民族地区公共管理体制改革及其制度创新

　　在现代经济社会生活中，公共管理发挥着至关重要的作用，它可以克服市场机制的不足，可以实现基本的社会公平，还有利于形成管辖区域内的竞争优势地位。正如世界银行在1997年发展报告中指出的那样：“如果没有有效的政府，经济的、社会的和可持续的发展是不可能的。1然而，我国民族地区公共管理水平和管理效率却相对低下，至今仍然没有很好地发挥上述作用。究其原因当然是多方面的，但其中一个非常重要的原因，就是公共管理体制相对落后和缺乏创新，还带有计划经济时代的色彩。本文将从这一现实入手，着力对民族地区公共管理体制的改革思路与改革归宿进行研究，促使民族地区的公共管理体制与市场经济和开放的社会相适应，依靠公共管理制度创新，形成对该地区经济发展与社会进步的有力推动。

　　一、公共管理理论与实践的演变

　　早期的公共管理理论是从理性化开始的，这一由马克斯。韦伯（MaxWeber)创立的理论认为：公共管理的理性化，在经济领域表现为经济理性，在政治领域表现为合法性，在文化领域表现为精神价值及其实现途径的关系。这一理论又将理性化区分为价值理性与工具理性，并认为：价值理性同人性、信仰、信念、关怀、德行等目的性的价值相关联，它所追求的是正当性与公正性，这种正当性和公正性不是由科学而是由人文所赋予的；而工具理性则是同制度、渠道、方法、技术、手段等相联系的，它所追求的是科学性、有效性，是可以通过科学研究来揭示和设计的。然而，公共管理体制的演变，实际在一定程度上却是与主流经济理论的演变紧密联系在一起的。从工业化社会的早期开始，居主导地位的经济理论就一直是亚当斯密在《国富论》中提出的“看不见的手”的观点。这种观点认为：每个人都力图运用其资本从生产中获取最大的价值，而他们并不关心公共的福利，也不知公共福利是多少。当每个人都不得不这样做的时候，有一只看不见的手操纵和引导他去促进另外一个目标的实现，而这个目标并不是他实际所要追求的东西。换句话说，就是人们从自利动机出发，最终就会达到一个有利于全体公共福利增进的目的。亚当。斯密非常轻视政府的作用，认为政府在经济社会生活中只起一个“守夜人”的作用。

　　自18世纪80年代自由市场经济体形成，一直到1929年世界性经济危机发生以前，政府的权力都仅仅限于为市场经济发展提供产权的宪法保护和司法保护，这的确可以称得上是“最小意义上”的国家职能。

　　这种政府不承担重大公共管理责任的公共管理体制，其实是一个比较差的体制，它不但使得公共管理的工具理性（效率）无法体现，而且还由于没有必要的干预手段，使得公共管理的价值理性（公平）也无法体现。这种体制弊端积累到一定的程度，就对既有的国家政体形成破坏性的冲击。难怪在1929年经济大危机以后，处在绝望中的人们开始迁怒于一个体制，即资本主义社会；开始迁怒于一个资源配置方式，即市场。人们认为资本主义道义上有缺陷，认为市场经济不能解决经济结构失衡的问题，它恰恰助长了不平等，辜负了人民对政府的希望。这恰恰应验了亚当%斯密在《道德情操论》中所说的一段话：利己之心只能把人类送上财富的顶峰，只有兼备了同情心和道德，人类社会才可爱可亲。131这说明，在人类社会发展进程中，光靠市场机制来配置资源是有缺陷的，需要政府的大力介入，利用公共管理这一有效手段，为人们提供必要的公平与效率，实现社会的平稳运行。

　　到了1929年，史无前例的经济大危机证伪了政府只是守夜人的假说，使得自由主义经济理论变得暗淡无光，甚至到了无地自容的程度。这时，凯恩斯主义经济理论应运而生。凯恩斯主张实施政府积极干预的经济理论，认为政府在经济社会生活中承担着重要任务。为此，在许多发达国家中，确立了既保持市场的基础地位又强调政府积极干预的“混合经济”体制。在混合经济中，由于财政政策的实施，国家扩大了政府的支出，从而提高了就业水平；货币政策的实施减轻了经济周期影响，优化了经济结构；由于政府出资建立了大批的国有企业，使得许多国家在战后经济格局重组过程中占据了有利的位置，增强了本国的竞争力。在这种经济理论的指导下，国家公共管理被提到了非常重要的位置，在经济社会生活中发挥了非常重要的作用。这种政府公共管理职能被强化的进程，是有深刻理论背景的。19世纪末，市场经济体制就由自由市场经济转向垄断市场经济，相应地，公民所要求的基本权利也发生了本质的变化。

