英国的新公共管理运动与公共部门研究的范式转

　　在英国，公共管理(PublicManagement)和公共行政(PublicAdministration)不仅有语义上的差别，而且它们作为学科和专业的出现在时间上也有先后之分。从词源上说，管理(management)来自拉丁词根mamis,意思是“用手控制”,有经操作和控制达到目标的涵义;行政(administration)则源于拉丁词根minor,还有minis-trare,意思是“服务，以及统治”,强调遵从规则和程序。由此不难看出管理和行政在词义上的区别，管理突出“结果的实现过程”及相关的个人责任，行政则着眼于“遵循指导和提供服务”。在此基础上，公共行政的涵义是指服务于公共部门的各种活动，换句话说,也就是行政官员或公务员执行来自政治家的政策的各种活动,它所关注的是政策变成行动的程序和过程，更注重办公室里面的管理，因而，行政官员(administrator)给人们的形象通常是循规蹈距、遵从惯例、规避风险，沿着科层制的等级阶梯不断前行。相反，公共管理的涵义却要比公共行政广泛得多，它除了公共行政的内容之外，还包括组织为高效率实现目标所从事的其它各类活动,更强调效率的重要性、对目标的实现程度以及实现目标妁个人责任，因而，公共管理者(publicmanager)的典型形象是积极的行动者，同时具有创新、灵活性和企、」家精神。从公共行政到公共管理的词义变化，恰好反映了英国政府和公共部门管理理念和运模式的根本性改变，同时也正体现了作为学科和专业的公共行政和公共管理彼消此长、前后相继的发展历程。

　　英国的公共行政学科产生于20世纪20年代，而公共行政作为大学专业则迟至60年代末才建立起来。英国公共行政学科、专业的产生和发展与英国行政改革过程密切联系在一起。20世纪60年代以前，英国文职官员多由接受文科训练的“绅士”担任，但是60年代以后伴随地方政府推行公共服务职业化，情况开始发生变化。特别是到了1979年5月，随着萨切尔夫人任命DerekRayner负责一项旨在提高政府效率的对国家政策和行政职能的全面评估工作，一场持续至今、影响巨大的“新公共管理运动”拉开了序幕。如今，“新公共管理”已经成为席卷欧美主要发达国家的政府行政改革的代名词，它“一般是指从70年代末80年代初首先由英国萨切尔内阁和美国里根政府开始的对公共部门组织和管理的彻底改革，其措施主要包括严格的成本控制、权力分散化、加强一线管理、运用市场机制和强化服务质量”⑷。正如Kickert所指出的虽然‘管理’这个词是非常美国化的，但‘新公共管理’这个词却是英国发明的，英国的行政改革几乎成为浓缩新公共管理主要特征的典范”。在英国的新公共管理运动中,新的经营型“公共管理者”取代了传统的基于文科训练的“坤士”,成为中央政府、地方政府和各种非营利公共组织的管理者和服务提供者。这场持续至今的行政改革不仅从根本上改变了英国公共行政管理的理念、运作模式和绩效，而且直接推动了英国公共行政学科的范式转换，即公共管理开始取代公共行政成为英国公共部门或公共服务研究领域中的主导范式[5]。因此,只有将英国公共服务部门的研究放进英国新公共管理运动的大背景下，才能较清晰地刻划出它的基本形象及其特征。本文即试图通过勾画英国新公共管理运动的基本轮廓、发展阶段和主要特征,来描述和分析20世纪卯年代在英国公共服务部门研究中所发生的范式转换。

　　始于1979年萨切尔内阁的英国新公共管理运动，也可以看作是英国公共服务在职业化基础上进一步寻求专业化和商业化的努力。英国公共服务职业化的进程开始于20世纪50年代，在60年代达到高潮。政策上的凯恩斯主义和行政上的职业化,使政府的规模和活动范围持续扩大，由此带来的经济、社会和政治问题到70年代石油危机之后以巨大的财政预算赤字、甚至于财政危机的形式集中表现出来，这迫使萨切尔内阁走上公共服务专业化和商业化的道路，以期提高效率、降低成本。公共服务的专业化和商业化意味着政府和公共组织的内部结构、公共服务的供给方式的根本性改变，而其最终目标则是要减小政府规模、压缩政府活动空间、创新公共服务供给方法，以更低的费用、更高的效率实现公共目标。因此，应该说，英国新公共管理运动的最直接、最明显的动因就是财政和经济需要,减少预算赤字、削减公共部门、提高公共服务效率和质量成为英国行政改革的主要推动力量。英国新公共管理运动大致可以划分为两个大的阶段，即：引进私人部门管理技术和公共服务私有化阶段(1979-1987)、公共服务代理化和公共-私人部门伙伴关系阶段(1988-今)。

