统治•管理•服务:公共管理范式转换及其意义

　　一、范式及范式转换

　　“范式（paradigm)”作为一个科学概念是由美国著名的科学史学家和科学哲学家托马斯。库恩最早提出的。1962年，托马斯。库恩在其所著《科学革命的结构》一书中首次从学术的角度提出了“范式”这一概念。在库恩那里，“范式”这一概念是与“科学家集团”或“科学共同体”这一概念紧密关联的。他说:“一个范式就是科学共同体的成员所共有的东西，而反过来，一个科学共同体由共有一个范式的人组成”库恩所说的“科学共同体”是“由同一科学专业领域中的工作者组成”，“他们都接受过近似的教育和专业训练;在这一过程中，他们都专研过同样的技术文献，并从中获取许多同样的教益”。每个科学共同体一般有一个主题，有同一个目标在共同体内，交流相当充分，对专业的判断也相当一致而在共同体之外专业交流就比较困难，甚至难以进行。范式是科学共同体所共同具有的东西，这个“东西”究竟是什么呢？库恩在《科学革命的结构》中并没有给出一个确切的说法，有时说它是科学共同体所“公认的范例”一一包括定律、理论、应用和仪器在内;有时说它是科学共同体所共有的“模型或模式”;有时又说它是科学共同体所共有的“涉及世界的理论框架”;有时又说是科学共同体所共有的“共同的信念”或“理论和方法论的信念;等等。

    后来他为了消除人们对范式含义的误解，在《再论范式》中进一步指出，“范式”一词有两种意义不同的使用方式:一方面，它代表着一个特定共同体的成员所共有的信念、价值、技术等等构成的整体;另一方面，它指整体的一种元素，即具体的谜题解答，并把它当作模型和范例，可以取代明确的规则以作为常规科学中其他谜题解答的基础在该文中，他还直接把“范式”称作为“学科基质”（disciplinarymatrix，也可译为专业母体），是指一个科学共同体成员共同掌握的观察世界和从事科学实践的基础，它主要包括符号概括(公式）特定模型(一种形而上学的假设)、价值和范例(最具体的题解），其中范例是最基本的要素。范式的作用就在于，它既是科学家观察世界的向导，也是他们从事科学研究的依据。

　　塞缪尔。亨廷顿在《文明的冲突与世界秩序的重建》一书中，对范式的建构和它对现实世界的认识作用作了进一步的论述他引证约翰。刘易斯•加迪斯的话说:“寻找穿过所不熟悉的领域的道路，一般需要某种地图像认识本身一样，制图学是使得我们了解自己在哪儿和可能走向哪儿的必要的简化”一个范式就如同一幅地图，它们都是一个抽象，省略了许多事物，歪曲了一些事物，模糊了其他事物然而，如果我们想要认真地对世界进行思考，并有效地在其中活动，某种简化现实的图画、某种理论、概念、模式和范式就是必要的。

　　尽管库恩对范式的论述是多种多样的，但我们还是可以从他的这些论述中把握住“范式”的实质内涵，归结起来可作如下理解:范式就是某一科学共同体所具有的共同信念这种信念规定了他们共同的基本理论、基本观点、基本方法和技术手段，从而为他们提供了观察问题和解决问题的模型或框架。范式为某一个时期的科学家集团所共有，以共同范式为基础进行研究的人们，都承诺同样的规则和标准从事科学实践在范式的基础上，库恩提出了科学发展的模式:

　　“前科学或前范式一—形成范式一—常规科学一—出现反常事例一—危机一—科学革命一—形成新范式一—新常规科学”的一系列反复循环的过程库恩认为，范式是使一门学科成为科学的必要条件或“成熟的标志”[1](pl0l科学的发展就是通过这样几个阶段不断循环往复向前推进的。在这里，库恩明确指出了科学的进步是一个由新范式代替旧范式的过程，即范式转换的过程，或者说是一个科学革命的过程范式转换，又称范式革命，是指新范式代替旧范式的过程，其实质是提出一套新的分析问题和解决问题的方法，并会带来整个理论体系的创新任何一种范式都具有历史性，它不可能一成不变，因为一种范式是对现实的一套理论假设，它预定了自己的研究范围，而实践是不断向前发展的，在发展的过程中就会出现一些已有的范式难以解释的新现象如果这些现象不断增加，就将出现一个科学的危机阶段，这个危机的加重，最终会导致科学的革命。于是，一个新的主流范式便会出现新的范式的发展又像上一个范式一样重复循环运动。

