我国港口危险品仓储安全管理问题研究

　　1  引言

　　危险品首先是一种商品、一种货物，根据《危险货物分类和品名编号》的定义,凡具有爆炸、易燃、毒害、腐蚀、放射性等性质,在运输、装卸和储存保管过程中容易造成人身伤亡和财产损毁而需要特别防护的货物均属危险货物。

　　随着我国物流经济与港口贸易的快速发展，以及石化、危化产品进出口贸易的快速增长,港口仓储成为危险品装卸、中转的主要形式,在危险品仓储领域所占的比重越来越大。由于行政因素、历史因素以及管理缺陷，港口仓储尤其是堆场成为危险品物流管理的薄弱环节,极易引发安全事故,造成重大经济、人身、社会、生态,甚至是政治损失与影响。天津港“8.12”危险品爆炸事故就是由危险品集装箱堆垛燃烧爆炸引起，目前已造成165人死亡,8人失联，直接经济损失700亿元,再一次为我国港口危险品仓储安全管理敲响了警钟。

　　2我国港口危险品仓储管理存在的主要问题

　　2.1行政审批多头,安全标准多样

　　因为危险品仓储的专业性、危险性，国家对危险品仓储的监管力度远远高于其他货物仓储。但总体上,我国危险品仓储监管仍比较混乱,尤其是在港口危险品仓储方面,存在行政管理多头、安全标准多样的问题。

　　(1)审批多头。为规范危险品管理,国务院在2011年新修订了《危险化学品安全管理条例》进_步明确了安监、消防、公安、质检、环保、交通、卫生、工商等各行政部门的职责,港口危险品还涉及海事和海关部门，要求共同做好危险品安全管理工作。但在实际执行过程中，造成了多头审批、各自为政、层次繁多、程序复杂的审批局面，不仅增加了企业管理成本，也给审批环节留出了寻租空间。以天津港肇事单位瑞海国际(以下简称瑞海）为例，其《中华人民共和国港口经营许可证》律)港经证(ZC-543-03)号及《港口危险货物作业附证》都是由天津市交通委（以下简称交委行政审批局审批，而天津市交委的港口审批部门与天津港在2003年以前还是同一家行政单位（天津港务局。由于经营权审批主体和权力的不唯让瑞海钻了政策的空子。

　　(2）标准多样。多个监管部门的多种规章和标准，不仅大大增加了企业的管理成本,而且留给企业“钻空子”的空间。比如危险品仓储用地，企业虽然按照安监部门的要求间距建设了仓库，可国土资源部门认为该间距会浪费土地资源。在应急演练方面,安监部门要求企业定期进行应急演练,但是演练中灭火泡沫液无法回收，当地海事部门会因水体污染对应急演练持反对态度。我国行业安全标准由不同的政府部门负责,彼此缺乏统筹和沟通,存在标准重复、标准矛盾的现象。而且从目前来看，我国的安全标准体系与西方发达国家的差距还很大，空白也还很多。

　　2.2政企不分,既当运动员又当裁判员

　　2003年11月15日，根据国务院办公厅《转发交通部等部门关于深化中央直属和双重领导港口管理体制改革意见的通知》,经天津市委批准，天津港务局实行政企分开，行政职能转交天津市交委,天津港务局转制为天津港集团)有限公司。据目前公开报道的资料,天津港规建部批复了瑞海的规划建设，而天津港规建部为天津港集团的下属部门，属于企业体系。

　　根据我国现行法律,行政审批的主体是行政机关、法律法规授权的组织、规章委托的组织，而不是其他自然人、法人和组织。企业显然属于经营性法人,像天津港这种行政事业单位转制为国企之后,从法律上来讲是不具备行政审批权的，其对瑞海规划建设的审批就属于违法审批。天津市规划、建设和环保等政府部门才拥有对瑞海公司的行政审批权。

　　2.3企业唯利是图,违规作业

　　经调查，瑞海的危险品在存放等多个环节，都有违规之处。瑞海仓库存放规划显示,氰化钠可存放量为24t而据媒体报道,爆炸现场被证明有700t氰化钠。2013年5月4日，天津市交通运输和港口管理局的批复中，允许瑞海的区域作业范围是集装箱货场重箱区、面积1.8万m2,用来存放危险品，中转仓库为3117.81m2,允许用来存放烧碱。而熟悉瑞海的工作人物流技术2015年第34卷11月刊（下半月)津市交管局批复的危险品存储位置-集装箱货场重箱区。

　　按照《危险化学品经营许可证管理办法》,未将危险化学品储存在专用仓库内，或者未将剧毒化学品以及储存数量构成重大危险源的其他危险化学品在专用仓库内单独存放的，都将受到相应处罚。而调查发现瑞海存储的全是出口的危险品，且集装箱是露天存放的，也没有分类规划危险品存放区域。