    公民权利开始由基本财产权与人身自由权扩展到了社会保障权、就业权等新的公民权利领域。这就要求政府主动提供更多的公共物品，从而增强政府的公共责任。正是基于此，公共管理开始主动弥补市场缺失，开始干预市场机制的运行，并提供基本公共产品，如社会保障、环境保护、经济规章等产品。当时政府的这种公共管理活动大多采用财政、货币、税收等宏观手段，以不影响市场机制的正常运行为限度。然而，在1929年经济大危机以后，生产力水平大大倒退，使得1/4以上的工人失业，那时的广大劳动者，可谓是既需要公平也需要效率，这对市场经济提出了重大挑战。按照市场经济的逻辑，需要先依靠市场机制恢复经济，然后再实现公平，然而，这可能会是一个非常漫长的过程。人们也相信，市场经济内存在使经济最终恢复的力量，但是等待经济自行纠正所付出的代价和人类遭受的痛苦而论，成本是相当大的。因此，所有的政府都把避免经济的巨大波动当成自己的责任。14在这种理论与现实的推动下，政府的公共管理活动开始走入了微观领域。比如，建立了大量国有企业解决了大批失业工人的就业问题。在这一时期，公共管理体制实现了迅速的优化，大量现代科学理论被引入了公共管理活动之中，同时，各国的政府干预既涉及宏观领域也涉及微观领域这导致政府公共管理体制出现了宏观管理与微观管理相混合的局面。

　　然而，在凯恩斯理论指导下的混合经济，在实现了几十年的持续高涨以后，于20世纪70年代走入了困境，出现了严重的“滞胀”现象，即经济发展停滞和高通货膨胀同时并存的现象。许多经济学家认为这种困境是政府干预政策的后果。此时，自由主义经济学被重提出来，其代表人物是哈耶克。他认为：应对公共部门加以限制并对市场机制予以扩大，目的是更好地确保公共部门的作用方式与市场和私人部门及其管理原则保持一致。这次自由主义被重新提起与古典的自由主义理论有所不同，它不反对政府对经济活动进行干预，只是要求干预的领域从微观转向宏观，比如政府大量退出对国有企业等经济活动的微观干预，而将主要精力投向了诸如财政、税收、货币等宏观政策，其目的是不影响市场机制的正常运作。

　　几乎在凯恩斯经济学诞生的同时，出现了企业经济学，这一理论填补了学术界对企业研究的空白，使得原来被视为黑箱的企业内部结构与治理问题开始走上理论化的轨道。经过几十年的发展，在企业经济学中发展并趋于成熟的一个主要分支就是产权经济学。这是一系列针对企业内部治理结构问题的理论，它的主要观点包括：剩余利润占有理论、资产拥有理论和私有化理论。剩余利润占有理论认为，剩余利润的占有是企业拥有者追求效益的基本动机，否则所有者则失去追求效益的动力，这也就说明，私有产权所有者有追求效益的动力，而公有产权所有者则不会关注企业的效益。

    资产拥有理论认为，资产被私人拥有后，资产便有了排他性，这种排他性保证了拥有者的资产以及使用资产带来的收益不被他人所侵占，使企业拥有者产生了一种对资本的关切激励；反之，资产一旦被公共所有，便具有了非排他性，这就意味着每个人都期望别人去关心资产而自己“搭便车”资产很容易流失。私有化理论认为，国有企业通常包括三个弊端，一是企业目标多元化，企业既要承担社会福利、就业等义务，又要追求经济目标；二是对经理的激励不足，不足以调动经理的积极性；三是财务的软约束很容易引发败德问题。正是主要基于上述产权理论，自20世纪70年代以来，大多数发达国家都从政府公共管理领域的宏观微观相混合，退缩到了只涉足宏观领域，以寻求既保持政府对经济社会活动的有力干预，又不至于破坏市场机制的正常运行。宏观公共管理是具有这一特点的，它的作用领域不涉及企业内部，使得企业运行可以满足产权理论的要求，做到效率运行；同时，它又通过税收等宏观手段，对不符合价值理性的市场运行结果进行有力调整，从而在拥有效率的同时保证了社会的基本公平。

