公共管理:政治学的视阈

　　自1997年国家教育部门正式把公共管理确定为一级学科以来，无论是在引进国外最新理论方面，还是扎根于S内公共管理錢，从事理■炼和实賴究方面，額公共管理领域研究都取得了令人一目贼绩。与細N•，公共管SI不N层次学科体系建构也渐成规模，许多高校都进行相应调整改革，以适应新形势陳要。一，在取得实效一时，也顏—些有待深人问题其中政治与公共管理的关系问题就是一个突出的理论与实践问题。伴随着1997年研究生专i目录料而出现“公雜理，，-级報后，有关公共管理陳学以雜为“政治与公共事务管理学院”为多。这里就有一个如何正确把握政治与厶共管細关系问题。在财，賴主义强靡理过韻执行性，雜了公共管理必不可少一額断’有的主张政;学与公▲賴学分离。在中国“左”一想占主导地位时，否认管理政治，翻孙中山先是-个明显例子。为此，笔者认为，公共管理有其特■研究领域和独特性但无论是一史上，还是当賴内外賴实践中，政治对公共管一有很时决定i公共管細錄。因此无雛些事实酿公共管賴究走一一做絲不笔者认为，公共賴贼-錢賊治。对于賴絲，情况更是誠。本文试■方公共事务学分析，使公共管前可雜麟学理论与方法翅’一也使政治学奠定实的公共管理基础上，使二者相得益彰。

　　二、公共管理与政治

　　唯物辩证法告诉我们，对待任何问题都要坚持一分为二的是^是，片面强调公共管理的经济学和管理学基础，追求市场化改革和结果可能会偏离公共管理的“公共”本意。诚然，在公共管理发展史上，它始终摇摆在政治或宪制与管理两种价值取向之间，在不同时期各有侧重。但是，从根本上说，公共管理作为一种表征公共部门尤其是政府部门的管理活动，它与一般管理有本质性差别，不能把它纳人一般管理范畴。从概念的内涵角度说，这就是公共管理的“公共性”。它集中在公共管理主体即公共部门的“公共性”，管理手段即公共权力的“公共性”,价值观即公平、正义的“公共性”，管理目标即公共利益的“公共性”等四个方面。

　　公共管理的公共性特征,表明它与政治因素的影响不可分割。何谓政治?这是一个复杂的问题，历史上不同时期、不同理论派别看法相差很大，但在政治与管理之间的联系上，一些观点具有相似性。②马克思主义历来反对把社会整体割裂而单独对政治或经济进行武断地定义，在他们看来，“政治因素”是一个长期存在的组成部分，进人一切社会关系，并且，政治有其核心问题即国家权力。马克思主义对政治与管理也进行了精辟论述，在阶级社会里，政治与管理有密切关系，就政治的内容而言，政治就是管理。美国政治学者庞顿和吉尔认为，“政治活动可以被认为是与对人的集体生活的管理联系在一起的。”®英国学者麦肯齐也说在英国，通用的政治定义是奥克肖特的定义，即政治是‘参与一个社会的全面的管理的过程’。”®孙中山对政治也有独到的见解,他认为，“政治两个字的意思，浅而言之，政就是众人之事，治就是管理，管理众人之事就是政治。有管理众人之事的权力，便是政权。”®因此，就政治本身的含义来说，它与管理密不可分，政治过程与管理过程有时是同步的，只是在未来没有政治的社会，管理还将继续存在罢了。