　　根据安监总局下发的《危险化学品经营企业开业条件和技术要求》,库存危险化学品应保持相应的垛距、墙距、柱距。垛与垛间距不小于0.8m,单一品种存放量不能超过500kg,总质量不能超过2t。而瑞海危险品堆垛之间的距离在0.4m至0.5m,—次装箱的危险品重量在6至30t。

　　另外,根据相关规定,危险品的仓储场所要求大中型仓库与周围公共建筑物、交通干线、工矿企业等的距离应在1000im以上。瑞海严重违反这条红线，与最近的小区不足600m,且该小区建成在前。

　　2.4监督部门失管失查,放松或放弃监管

　　天津市交委作为天津港危险化学品经营管理行业主管部门,对危险化学品经营业务负有审批、监管等职责，有关责任人员未认真履行职责，违规发放经营许可证,对瑞海公司违法违规经营活动监管不力。

　　天津市安监局和滨海新区安监局作为安全生产的监督管理部门，对辖区内企业特别是危险品经营企业的安全生产负有监管职责,有关责任人员监管不力，对瑞海公司存在的安全隐患和违法违规经营问题未及时检查发现和依法查处。

　　滨海新区规划和国土资源管理局作为辖区各类建设项目的规划管理部门，对辖区内企业经营危险化学品仓储业务规划负有审批职责，有关责任人员明知瑞海公司经营危险化学品仓储地点违反安全距离规定，未严格审查把关，违规批准该公司的危险化学品仓储业务规划。

　　天津新港海关有关责任人员在危险品进出口监管活动中对工作严重不负责任，对瑞海公司日常监管工作失察，对其违法从事危险品经营活动未及时发现并查处;给不具备资质的瑞海公司开辟绿色进出关通道，放纵瑞海公司从事违法经营活动。

　　（天津港集团)公司作为港区企业管理单位，对辖区内经营企业负有安全生产监管等职责，有关责任人员疏于管理，对瑞海公司存在的安全隐患和违法违规经营问题未有效督促纠正和处置。

　　2.5基础设施落后,技防水平滞后

　　以瑞海国际为例，我国港口危险品仓储由于周转时间快、便于装卸等原因，多采取露天堆场和简单仓库，出于成本的考虑,绝大部分没有自动化监测、报警、灭火系统,更不用说建立信息系统。从目前披露的细节来看,瑞海国际爆炸事件在起火阶段是人工报警,而当值班人员发现火情时火势已经蔓延,错过了最佳的处置时机。

　　另一方面，救援方迟迟得不到危险品的种类、位置、数量等信息，虽然主要是因为企业管理混乱、违规作业，但另一层面也暴露了企业信息系统数据存档与容灾能力的不足，尤其是与海关、安监等监督部分的数据备份与共享没有建立，滞后了救援,也影响了事故调查。

　　3加强港口危险品仓储管理的主要措施

　　3.1理顺行政管理渠道,规范安全标准和审批环节

　　(1)建立全国统一的危险品仓储营运许可制度。审批主体必须是国家行政机构和法律规定的履行审批权力的组织,各审批主体之间审批职能明晰,审批权限唯一。在统一审批条件的前提下，简化审批程序，实行安监、消防、环保、规划等部门的联合审批。

　　(2）整体统筹,片区化、集中化。大中城市和人口密集区的港口危险品仓储审批应片区化、集中化，由市政规划部门与港口管理部门根据城市功能区划与港口发展规划整体统筹,最大限度避免低事故伤亡和生态危机。

　　(3)统一设立监管标准。各管理和监督部门负责出台本部门的建设及监管标准，加强协调与沟通,标准之间不能交叉，不能矛盾。同时,借鉴国际成熟经验,使标准体系更加完善、详尽，切实规范行业建设、生产、管理、运营的方方面面，做到无死角、全覆盖。

　　(4）严格准入门槛。建立企业资质审核与考评制度,将企业收入、诚信、纳税、环保、人员素质等纳入审核范围，对于不达标企业不予准入或续签。

　　3.2政企业分开,绝对杜绝既当运动员又当裁判员

　　由于历史原因，我国沿海港多由当地港务局改制而来,原本履行行政管理与审批职能,现在履行企业职能。因改制时间不长以及专业封闭、连带关系复杂等特点,很多港口还保留着部分行政管理与审批职能,政企没有完全分开，这就客观上存在着自我审批、甚至形成“独立王国”的风险。必须坚决剥离港口的行政审批职能，港口内企业的危险品仓储建设审批全部由交委、安监等行政部门审批，港口作为经营性实体和法人只负责管理、经营。

　　3.3强化企业专业化、规范化建设

　　加强企业内部安全管理，是危险品仓储企业的立身之本、经营之道,也是重大社会责任。

　　(1)建立严格完善的管理制度。为保证危险品仓储的安全,企业需要依据危险品管理的法律和规定,根据企业的具体情况和所储存的危险品的特性，制定严格的危险品仓储管理制度、安全操作规程,并具体落实到责任人,严格履行登记、备案、报告的法律和行政义务。