　　我国是一个在半封建、半殖民地基础上建立起来的社会主义国家，在新中国建立初期，现代经济基础几乎是一片空白，为了以最快的速度建立起现代经济，我们不得不选择通过政府运用微观公共管理手段进行强有力的经济调控的途径。正因为如此，我们在“一五”建设156项目工程、“三五”建立大批现代工业项目的基础上，逐步建立起了现代经济体系，使我国步入了现代经济大国。然而正是我们赖以发展的微观公共管理手段，后来却成了我们继续追求效率的一个障碍，为此，我国进行了20多年的经济与公共管理体制改革。

　　目前，在我国各地区出现了不均衡的状况，沿海发达地区，改革比较到位，政府的公共管理已基本上处于宏观领域在微观领域已基本上由市场发挥作用；在西部欠发达的地区，政府的公共管理仍主要停留在微观领域，而对宏观领域的管理还比较少。我国的民族地区历史上经济社会发展就比较滞后，是在新中国建立后主要依靠计划的手段，通过政府公共管理的微观手段发展起来的，其对政府的直接依赖性较强。虽然经过了20多年的改革，但该地区内政府的公共管理仍主要依赖微观手段，特别是国有企业问题仍然在困扰着这一地区。这种惯性延续到今天，对政府的公共管理是非常不利的，特别是民族地区各级政府，要想对其经济社会进行有效率的宏观公共管理，就会遇到其体制上的重重障碍。

　　二、民族地区公共管理体制的现状及存在的问题

　　民族地区公共管理体制带有浓重的计划经济色彩，管理手段带有较重的微观特征，与市场经济和开放的社会存在许多不适应之处。

　　1.没有完成从与计划经济相协调到与市场经济相协调的根本性转变。在计划经济体制下，个人作为经济社会活动参与者的积极性根本得不到发挥政府的公共管理活动延伸到了极微观的层面。这种公共管理体制非常不利于经济社会效益的提高。经过20多年的改革开放，我国发达地区的市场经济体制已得到初步确立，但民族地区的计划经济体制残余影响还很严重。因此，民族地区公共管理体制改革的一个重要内容就是使之与市场经济相适应。

　　2.没有实现从微观管理到宏观管理的改革目标。计划经济不承认个人作为经济活动参与者所发挥的积极作用，它主张政府的公共管理职能延伸到任何一个细微的经济社会生活环节，政府的公共管理就是具体的管理工作，根本不存在宏观的公共管理活动，这种计划经济体制的弊端早已暴露无遗，其主要问题就是难以调动经济社会活动中当事人的积极性，同时政府又因信息不完善和缺乏对工作人员的有效激励手段等原因，使得经济社会活动缺乏效率。目前，我国发达地区的政府公共管理已很重视宏观管理，而民族地区为财政增收以及就业等问题所影响，仍然十分关注政府的微观公共管理，这是难以提高其公共管理效率的主要原因。为此，民族地区公共管理体制改革的另一个重点就是使民族地区的公共管理重心从微观转向宏观。

　　3. 尚未完成从封闭模式到开放模式的转换。处在封闭或开放背景下的政府公共管理体制二者有着根本的不同。封闭模式的公共管理体制讲求静态平衡，而开放条件下的公共管理体制则寻求动态平衡。比如在闭关锁国条件下，我们的社会政策是追求劳动者的低工资、高就业，人们的生活处在一个低水平上；在开放条件下，社会则倾向高工资和一定的失业率，同时辅之以广泛的社会保障，从而达到社会政策最优化的目的。我国民族地区开放比较滞后，在这一区域内建立开放的公共管理体制模式，是非常重要的。

　　4. 没有真正建立公平与效率相妥协的社会发展模式。公共管理的重要目标是寻求公平与效率的妥协，既要使社会拥有尽量多的财富，又要实现基本的社会公平。我国民族地区具有其特殊性，经济社会发展相对滞后，这就使得该地区在追求效率的同时，要更多地考虑公平问题。因此，民族地区在创新自身的公共管理体制时，要更多地注意社会公平问题，使公平与效率达成一种理想的妥协状态。

　　5. 没有认真创建与民族区域自治法相衔接的公共管理体制。《民族区域自治法》赋予了民族地区政府很多超越同级政府的管理经济社会活动的权力，这就使得该地区在调控经济社会发展行为的过程中措施更有力度，可以在很大程度上克服单纯市场化运作造成的市场失灵，从而促进该地区经济社会的加速发展。然而，这种超常规的调控行为是由民族地区各级政府发出的，是受其公共管理体制影响的。因此，建立与民族区域自治法相适应的民族地区公共管理体制，是一项非常紧迫的任务，同时它也是今后民族地区公共管理体制改革进程中的重点。