　　(一)引进私人部门管理技术和公共服务私有化阶段。在英国公共服务中，私人部门管理技术的大规模引人，开始于1979年5月萨切尔内阁设立并实施Rayner调查和评估项目。来自于私人部门的DerekRay-ner在内阁办公室中负责一个对各政府部门的职能和绩效进行全面评估的小组，其评价工作范围广泛涉及政府政策、行政活动和行政效果，最终目标是通过更严格的成本核算实现费用节约。至1982年12月，评估小组共进行了130项评估,据称节约费用1.7亿英镑(〔3〕，p.47);而实施Rayner调查和评估项目的另一个重要成果是于1982年5月开始推行“政府财政管理项目”，它要求各级政府部门确立清晰的目标，并根据这些目标测量绩效、核算成本。为了支持“政府财政管理项目”的实施，英国还建立起政府财政信息系统(〔3〕，p.48)。不仅如此，萨切尔内阁还提出著名的3E标准，即节约(Economy)、效率(Efficiency)和效益(Effectiveness)，作为衡量政府行政管理和公共服务的最终尺度，而大规模引进私人部门管理技术也正是促进公共部门管理满足3E标准的重要手段之一。

　　引进私人部门的管理技术虽然在一定程度上促使了英国行政效率的提高、公共开支的下降和政府所提供公共服务项目的缩减，但并没有从根本上改变政府公共组织规模庞大和活动范围过大的问题，该问题的解决有赖于公共服务的私有化改革。

　　英国公共服务的私有化开始于1983年英国全国审计体系的创立，其目的在于压缩政府规模、缩小政府活动范围，从而根本解决公共部门和公共服务效率低下问题。伴随私有化进程，公共部门就业人数迅速减少，从80年代初到90年代初的10年间，公共部门就业人数减少了三分之一，有50%的公共部门、80多万名雇员转人私人部门，1979年英国国有工业产值占GDP的比重为11%,而90年代初则已下降到5.5%;而这期间完成私有化的英国产业部门包括电信、电力、航空、铁路、城市供气、供水和排污等等，这些产业的市场价值超过1千亿英磅。

　　公共部门私有化在减小政府规模和活动范围的同时，也改变了政府在国家经济活动中的形象，用萨切尔夫人自己的话说保守党内阁拒绝集权式管理、官僚主义和干预者风格的政府形象，政府不必告诉人们应该做什么和怎样做，政府干预的利益早已经消失了，政府必须坚信自由和自由市场，自觉限制自己的活动范围，相信企业的创造力”

　　(二)公共服务代理化和公共-私人部门伙伴关系阶段。这个阶段开始的标志是1988年《提高政府管理:下一步》报告的出版。该报告提出了一个政府机构和职能改革的全新架构,其核心思想是政府职能代理化，具体地说就是创建或应用具有半自治性质的代理机构来负责政府政策的实施或其它操作类型的管理。这实际上是公共行政学中一个经典命题“政策与行政相分离”的具体实现形式。根据该报告,英国政府公共服务的新架构由两部分组成，一部分是负责政策制订的核心政府部门，另一部分是负责政策实施的代理机构。核心政府部门由作为高级公务员的内阁大臣负责，代理机构则由基于合同的、且大部分是通过公开竞争任命的代理人负责,他并不是永久公务员。每个代理机构都有一个框架文件说明它的宗旨、绩效目标、预算和人事自主权，代理人个人对代理机构的绩效向所属大臣负责。代理机构被看作是在不易私有化或私有化时机尚不成熟的公共部门里对私有化的一种替代品，或者是私有化的过渡阶段。

