西方公共管理市场化取向的意义及启示

　　20世纪80年代以来，西方各国先后开始了以“新公共管理”再造政府行政的改革历程“新公共管理”的理论之库是“公共选择理论”和“管理主义”这两种理论的共同点均是推崇市场力量市场作用、市场经济。二者的不同点在于:公共选择理论聚焦于政府与市场和社会的关系;而管理主义则专注于政府公共管理的市场化，主张从操作层面上引进市场机制，来完善公共管理模式与管理行为。“管理主义”认为，管理具有相通性，“公共组织和私营组织的管理在本质上是相似的”[1](第76页)而私营组织的管理水平比公共组织要先进、优越得多，这种优越性体现在管理上的创新能力、经济、效率•质量和服务水平等诸方面原因在于，市场经济在日趋规范的条件下，私营组织为了应对市场竞争，必须要从管理的价值取向到管理模式乃至管理行为都彻底市场化，以适应市场经济发展的需要与此同步地，生活在市场经济中的政府管理惟有借用私营部门的管理价值、管理模式与管理行为，即管理的市场化，才是提高政府工作效率和管理水平的根本途径所谓管理的市场化，概言之是:在管理的思路上引入市场机制，以改进竞争;在管理的原则上坚持产出和绩效取向;在管理的方式上引进私营部门的管理工具(如成本核算•控制技术等)总之，通过改革，将政府公共管理导向市场化。

　　一、管理理念的市场化取向:“消费者导向”

　　所谓“消费者导向”，是指在管理理念上，政府管理将为“顾客”一一国民提供服务列为公共管理的第一需要其在指导思想上以顾客取向(customerorientation)和服务对象为中心，亦称“顾客主权”。具体措施包括:公共服务提供小规模化，打破传统划片服务的办法，从而给公民提供“用脚投票”即自由选择服务机构的机会;在公共服务机构之间引进市场竞争机制，期望“顾客主权”能形成对公共机构的压力;推行公民参与管理，定期广泛征求公民对公共服务的满意程度。最典型的例子是英国的“公民宪章”(Citizen’sCharter)运动，它被梅杰首相称为“整个90年代政府政策的核心”⑴(P.2010),认为是提高公共服务质量的有效途径所谓公民宪章，就是用宪章的形式把政府公共部门服务的内容、标准•责任等公之于众，接受公众的监督，以达到提高服务水平和质量的目的，即类似于我国目前在政府管理部门所开展的社会服务质量承诺制度。从20世纪90年代初开始，英国政府要求所有公共服务机构和部门制定宪章，其内容和实施时间可以根据实际情况灵活安排，但宪章的设计必须体现以下6个指导原则，以满足公民对公共服务的合法需求(1)明确的服务标准:包括服务效率质量等方面的具体要求和公务员在与公众打交道时的行为准则等;(2)透明度:有关公共服务的信息必须公开、透明，包括服务的内容和运营状况特定服务项目的开支与成本状况管理机关和在承担服务的具体机构、后者的服务水平和质量等方面的信息;(3)顾客选择:在可能的情况下和在与服务对象协商的基础上，应向公众提供选择服务机构的机会，充分发挥内部竞争的作用，以提高服务水平和质量;(4)礼貌服务:公共服务人员必须礼貌对待公民，一视同仁地向公民提供服务，尊重公民的隐私权、文化、宗教信仰和人格尊严;(5)完善的监督机制:建立方便有效的公民投诉受理机制，包括明确的补偿标准、便捷的受理程序、方便的投诉渠道等，在可能的条件下设置宪章电话专线;(6)资金的价值:推广和完善合同出租制度，展开公共服务领域的公私竞争，以竞争求质量，以竞争求效益，实现公共资源的充分利用

