近年来公共管理理论研究回顾与展望

　　一、对新公共管理理论范式的总结与批判

　　(一）20世纪80年代新公共管理理论范式的产生

　　上世纪70年代，多数工业化国家进入了自大萧条以来经济增长绩效最差的时期，虽然没有发生重大经济危机，但经济增长长期处于历史最低水平。为应对经济缓慢增长带来的财政危机和赢得公民对政府的信心，世界范围内的公共管理相继掀起了一场真正意义的变革，各国政府都采取管理改革以提高公共部门的效率——以更少的税收提供更多的公共产品或公共服务。用‘‘新公共管理”(NPM)总结澳大利亚、加拿大、新西兰、英国和美国政府改革，是由ChristopherHood于1989年提出，他当时预测“新公共管理”是未来发展的大趋势。1由此,20世纪80年代以来，以管理主义为主旨，主张私有化，以绩效、市场导向等理念重塑政府的公共管理研究范式产生并得到广泛发展。

　　(二)‘9•11”事件与反私营化改革

　　2001年‘9•11”恐怖袭击事件揭示了美国政府能力中还存在危险的缺陷和弱点，促发了学术界对重塑政府等新公共管理改革的再思考。例如，自1973年以来的美国航空安全检查服务外包，被“9•11”事件证明是并非有效的改革做法;2001年11月，布什总统签署《航空安全法案》,将机场安全职能纳入联邦政府职责。2“9•11”事件也影响到欧洲国家新公共管理改革中的私有化议程。英国政府重新收回了原来于2001年7月出售的航空交通控制机构。航空安全检查公共服务的联邦化形成了对新公共管理私营化改革的不寻常的“颠倒”。

　　(三）新公共管理理论的再思考

　　“9•11”事件后，公共管理理论界开始了对新公共管理理论的再思考。2004—2005年,系列总结和思考新公共管理的理论专著相继出版,包括《质疑新公共管理》、《改变中的政府角色》《政府现代化》等。虽然许多国家缩小了政府规模,提高了行政效率与公共服务水平,但是新公共管理并没有达到其预想的效果，表现在：执行新公共管理与宏观经济绩效关系不显著、没有达到大规模节约政府支出的目标等,新公共管理成效是有限的。3从管理和组织的角度来看,重塑政府与新公共行政是相似的，总体上，重塑政府是“新瓶装旧酒”。[4]政府不应该像企业来运营，而应该像民主来运营。5《政府现代化》（ModernisingGovern¬ment)认为大多数OECD国家政府改革使得公共管理更加效率、透明、顾客导向、灵活及绩效导向，但是也指出改革的负面结果:私人部门管理方法的采用和技术改变了公共机构的集体文化;精简机构和政府雇员可能影响公共机构的制度能力；过度重视结果造成牺牲长期结果来达到短期目的；以外包和公私合伙的市场机制威胁到公共责任。《质疑新公共管理》（QuestioningtheNewPublicManage¬ment)批评新公共管理重视绩效：许多公共部门绩效是不适合精确评估的;绩效结果有可能受到没有计入的外部因素的影响;没有考虑到公共服务的一些基本原则（公平、公正。《改变中的政府角色》（TheChangingRoleofGovern¬ment)提出新公共管理模式改革导致政府社会支出的下降“新贫困”的出现及发展中国家腐败的增加，改革时期把公共部门收入置于生活水平之下影响政府雇员士气。6

　　二“第六波”公共管理改革与研究理念及其发展趋势

　　进入21世纪以来，随着宏观经济变化、技术进步等外部公共管理坏境变化,公共管理改革与研究进入“第六波”浪潮。在批判和总结新公共管理理论的同时，学术界也逐渐提出了新的公共管理研究核心理念。虽然这些理念目前还没占据公共管理研究主导地位,但是已经开始成为公共管理改革与研究的替代方案。“新公共管理已死”新公共管理的理论盛世已经过去，不再占据理论研究主导地位。公共管理的讨论已经转到新的理论模式。7

　　(一）研究视野从新公共管理转向新公共治理

　　20世纪90年代末开始，治理（Governance)理论在批判和继承新公共管理和重塑政府理论范式基础上产生,成为公共管理新模式。治理模式强调公共管理需要除政府自身以外其他社会行动者的积极参与,吸取包括政府在内的更为广阔的力量处理公共事务。8治理理论指出管理主义导向的新公共管理存在四点缺陷:管理主义过多关注于组织内部的经济、效率、有效等,忽视了组织间的联系和科层控制；目标充斥于管理主义,忽视了保持组织之间关系和信任;管理主义过多关注结果,适合直线科层制,但不适于组织间的网络;管理主义理论核心中的竞争与掌舵存在矛盾。。作为“没有政府的统治”治理的使用情况包括：国家作用最小化;作为公司治理的治理;作为新公共管理的治理;作为良治的治理;作为社会网络系统的治理;作为自组织网络的治理。

　　治理与新公共管理的不同之处表现在：治理是民主政体的核心元素，新公共管理否认公共服务的政治文化因素；治理是过程,新公共管理是结果；新公共管理是组织内部管理改革,治理是组织间的视角；治理是维持公共部门资源,新公共管理是公共部门转型。[1°]随着世界范围内新公共管理理论的衰落,治理等新理论已经开始成为大学公共管理课程教学的主题。基于本研究获取的公共管理研究核心文献记录,经科学计量学分柝“治理”是目前继“管理’、“公共管理’、“政府’、“国家”等词之后的高频率、高中心度公共管理研究关键词（见表1)。围绕治理模式，学术界提出了混合治理、运行治理、公共部门治理、新公共治理及数字时代治理等新公共治理（NPG)概念。

　　数据来源：基于WebofScience论文检索平台，以“publicad¬ministration”为题名，选择“公共管理”等十个学科方向，从1902年至2012年5月，在SCI-EXPANDED,SSCI，A&HCI等三大检索数据库中，共检索到2914条公共管理研究核心文献记录。

　　(二）研究重心从“管理”要素转向强调“公共”要素

　　新公共管理（NPM)范式下，公共管理改革与研究的重心在于“管理”倡导公共管理实践活动引入私人部门管理技术和方法。新世纪以来，在总结和批判重塑政府、市场导向的新公共管理改革基础上,产生了系列重视“公共”要素的公共管理新理念，包括新公共服务理论、公共价值理论、公共利益论等。“政府不应该像企业来运营，而应该像民主来运营”新公共服务理论框架为传统公共管理和当前主流的管理主义提供了替代选择。新公共服务理论源于民主公民权、公民社会模式、新公共行政、组织人本主义及公共管理后现代主义等。新公共服务主张的公共管理理念是:服务公民而不是顾客；寻求公共利益；重视公民精神而不是企业家精神；战略思考，民主行动；识别责任并不简单;服务而不是掌舵;重视人而不是生产。

　　为扭转新公共管理过多偏向私人部门管理的倾向,90年代中期,提出公共价值理论,主张创造公共价值是公共部门的管理战略。。与私人部门价值形成鲜明对比,公共价值理论批判新公共管理引入私人部门管理实践的做法,认为这种情境下公共政策与公共管理中存在六种情况的“公共价值失灵”并提出了“公共价值网格”以促进公共政策与管理的价值选择。。公共管理者与公共管理学者都逐渐开始对把公共价值理念作为政府活动的方式感到兴趣。基于公共价值还存在的私有化危险,公共利益理念也随之产生,认为公共管理有必要继续深入关注公共利益的实现。15追求公共利益是公共管理在提供公共服务中的基本职责。