　　再从历史发展的基本脉络看，众所周知，政治与行政的关系问题一直是公共行政理论的重要内容之一。公共行政学从政治学中分离出来成为独立的新范式，并不等于就是主张政治与行政分离，也并不等于否定公共行政活动是一种意志活动，而是要使公共行政从过去更多地强调“特殊集团”的意志转到更多地强调社会公众的意志。19世纪末，在《行政之研究》中，威尔逊呼吁,美国应该力求通过一门新的科学来使它的共和、民主宪政臻于完善。®而韦伯同样认为，官僚体制化和民主化一般具有更加政治的性质。20世纪60年代，沃尔多指出，公共行政说到底还是“公共”的行政，其过程必须具备公共性。达尔也认为,公共行政研究不能无视价值规范和道德观问题，科学无法在事实与价值之间架设沟通的桥梁。以弗雷德里克森为代表的新公共行政学理论(NewPublicAdministraticm)，认为经济和效率不是公共行政的核心价值，核心价值应是社会公平(aocialequity),主张将“效率至上”转为“公平至上”;强调公共行政组织变革的终极目标是建立民主行政之模型，强调公共行政的顾客导向，将顾客的需求作为行政组织存在和发展的前提与行政组织设计方案应该遵循的目标。20世纪90年代，对公共管理“公共性”的关注表现为对公共管理基本理论问题的兴趣和重视。关于公共管理和公共管理学的性质、公共管理的目标和评价准则、什么是好的生活和好的社会、谁应当管理和如何管理、合理的管理准则、公共管理的范围、公共管理者应当以仆人还是企业家的态度来从事管理以及一般公共哲学的建立等问題讨论越来越多，特别需要建构公共管理学自己哲学层面上的一般理论。®从上面的分析看，如果不能全面地把握公共管理理论内涵与实践模式，而一味地奉行“拿来主义”,不对一般公共管理学的理论建构有所参与或贡献的话，公共管理的范式危机在所难免。更可怕的是，用此理论指导我们的公共管理实践,无疑是有害无益的。

　　因此，现代公共管理既要讲管理和效率，也要讲政治，这是我们建立在上述分析基础上的基本论断。事实上，在政治与行政管理“二分法”的缺陷已经显露，大量的文献也已经证明政策制定和政策执行不可分割的情况下，现代公共管理与政治在其本质上已经是密不可分。比如，国外一些学者认为，公共管理是与传统公共行政不同的自下而上的“政治管理”，并将这种政治管理看作公共组织管理中一个极为重要的构成部分。在这种管理中，公共管理者就像院外游说者那样，会与政治家或公共政策决策者进行博弈,通过影响政策过程和内容而获得公共组织有效运作的基本资源，包括公共权力、人力资源、货币和其他物品，在此基础上创造公共价值。①就我国而言，公共管理不是单纯生产过程，而更应该是管理的过程，甚至是规制与调节的过程。面对一系列政治与社会问题，如贫富差距、失业、地区差别、政府不作为等,公共部门的管理更需要—种伦理的价值的力量而不是经济力量。如果公共管理不解决在经济效率提髙的情况下公众生活水准下降的现实问题，那么它就不是真正意义上的为实现公共利益而进行的管理活动。从这个角度说，公共管理要讲“公共性”或“政治性”，这既是理论本身的要求，又是实践发展的必然。因为历来国家、政府都是具有鲜明的阶级性、政治性的，即使是一般社会组织，也带有或多或少的政治特征。

　　三、公共管理的政治学分析

　　为了进一步说明政治与公共管理之间紧密的联系，接下来我们以政治学基本概念范畴为分析视角来对公共管理进行全方位剖析。

　　(一)关于公共管理主体的政治学分析。现代公共管理具有多元化的管理主体，政党、国家、政府和社会公共组织共同构成公共管理的主体(这里的国家、政府与社会都是从狭义的意义上说的，而我国则把政党视为政治与社会公共事务管理的重要力量)。有的学者认为••“公共管理的主体包括6类，即国家机关、执政党、政治团体、法律或政府授权管理公共事务的公共部门、自治组织和民间组织”。②作为公共管理主体，这些组织具有不同于其它私域组织的根本特征，追根溯源,它们与政治因素相关，主要表现在：1•组织的代表性。私域组织虽然在一定条件下也可以成为某些群体的利益代言人，但却不能成为公共意志的代表者。国家、政府及社会公共组织则不同。从起源上看，政党、国家、政府都是一定阶级的代表，维护一定阶级的根本利益。在现代社会，政党、国家、政府也都力求成为最大多数人利益的代言人，在构成上尽可能吸纳一切可以吸纳的人或组织参加其中。2•行为的公务性。公共管理主体之所以是公共机构，主要在于其机构(组织)都是围绕着一定的公共事务而开展活动的。不管是政党、国家机关及其工作人员还是社会公共组织及其成员，都是在行使一定的公共权力，从事一定的公务活动，而不是私人事务。并且，这种公务活动是有强烈的意识形态取向的，是与政治制度、政府结构、社会公益及规范管理相联^的。所以，“与私人管理不同，公共管理过程更多的是一种政治过程，因而公共管理的公共性或政治性的特征十分显著。”®3.宗旨的公益性。公共管理组织及其代表的行为目标或宗旨必须具有公益性本质，公共性组织依靠特殊的公共权力和组织制度规定，把实现公众依靠个人无法实现的利益作为自身存在的价值体现。西方社会契约论认为，国家是个人出让主权并订立契约的产物，是保障个人无法实现利益的主权者代表。现代政府也被当作维护社会公正、效率，弥补市场不足，实现公共利益的制度性工具。4.权力的法定性。不仅国家、政府机构和其他社会公共组织的产生、设立与废止及其活动都是法定的，具有合法性，而且他们的行为和结果都必须合法，相应地要承担一定责任。法律，就其实质而言，是公众意志的表达。而法律所保障的权力，在本质上同样是公共权力。公共管理主体只有依法行使权力，才真正具备合理性。