　　在梅杰政府的有力推动下，公民宪章在英国的公共部门得到广泛的应用。至1992年9月，共有28个公共服务系统颁布了各自的宪章，包括乘客宪章、纳税者宪章、旅行者宪章、病人宪章、求职者宪章等。在47个郡级地方政府中，30个己经或准备采用公民宪章作为提高服务水平的手段，其中不乏反对党工党控制下的地方政庥社会中介组织，如全英大学生联合会等也颁布了大学生宪章，甚至私营部门采用顾客宪章技术提高质量的例子也见诸报端。到1996年，发布的国家性公民宪章达42个。在这种非强制性制度安排下，几乎所有的政府部门、公共服务部门和己私有化的垄断性公用事业都对其业务设定了目标，并公布各主要方面的工作业绩情况效率和质量

　　二、外部管理的市场化取向:市场检验

　　政府为社会提供服务的传统方式主要是通过行政指令来实现的这种垄断的行政审批权降低了服务质量，更重要的是导致了“权力寻租”而滋生腐败“市场检验”正是杜绝权力垄断通过竞争求服务质量的新型管理机制。根据英国政府文件，市场检验是“对内部和外部服务承担者进行比较以检验资金的价值的过程”。“在市场检验中，目前正在由内部承担的活动向竞争者开放不论最后的结果是合同出租还是继续由内部承担，市场检验能够保证公共服务以最佳的方式提供，从而实现公共资金的最大价值”“市场检验与私营部门'自己生产还是向别人购买’的抉择相似，其目的是确保公共服务的高效率。”[4](第142页沛场检验的第一步是所谓的预先抉择(phoroptions)主要是依次回答几个问题：目前所从事的活动是否确有必要?这些活动和任务是否可以通过私有化的方式来提供?只有在明确了这些活动是政府义不容辞的责任且无法实行私有化的前提下，才考虑进行市场检验。市场检验包括确认活动的范围和性质、建立服务水平和质量标准•竞争招标和选择•协商和确定具体细节、监测和评价等步马骤严格地说，市场检验所提出的并不是具体的竞争方式和操作方法，而是一个基本原则，即通过市场检验来实现资金的最大价值。合同出租制、战略性合同出租制(strategiccontracting—mt，即不允许内部竞争者参与竞争而直接把任务交给私营承包商)等都属于市场检验的具体体现方式可以说，市场检验使公私竞争原则进一步确认和制度化。

　　以合同出租制(contracting—mt)为例■合同出租制又称竞争招标制(competitivetendering)，指的是把政府公共部门的事务和业务承包给私营企业或非盈利机构合同出租制被视为保持既定服务水平前提下缩小政府规模的重要途径，是降低成本、节约开支的有效手段。合同出租制最初限于蓝领工作英国1980年的地方政府规划与土地法明确了引进竞争招标制的要求，并提出了引进竞争招标制的范围和工作领域1985年，负责地方政府事务的环境事务部提出了一份咨询文件，要求在垃圾清理、街道清扫、建筑物清洁、车辆维护、饮食服务等领域实施竞争招标制。当年有38个地方政府签订了5项承包合同。一年的实践表明，以垃圾清理为例，私营承包后成本降低了2%;在通过竞争但最后仍由内部承包的情况下，成本降低了17k由此测算，如果1984至1985财政年度全部引进竞争招标制(而非403个地方当局中的38个)，成本会降低8000万[5](P.8)。所以，1988年和1990年的地方政府有关法规把竞争招标制的范围扩大到会计、建筑设计、财务管理等白领专业服务领域合同出租制在西方各国得到广泛的应用，英国的独特之处在于强制性竞争招标制(CCT-Compulso-iyCompetitiveTendering)，即利用中央权威迫使地方当局和其他公共机构在指定的领域实施竞争招标制。比如，1990年的公共医疗与社区关怀法明确规定，中央拨付的特别款项的85%以上必须用于“非地方当局直接提供的服务”这意味着，地方卫生当局必须以竞争招标的形式向私营部门或非盈利机构购买服务。1992年的地方政府法则规定，在所指定的服务领域，地方政府必须实施竞争招标制竞争招标的结果可以是由政府内部机构继续提供服务，但越过竞争招标这一程序会受到制裁