　　英国公共服务代理化首先在公共卫生、教育、个人社会服务等部门大规模推行，到1994年4月，已经有97家代理机构雇用了公共服务系统64%的雇员，承担着75%以上的公共服务项目(〔3〕，P.46)。公共服务代理化使得公共服务的购买者和提供者相分离，用合同外包关系代替了传统的层级关系，这确保了公共服务的精确性、透明性、质量和说明义务。当然，在公共服务中使用代理机构也不是没有风险的，其中最大的问题是治理公共机构之间的契约关系的公共法体系还没有随着管理实践而完善起来,因而在交易过程中容易产生各种问题。正是为了保证代理机构的公共服务质量，1991年英国政府出版了《为质量而竞争》的白皮书,强调在代理机构之间引人市场机制和竞争，来决定在最优长期货币价值基础上谁是最有能力的公共服务提供者，并明确规定代理机构每5年进行一次评估和重新竞标。

　　1992年梅杰内阁更是颁行了影响巨大的《公民宪章》，它的核心目标是提升公共服务质量，使公共服务真正做到“务有所值"(ValueForMoney)。《公民宪章》列出了6项公共服务原则，它们包括：

　　(1)公布明确的标准。这个标准必须是每个公共服务的个体消费者都能够合理期望的，而且还要公开披露与这些标准相对照的实际服务绩效。

　　(2)关于服务运作的全面和准确的信息公布。要求以通俗语言表达出关于服务如何运作、成本如何、效果如何以及有关负责者的全面而可靠的信息。

　　(3)用P选择和咨询。公共部门应该给用户提供可供选择的机会，定期为用户作系统咨询，听取用户关于服务的着法、所期望的提髙服务质量的优先序，并在决策中予以考虑。

　　(4)优质服务。公务员应该佩戴规范的名牌，提供优质而有效的服务，并保证这些服务对所有用户都是公平的。

　　(5)有效纠偏。当服务出现差错时，应及时道歉、全面解释，并迅速而有效的补偿和纠正,还应该向用户提供新的详细的易于使用的遵循程序。

　　(6)确保效率和经济。在公共服务供给中应在资源许可范围内保证效率和经济性，为此要进行独立的绩效评价。

　　《公民宪章》成为英国公共服务部门活动的准则,并被视为英国新公共管理运动中自1979年开始的有关公共部门产出和绩效测量与评估工作的高峰，同时，也为在公共和私人部门之间建立伙伴关系，奠定了坚实的基础。1997年5月，工党取代保守党执政之后，大力推行以公共和私人部门伙伴关系为核心的政策组合，将英国新公共管理运动推向了一个新阶段。[8]英国工党的传统信条是“政府应该在国民经济发展中起领导作用”，但布莱尔所领导的工党内阁却在很大程度上修正了这一信条。布莱尔内阁的新信条是：“没有私人商业部门的有力支持，政府难有作为;政府的主要经济责任是提供一个框架，在其中私人部门可以创造利益、创造就业机会，并通过与公共部门结成伙伴关系来参与提供公共服务。”这个信条的核心是“利益相关者”概念，它是指公共部门是由大量利益相关集团构成,其中每个集团在资助公共服务和提供公共服务的方式上都有自己的利益。“利益相关者”概念被认为是将工党为自身塑造现代政府前景的愿望与商业需要和目标联系起来的桥梁。

　　布莱尔内阁的“利益相关者”信条强烈支持在政府代理机构、私人部门和志愿部门(也称第三部门)之间通过建立伙伴关系来提供公共服务的努力。以公共和私人部门伙伴关系为核心的政策组合所要达到的一系列重要目标包括:(1)为公共部门提供新的资金来源;(2)实现政府再造，以及在地方经济发展政策实施过程中与地方社团建立合法关系;(3)应对在现代市民社会制订和实施政策过程中所面临的全面参与的挑战。

　　为确保目标得以实现,1998年7月，《更髙质量的服务》政策文件出版，强调要藉建立公共与私人部门伙伴关系，使所有政府服务达到髙质量、髙效率、快速响应和客户导向。1999年3月，又颁布了《政府现代化议程》，其核心是提髙政府绩效。这个议程还明确提出，提供服务的公共部门和私人部门的界限已经被打破，应彻底开放和允许人们探索设计和辑供满足公共需要的新观念、新关系、新机会的各种途径，在其中公共与私人部门伙伴关系处于主导地位。在布莱尔内阁的大力倡导下，“新、共同体、创新和伙伴关系”目前已经成为英国公共部门使用频率最高的词汇。

　　英国新公共管理运动是20世纪80年代以来西方主要发达国家行政改革努力的集中体现，而且正象在其它西方国家一样，英国新公共管理运动的影响所及也不限于公共服务政策的制订和实施层面，而且还直接影响到公共服务部门研究的发展方向。