　　(2）严格出入库制度。危险品入库时,仓库管理人员要严格把关,认真核查品名、标识,检查包装，清点数目，细致地做好登记,重点危险品要实行双人收发制度。危险品出库时,仓库管理人员除要认真核对品名、标识、数目外，还要认真登记提货人,详细记录危险品的流向。

　　(3)严格货位和堆垛秩序。危险品的储存方式、数量必须符合国家的有关规定,选择合适的存放位置,妥善安排相应的通风、遮阳、防水、防湿、温控条件，根据危险品的性质和包装合理确定堆放垛型和垛的大小，要有合理的间距，消防器材和配电箱周围禁止堆货或放置其它物品。

　　(4）规范装卸作业流程。在保管和装卸作业过程中，要严格遵守有关规定和操作规程,合理选用装卸器具，对包装不符合作业要求的要妥善处理、再行作业。保管人员要定期检查危险品品种、数量和相关设施,及时清扫库场，进行必要的消毒处理,严格限制闲杂人员进库。

　　(5）建立应急预案。当危险品库遇到紧急情况时，要有处置预案，包括汇报情况、现场紧急处理、人员疏散、封锁现场、人员分工等。应急处理指挥人员要有相关的专业知识,能熟练掌握操作技能。

　　3.4明确监管部门职责,提高监管水平

　　(1)提高监督管理水平。明确各监管部门的职责和权限，杜绝交叉、重复，同时完善监管规范，纵向到边、横向到底，扭转执法不严、监督不到位的局面。

　　(2明确地方政府责任。地方政府应该为域内企业负总责,要让地方政府感受到监管责任与压力，担当起维护社会利益和人民人身财产安全的责任。

　　(3)发挥社会监督作用。要充分发挥媒体舆论监督作用，善于调动社会各方力量,让安全监管更“接地气”

　　(4）加大企业违规成本。“谁审批、谁负责”由监督部门作为执法主体,处罚程度要远远大于违规收益，从而使企业不敢违规、不愿违规。

　　(5）调动企业责任。政府应大力推动和倡导可持续发展战略。牵引社会、企业、自然环境三者互利互促,给予优秀仓储企业、绿色仓储企业政策优惠和财政减免，从而现实企业利益、社会利益、生态利益良性互动，使企业自觉自愿提高安全管理水平。

　　3.5引入高新技术,加强技防能力

　　目前,信息技术尤其是物联网、大数据、云存储技术迅猛发展,可以更好地为危险品仓储的发展保驾护航。

　　(1)建立信息管理系统。为危险品货物安装电子标签,存储有危险品的存放位置、库存数量、生产企业名称、生产时间、危险品化学性质、化学成分、存储方式和要求、安全运输注意事项、突发事件处置方法等，同时通过与企业局域网建联的手持式无线数据读取仪，将危险品性质和紧急事故应对方法等信息传输到企业管理数据库中，管理者对信息进行统计、分类，以便迅速了解该危险品的数量、存放位置、存储状态等信息。通过手持式无线数据读取仪对货物进行扫描,实时查询危险品货物库存情况,通过管理系统和危险品的性质，对其进行分区管理，同时利用手持式无线数据读取仪定期对仓库危险品进行全面盘点,分析和掌握库存危险品动态。

　　(2）防灾报警系统。通过信息系统了解危险品的生产时间、有效期限、产品标准等信息，一旦发现环境条件不符合安全存放标准，系统会自动报警干预,避免安全事故的发生。通过各种温湿度、声光、烟雾、空气成分等传感器,实时掌握库区各种技术参数，一旦有指标超出警戒值,便会自动报警，并实施干预。

　　关监管部门的信息系统相联并同步更新数据。比如,海关能实时掌握企业的报关数据及出入库数据，消防能实时掌握企业的火情、视频数据，交委实时掌握企业危险品存储和出入库数据,等等。这一方面避免了企业违规报关、违规操作，同时也为应急救援提供了有力的数据支持。数据备份是指建立危险品仓储企业“黑匣子”，采取云存储的方式将关键数据实时备份在异地数据库或监督部门数据库，在重大事故发生后仍能记录和还原事故经过及关键企业数据,方便救援和调查。

　　4结语

　　天津港重特大事故是建国以来损失最大、造成伤亡最大、牺牲消防官兵多、人民群众财产损失最重的港口危险品事故。痛定思痛，无论是行政部门、监督部门还是企业自身，无论是国家、地方还是行业,都要认真总结教训、查找症结,从国家经济建设全局和行业发展战略的高度，通盘考虑社会、生态、人文发展去统筹港口危险品仓储体系制度建设和规划；祛除体制弊端，改进工作作风，制定科学合理的法规制度、行政体系和监督体系，制定科学完备的标准体系；扎实做好审批、监管工作,顺畅政府、港口、企业关系,提高企业社会责任感和安全管理自觉性；全面提高技术防范与信息化管理能力。只有这样,才能以此次事故为教训,全面提升我国港口危险品管理水平。