　　市场检验主要针对公共部门的文秘和技术工作。各政府机构都设有一定的指标，即多大比例的工作任务必须通过市场检验程序。以英国为例，从1991年到1993年底，共有389项工作任务经历了市场检验。私营部门获得了价值8.85亿英镑的合同，价值7.68亿英镑的工作任务继续由内部机构承担公私之间的竞争确实收到了提高公共服务效率、降低成本的效果英国政府宣称，通过市场检验，相关工作的平均成本减低了25%，每年获得的资金节省达1.16亿英镑

　　三、内部管理的市场化取向:结果预算

　　西方政府内部管理的改革是围绕着“效率战略”提出的其侧重点是树立成本意识，提高公共管理部门内部管理的经济和效率水平。“结果预算”作为体现“效率战略”的具体方式，被认为不仅是对传统方式的改进，而且是一种新的管理体制(这种管理体制的核心就是“为结果而管理”)“结果预算”的优势在于把制定计划和项目实施连为一体，从而弥补了管理环节中的漏洞公共部门与私人部门之间有着明显的区另U。首先，公共机构大多在竞争性不强的环境下运作，尤为明显的是，公共产品和劳务是在垄断和近乎垄断的市场结构下提供的这使公共部门缺少改进工作所必需的竞争压力。其次，公共部门没有“底线”，这种“底线”在私人部门中是工作改进的惟一或主要动力在商业公司里，“底线”也通常作为员工奖金的根据，这为激励职工提供了最为直接的手段。传统的公务员则没有同样的动力和奖励来提高工作质量。一些人甚至认为，由于行政事务工作的复杂性以及公务员工作的社会和政治环境，要制定行之有效的工作指标是不容易的。

　　“结果预算”正是在引入竞争机制的前提下，明确公务员责任“底线”的一种管理方式所谓“结果预算”，是以明确的绩效标准为前提，以结果而不是程序的正确性来评估管理绩效。即管理将以输出为导向，而不是以输入为导向“结果预算”的目标是要把行政事务从紧盯投资部门的传统金融管理观念转移到私人部门中以产出为导向的金融管理观念“结果预算”本质上是以成本控制为核心，以资源利用和管理者个人责任为特点的内部控制机制。在理念上，它注重资金的价值，强调公共服务的针对性而不是普遍性所以，“结果预算”不是单纯的成本收益分析的技术，而是一种内部管理合理化的方式新加坡政府自1994年建立了“结果预算”计划丄其基本作法是对产出预算系统的产出在量化和成本估计的基础上，迫使组织改进服务的效率和质量它通过使用部门间收费(IDC)系统允许建立内部市场。部门间收费机制约束了部门间相互提供服务时的过度消费，并鼓励部门对它们“内部顾客”的需求做出臟应围绕着“结果预算，，计划.政府允许各部门在资源利用麵取更大幌性，_虽部门在公共资源利用方面担负的责任1996年，财政部采取了一项金融管理框架，按该框架规定，每个公共组织都被管理为“自治机构”(AA)自治机构在管理其资源方面被允许有很大程度的自治权，如:在部门内部不同的预算项目上可进行资金的自由转拨反过来，每家“自治机构”都要承担更大的责任和工作审查几年后，政府将这项工作进一步推向深入，由传统的“产出”指标向“结果”指标过渡，如:过去对治安管理的预算计划，是根据所需警察巡逻的数量来制定的。现在则是根据犯罪率，而不是根据警察巡逻量来确定预算

　　新加坡政府贯彻“结果预算”的另一个指导思想是:用特定的行政资源来获得最大的行政效益即他们希望从所花的每块钱中获取最高值的商品(行政效益)所以，政府要求各部门只能通过有效利用现有资源而不是拥有更多资源，达到利用特定量的资源取得最大的产出量故而，政府的有关部门不是单纯的分配行政资源，更多的将是帮助各部门更好地管理资源，并从中获取最大价值以“新公共管理”为导向，从管理的立足点到内、外两个管理层面的改革举措，体现了西方许多国家在公共管理中向市场价值回归的基本思路，这种传统行政模式向新行政模式的转换，被认为是“公共管理方式的根本性的方向性调整”[1]第101页)虽然改革并未尘埃落定，且暴露出诸多问题，但对我国的行政现代化仍具有一定的启迪作用