　　将库恩的“范式”和“范式转换”的概念引入公共管理研究，我们认为，公共管理范式指的是有关以政府为核心的公共组织的一套假设>一套理论模型或框架，它是观察和认识以政府为核心的公共组织的一幅地图或一种方式在某一特定的历史时期，公共管理领域也被一个流行的范式所支配但是社会实践的发展会逐渐地引发原有范式的危机与范式革命，最终新范式取代旧范式。在自有国家以来的人类社会发展的历史上，迄今为止，公共管理领域已经发生了三次主要的范式转换。

　　二、公共管理范式及其转换

　　(一)统治行政范式。

　　自从有了人类社会，也就开始有了对社会公共事务的管理，即广泛意义上的公共管理在原始社会，氏族成员包括妇女在内都是平等、自由的由全体氏族成员组成的氏族大会讨论和决定氏族中所有重大问题，氏族酋长由氏族大会选出，管理氏族日常公共事务，维护氏族成员个人或家庭的利益以及社会公共利益但氏族酋长并不享有任何优越权或特权，“团体中的被支配者('伙伴’）认为统治权仍必须以一共有权利的方式行使而照顾到所有成员的利益，因此不能随便为在职者据为己有”。[3]这是一种原始民主管理制度或模式。随着社会生产力的发展和剩余产品的不断增多，私有制随之产生，社会开始出现贫富分化，一方面财富和权力日益向部落首领或酋长等少数人集中；另一方面广大的氏族成员日趋贫困化，这种贫富分化最终导致了阶级的形成，以及阶级矛盾和冲突日趋激化，而原有的氏族管理模式难以调和这种矛盾和冲突为了有效协调这种矛盾和冲突，以防止人类社会走向自我毁灭，于是便产生了国家，以及国家对社会的管理，即政府管理。

　　但是，此时的政府管理却没有了原始社会时期的民主管理色彩。因为国家在事实上已经异化为最强大的、在经济上占统治地位的阶级的国家，并且这个阶级借助于国家而在政治上也成为占统治地位的阶级，因而获得了镇压和剥削被压迫阶级的手段这样，国家就“从一个自由处理自己事务的部落组织转变为掠夺和压迫邻近部落的组织，而它的各机关也相应地从人民意志的工具转变为独立的、压迫和统治自己人民的机关了”。从此，人类在漫漫长夜中，一直在少数人的统治下生活，民主、自由被专制和奴役所取代因此，在这一时期，国家对社会的公共管理实质上是一种不平等的统治，是一种统治行政它以统治者为中心，以实现统治阶级利益最大化为宗旨，以维护阶级统治为主要任务，以专制为运行体制基础，以统治者的任意专断为管理方式。统治行政范式突出的是政府的阶级统治功能不可否认，以维护统治阶级利益为目的的统治行政在一定历史时期对社会经济的发展起到了积极的促进作用，因为国家和政府的存在是社会经济发展的关键，没有国家和政府办不成事但由于统治行政致力于实现统治阶级利益的最大化而无视它对社会整体福利的影响，任意专断，横征暴敛，国家变成了一部专门榨取人民膏血的庞大机器，因而最终导致人民大众陷入贫困的深渊，商业手工业和农业日趋衰落，都市走向衰败。

　　(二)管理行政范式(或称官僚制行政）

　　为了消除经济与社会发展的这一巨大障碍，一批批先进的思想家们高举人本主义和民主主义的旗帜，对专制的意识形态和制度体系进行了无情的批判，并设计了未来社会的理想治理模式，由此引发了统治行政的范式危机在这些思想家的影响下，以资产阶级为代表的人民大众掀起了反对专制统治的资产阶级民主革命资产阶级民主革命胜利后，建立了近代代议制民主政治制度，确立了四大原则:主权在民原则、法治原则分权制衡原则和公民参政原则人民是国家的主人，有权参与国家的管理，而政府只不过是代理公众对社会公共事务进行管理的工具，政府必须按照人民的意愿和体现人民意愿的法律来进行治理，并受其制约，对人民负责不过在其后相当长的时期内，由于统治者设置了诸多限制，如财产、种族、性别、受教育程度等，普通民众在很大程度上实际上被排除在这种过程之外，人民的许多政治权利在很大程度上仅仅只是停留在宪法文本的形式意义上自由、平等民主等人的基本权利在现实中几乎都成了资产阶级的专利，而国家不过是管理整个资产阶级的共同事务委员会因而近代的公共管理仍带有强制性内容和统治性特征不过，近代民主制度的确立使它不可能再采取赤裸裸的统治行政方式，而是采取民主和法治的管理方式，从而使管理拥有了更多的公共性，政治统治色彩趋于淡化。