　　三、民族地区公共管理体制的改革目标

　　1.实现民族地区公共管理体制与市场经济及开放社会相适应。公共管理是一种逆市场行为，它与市场机制互为补充，是现代社会经济政治发展不可或缺的重要因素，它们必须相互适应。就目前的现状看，民族地区的公共管理体制还没有做到与市场经济及开放的社会相适应，其未来的改革目标主要应包括如下内容。

　　(1) 为社会提供重要公共物品。市场机制不是万能的。它也有失灵之处，比如公共物品就不能靠市场获得，而应由政府提供。公共物品具有消费非排他性与消费非竞争性的特点，比如对道路、路灯的消费就具有非排他性的特点；而对公共安全的消费，就具有非竞争性的特点。作为一种不能靠市场机制获得的产品，却是市场经济运行所必需的。到目前为止，民族地区的公路、铁路等公共物品的供应还是非常短缺，今后政府的公共管理工作应向此倾斜，并且应在制度构建上支持民族地区公共物品的生产与充分供给，从而保证该地区市场机制的高效运行。

　　(2) 克服经济社会行为带来的外部性。市场机制的又一个失灵之处是外部性问题，所谓外部性，就是经济人个体经济行为的外在影响，它是指经济活动中的个体成本与社会成本、个体收益与社会收益的差异。比如前几年在淮河流域建立了许多小化工、小造纸、小皮革企业，这些企业的个体成本很小而个体收益很大，同时它造成较小的社会收益远不足以补偿巨额的社会成本这种不良的局面。这就是负的外部性。我国民族地区存在明显外部性的经济社会活动很多，比如，大量开荒发展农业与生态环境问题，就使得民族地区农民在取得少量个体利益的同时，加剧了生态环境恶化的程度。近几年的沙尘暴、水土流失等问题，与这一具有明显外部性的经济活动大有关系。为此，民族地区的公共管理工作的一个重点，应是应付或校正市场机制带来的外部性问题，而应对这一问题的最好举措，就是应该改革该地区的公共管理体制，从而做到校正外部性工作的规范化、法制化、制度化。

　　()寻求公共管理与市场机制的动态平衡。在世界上任何一个国家，市场机制的作用都不是无所不包的，它需要政治对它的强制，从而实现市场力量与政治力量的平衡。在市场经济与开放社会中，这种政治力量与市场力量的平衡是一种动态的平衡，而不是静止不变的。比如，资本的所有者追求利润的最大化，而政府则要代表广大公民寻求一种基本的公平。这时，最主要的一个政策工具就是税收，在经济高涨期可以提高税率，反之在经济衰退期则要降低税率，这就是一种动态平衡。民族地区政府除承担一般的逆市场功能外，还因区域内公民具有的特殊性，而承担了特有的逆市场功能的公共管理任务。由于民族间经济社会发展水平的不同，他们对公平与效率的需求就不同，因此，在民族地区的公共管理体制改革中，要充分地考虑这一问题，并力争使本地区政治与市场的平衡中顾及自身的特点。

　　2.实现对旧有的民族地区公共管理体制的彻底更新。我国民族地区在新中国建立前是非常落后的，根本谈不上公共管理，其公共管理工作的开展始于计划经济时代。由于这种背景，目前民族地区的公共管理体制仍留有计划经济的烙印。因此我们可以说，民族地区未来公共管理体制改革的任务是艰巨的，为了完成艰巨的任务，我们应从如下几方面考虑，做好改革这篇文章。

　　(1) 实现公共管理重心由微观到宏观的转变。市场经济是一种与计划经济截然对立的资源配置方式，计划经济认为资源配置的决定权应掌握在政府手中，否认经济活动个体（自然人）的能动性；而市场经济则与之相反，认为经济活动中个体当事人的能动性是最主要的，它认为政府的公共管理只是起到对市场失灵之处的校正作用，而整个社会经济的运行要以市场机制为主。民族地区经济社会是在计划经济年代发展起来的，到目前为止，仍带有浓厚的计划经济色彩。比如，广大民族地区仍偏爱建立国有企业来发展经济，当地政府对企业经济活动的干预仍甚于其他地区，等等。这种偏好微观公共管理的特征是与市场经济格格不入的，长此以往还会影响到区域内市场机制的完善。因此，对民族地区公共管理体制进行改革的一个主要任务就是要使其管理重心从微观转向宏观。