　　其一，公共管理的市场化取向在管理理念上用“消费者”取代了传统价值的“公民”概念，无疑是“政府管理文化”与“市场管理文化”在理念上的同轨其意义不在于服务对象的名词置换，而是体现了一种新的价值认同:即政府作为“公仆”向“公民”提供服务的理念，转向市场契约下的供需理念。事实是:在现实的资本主义市场经济条件下，“长期以来，公共服务中服务提供者居主导地位”[2](P.2101)，而作为主人的公民则只能被动地接收可见，政府管理者作为公民的“公仆”只是一种理念价值的虚构，在现实关系中早己被扭曲，其结果是不负责任与官僚主义盛行而导致对政府的信任危机从这个意义上认识，“消费者导向”理念的提出，只是对市场法则的现实认同在“顾客主权”观念的指导下，西方各国在公共行政管理改革中都纷纷效仿英国的“公民宪章运动”，结合本国实际制定了类似的服务承诺制度，将其视为改革的重要内容之一，并相应取得了一定的成效。当然，期望“消费者导向”将促使服务水平和质量提高的理念并非得到所有学者的赞同，相反，置疑者也大有人在波利特认为:“公民是社会契约的一部分，顾客是市场契约的一部分顾客仅仅是公民的一部分公民位居顾客之上新公共管理完全颠倒了两者之间的关系。”[4]第587页)在他看来，公民作为政治关系上的权利和义务的统一体，顾客作为经济关系上的权利和义务的统一体，这两个领域是不可能同一的(在资本主义条件下确实如此)相反，前者包容着后者并凌驾于后者之上若要将二者同一化，只会导致二律背反的结局，即政府提供公共服务时的普遍和统一原则与作为商品交易时的选择性和针对性的矛盾彼得斯则更直接:“公民如今只不过是政府服务的消费者了，公民相对于国家的个人权利和法律地位无形中降低了”[1](第18页)，即降低了作为理性人的政治人格这种二律背反己深深根植于西方行政改革相互冲突的目标之中，西方的有识之士己经充分意识到这一点，温森特。怀特在评价英国行政改革时即作出了下述评论:“英国行政改革的理性己超其所能，因为它寻求(经常是在迷惑中寻求)调和选民之间相互竞争的理性选民们不仅仅为把自己看作是市场上进行竞争的消费者，而且继续视自己为享有权利的公民。目前的危险在于:英国的公共行政官员将会变成奥斯卡。瓦尔德小说中的人物一一对每一物品的价格了如指掌，但对任何物品的价值一无所知;传统上为整个统治体制提供可靠性、可预测、凝聚力和持续性的公共行政，会沦为仅仅反映市场固有的紧张关系的一面镜子。”[1]第249页)然而，“消费者导向”的新理念却为进入社会主义市场经济提供了价值取向。因为，首先，社会主义的经济基础与其政治上层建筑是基本适应的，这就为公民政治关系上的权利和义务关系的统一，与顾客经济关系上的权利和义务关系的统一这二者之间的同一提供了客观前提其次，在社会主义条件下，国家公职人员有可能由虚构的“社会公仆”成为现实的“社会公仆”。这样，以“顾客主权”为取向的、追求公共服务质量的社会服务承诺制度方能真实地予以彻底贯彻当然，在我国现实条件下，这二者虽不矛盾，但还不可能完全同1起来对国家公职人员而言，“社会公仆”的思想属于政治道德规范，既是必需的政治要求，亦是勃之以求的精神境界。服务承诺则可视为对公职人员的规制要求，是一种必要的工作规范换句话说，在我国，不管公职人员是否真正认同“社会公仆”的理念，都必须按“顾客主权”的规制行政，而“顾客主权”规制的实现，也就真正完成了公职人员作为“社会公仆”的角色定位从这个意义上认识，社会公共服务承诺不断实现的结果将升华公职人员的公仆意识。