， 让这些清洁要素在贫困山区可持续发展中最大限度地发挥作用; ④孵化、 培育企业，组织、 带动山区民力， 为区域开发建设准备生力军; ⑤代表区域统一面向大市场， 过滤市场风险，领航区域内的企业和个体经营户参与外部激烈的市场竞争。

　　由于管理上的整合性、 企业性、 智识化和规范化， 区域联合体制度不仅可以消除地方保护主义和行政割据障碍， 实现自然功能区域的规模效应， 还可以让贫困山区迅速冲破小农经济束缚，跨入市场经济阶段。

　　(四) 组建京津冀区域治理委员会

　　京津冀一体化不仅关乎本区域的良性发展，而且由于该区域对中国西北部的直接带动作用和作为国家首都的特殊地位， 使得该区域具有中国经济巨大引擎的战略性全局意义。 所以应该由中央政府立法成立京津冀区域治理委员会， 以强化区域协调机制的权威性和全局性。委员会下设专家咨询委员会作为智库， 负责具体到地块的全区域规划、 区域主导产业协作规划、 区域资源与环境协作规划、 区域基础设施建设规划、 跨地区或跨区域项目规划、 产业梯度转移规划、 城乡统筹规划、 问题区域识别与发展规划、 区域经济政策拟定等。 咨询委员会的工作赋予区域治委会的管理工作以科学性， 其运行效率决定区域治委会的管理效率。

　　同时， 为使该区域治理机构能够充分代表各方利益诉求， 委员会成员应包括三方政府主管领导和职能部门主管领导，使京津冀区域治理委员会成为一个国家级的区域经济联盟机构。京津冀区域治理委员会不仅负责协调本区域一体化协作事宜， 而且负责统筹协调其辐射的西部北部各省区之间及其与京津冀都市圈的协作关系。