　　由此看来，历来政党、国家、政府都是具有鲜明的阶级性、政治性的，即使是一些一般社会组织，也带有或多或少的政治特征。如果公共管理不讲政治，背离公共性，也就丧失了自身的本质特征，流人一般的管理理论之中，不再成为公共管理。在实践中，更大的危害表现在于：由于不讲公共性，不科学区分不同国度公共性的相异性，在共同管理的抽象思维中，简单地照搬照抄，在改革中片面强调市场化与管理主义，使得公共部门一贯秉承的公平、正义、责任意识等道德伦理观念和必要的规制限定作用大为削弱，导致政府公共部门本应具备的公共性、规范性的价值观丧失,其结果只能是误导而非引导。为此，在大胆引用新的公共管理理论和方法的同时，重建其规范性价值观，提醖不要忘掉公共性是十分必要的。

　　{二)关于公共管理的客体或对象的政治学分析。公共管理的客体或对象是公共事务，即国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务，在对公共事务有效管理时，它必须以实现公共利益为核心。一般认为，公共管理研究通常有两种截然不同的立场:管理者的立场和公的立场。站在管理者的立场上，公共管理研究主要关注作为公共利益代表者和维护者的公共部门，如何才能对公共事务进行有效的管理。站在公众的立场上，公共管理研究主要关注“公民怎样才能从政府那里得到他们所需要的东西”。◦显然，这两种立场都没有脱离公共利益这个核心问題:前者以“公共部门如何实现和服务于公共利益”为焦点;后者以“公共利益是怎样被实现的”为焦点。进一步对比可以发现,前一种主张所说的公共利益多半是抽象的，而后一种主张则意指现实的公共利益，它与公众利益密切相关。

　　公共事务的公共性同时也在于它以实现公共利益为宗旨。“一切社会团体均以善业为目的。”®这里的善业就是一种公共利益。公共利益是一定范围内特定多数人的共同利益，它产生于社会又独立于社会。在非阶级社会中，公共利益与全体成员的利益是一致的，而在阶级社会中，公共利益因阶级分化而分化，公共权力维护的是统治集团的公共利益。尽管如此，运用公共权力所进行的政治统治，也必须是以为社会公众提供服务为基础，以执行社会职能为基础的。尽管公共利益在起源上可以是大众与私人利益的结合，洹本质上公共利益不是私人利益的简单相加。作为公共管理主体所追求的目标——公共利益，是公共管理主体从社会性本位出发所进行公共选择的结果，并且通过一定的法律规范制度安排体现出来。不这样做，公共利益就难以保障。亚里士多徳曾说过，“许多人共有的东西总是被关心最少的，因为所有人对自己东西的关心都大于其他人共同拥有的东西。”③相对于私人利益来说，公共利益更容易受到侵害，实现起来也更加困难。所以，在对公共事务的管理中，公共管理主体往往把实现公共利益作为自身的责任。特别是现代社会，公众对公共管理的质量更为关心，要求管理者从公众需求人手，以社会公众的喜好为导向，为社会提供髙质量的服务。正如文森特•奥斯特罗姆所说，如果美国公共行政的实践者要为民主社会的活力做出贡献，他们就必须准备增进和服务于单个人的利益，正是后者构成了他们实质性的公共性。