　　(2) 实现公共管理数量、结构、方式的根本性转变。在市场经济条件下，公共管理的主旨是校正市场的失灵，其管理工作的任务数量要远远小于计划经济时代。为此，我国民族地区的公共管理数量应大幅减少，否则将会影响地区经济社会的健康发展。同时，由于市场经济与计划经济具有不同的本质特征，导致公共管理的结构也要发生实质性变化，从大量基于企业与社会基本细胞的管理，转向了对行业、地区的管理与调控。民族地区政府也应顺应这一潮流，把自身的公共管理结构调整到以对行业、地区管理为主。在市场经济条件下，公共管理的方式主要以间接的宏观调控为主。

　　(3)优化要素环境。在市场机制的作用下，经济社会活动中的许多要素都是可以自由流动的，比如，人才、资本、技术、信息等要素。而且，这种流动基本上不以行政权力为导向，而是以区域要素环境的优劣来决定去留。在这种背景下，公共管理对要素环境的优化作用就显得尤为重要。由于历史与现实的原因，我国民族地区的要素环境不够理想，甚至近些年还表现出与其他地区差距拉大的迹象。鉴于此，民族地区公共管理体制改革的一个主要目标，应是着力对该地区的要素环境进行优化。这主要包括：发展教育，优化人力资源环境；完善基础设施，优化投资环境；改善社会保障条件，优化社会环境等许多方面。

　　3.实现民族地区公共管理体制与《民族区域自治法》的立法精神相协调。《民族区域自治法)被广大民族地区干部群众称为民族地区的“小宪法”足见其重要地位。然而，这一法律一直贯彻落实得不够理想，究其根源，一个主要的原因就是民族地区政府的公共管理体制没有很好地与该法律的立法精神相融合，使得执法主体的精神主旨偏离了法律的要求，使得民族地区丧失了许多良好的发展机遇。为此，民族地区的公共管理体制应进行彻底的改革以适应时代的要求，为民族地区广大人民群众提供一个良好的经济社会环境。

　　(1)充分实现《民族区域自治法》赋予的政治权力。《民族区域自治法》规定：民族自治地方有权依照当地民族的政治、经济和文化特点，制定自治条例和单行条例，报请全国或上级人民代表大会常务委员会批准实施；民族自治地方可以报请上级国家机关批准，变通或停止执行其不适合民族自治地方情况的决议、决定和指示。从《民族区域自治法》的这些条款来看，其赋予少数民族自治地方群众的权利，已经优越于宪法赋予普通民众的权利，其目的就是促进少数民族地区经济社会加速发展。这些优惠的政治权利，需民族自治地方的各级政府运用公共管理这一手段予以落实。因此，未来民族地区公共管理体制改革过程中，应认真考虑与《民族区域自治法》的立法精神相协调。

　　(2)使公共经济管理体制与《民族区域自治法)相衔接。《民族区域自治法》规定：民族自治地方可以在国家计划的指导下，根据本地的特点和需要，制定经济建设方针、政策和规划；根据法律规定，管理调整生产关系，改革经济管理体制；有管理本地区财政的自治权，其财政收入和支出项目由国务院按照优待民族自治地方的原则执行。这样一些优惠的经济权利，就等于中央政府将一部分调控经济并且可以获得较大收益的权利让渡给了民族自治地方的政府，可以使民族自治地方在获得经济利益的同时，更好地调整其经济管理体制，使其体制特征更加符合现代市场经济的要求。在这一过程中，民族地区的公共管理体制与条件将起到关键的作用。为此，民族地区的公共管理体制改革一定要以《民族区域自治法》为导向，建立起与该法立法精神相协调的公共经济管理体制。

　　(3)落实《民族区域自治法》关于教育文化科技方面的优惠条款，优化民族地区经济社会环境。《民族区域自治法》规定：民族自治地方可以根据国家的教育方针和法律规定，决定本地区的教育规划，决定各类学校的设置、学制、办学形式、教学内容、教学用语和招生办法，自主地发展民族教育，扫除文盲；可根据自治地方社会主义建设的需要，采取各种措施，从当地民族中培养各级干部、各种科学技术人才、经营管理人才和技术工人。在市场经济条件下，这些经济社会软环境的优化，就会直接推动经济社会的全面发展。因此，民族地区公共管理的一个重点，就是抓紧将上述教育、文化、科技方面的优惠政策落到实处。此外，《民族区域自治法》对民族自治地方群众在教育、就业、提升任用方面的优惠条款,也是对少数民族公民的一种扶持。因此，民族地区公共管理体制改革过程中也应考虑这一因素，尽量使管理与这一特点相适应，使《民族区域自治法）赋予少数民族的公平条款得到最好的体现。