　　同时，在工业经济时代，追求理性(经济、效率)成为整个社会的主要价值取向，“资本主义实质上是一种按照理性方法组织生产的尝试……这种理性的生产方法不仅改变了整个经济过程，而且改变了社会本身。劳动机械化、程序化和专业化的迅速发展，进一步从技术上增加了资本主义生产的理性特征，使反复无常的个人行为和个人差异服从于生产过程的秩序的要求”。[5]因而在国家政治生活中占主导地位的资产阶级必然要求政府管理也必须是理性的，从而能有效地管理分工愈来愈细密且日益复杂化的大工业经济，为经济的发展提供必要的良好环境。如建立合理的、可预见性的司法和行政管理体系，建立稳定的可预期的法律体系，提供经济发展所必需的公共事业和公共基础设施，界定产权，维护市场交易秩序等没有这样的行政管理的积极配合和有效支持，市场经济的正常运行就会受阻，这是一种建立在法理型基础上的公共管理，即官僚制行政19世纪下半叶以后，随着资本主义由自由竞争向垄断的过渡，“市场失灵”问题突显，如垄断两极分化外部不经济等。这就需要政府对社会经济生活进行全面干预和调节，以补救市场失灵，由此导致了政府的社会管理和公共服务职能不断地膨胀和扩张，如宏观调控经济运行，提供公共物品和服务，治理外部不经济，调节和再分配社会收入等，并逐渐居于主导地位在这样的发展进程中，政府统治的色彩更趋弱化，而管理的功能则日渐突显据此，也可以把这一行政模式称为管理行政它以政府为中心，以经济、效率等工具理性为主要价值取向，以为社会经济发展创造良好条件为主要任务，以民主法治为运行体制基础，以法治为管理方式管理行政范式突出的是政府的管理功能。

　　(三)服务行政范式（或称公共服务型政府管理)

　　政府对社会经济生活的全面干预和介入必然导致政府权力的不断扩张，政府职能范围的不断扩大，相应的政府规模(包括政府机构数量政府雇员人数和政府开支在国民收入中的比重)的急剧膨胀，由此导致政府财政日益增大，并逐渐陷入入不敷出的窘境;导致了机构臃肿、人浮于事、官僚主义;导致了政府在面对日益复杂多变的社会问题时的迟缓、墨守成规繁文缛节、衙门作风力不从心以及低效；等等由此招致人们越来越多的质疑与批评，管理行政面临范式危机从20世纪七八十年代起，西方发达国家在亲市场.反国家的新右派思想理论的影响下相继掀起了政府改革运动，并波及到许多发展中国家，从而汇聚成了一股世界性政府改革浪潮，即新公共管理运动，于是渐渐促成了严格意义上的公共管理的产生。

　　这场在全球扩展的行政改革浪潮带有强烈的市场化趋向和管理主义色彩，构成了对官僚制行政的极大冲击，表现在:其一，重新定位政府职能(角色)：掌舵而不是划桨政府应该把管理和具体操作分开，政府应只负责制订政策而不是具体提供服务，“政府的职责是掌舵而不是划桨”。其二，调整政府与市场关系:倡导市场价值的回归，推行公共服务民营化，大规模压缩政府职能其三，调整政府与社会之间的关系:还权于社会，与公民社会合作共治。其四，改革政府内部管理体制:提高灵活性，增强回应性把高度集权的等级森严的组织结构转变为分权的、扁平的、网络式的组织结构，强调公民(顾客）导向和服务导向，对政府的行为评价的标准控制手段以及行政组织文化等方面作出根本性的调整其五，强化国家的核心战略能力和竞争力，建立一个具有高度民主性、法治性、责任性、回应性和高效透明的政府管理体系，要求政府能够以主动、灵活和低成本的方式实施政府行为，应对内外环境的变化，实现政府管理的使命这场声势浩大的政府改革运动取得了很大的成效，不仅促进了西方经济社会发展，而且对西方公共部门管理尤其是政府管理的理论与实践都产生了重大而深远的影晌它不仅改变了公共管理的实践模式，而且改变了公共管理研究领域的理论形态这意味着公共行政领域已经发生了范式革命，一种有别于官僚制行政范式的新的“公共管理范式”正在兴起。在这一新的管理范式中贯穿的是一种“公共服务”的精神。

    “以政府为中心”已经让位于“以公民(顾客)为中心”。政府不能再把公民当作统治和管理的对象，而是将公民视为公共管理的“顾客”和“参与者”，把自己看成是为公民而存在的一个服务提供者。服务成为公共管理的中心取向和终极价值，管理虽然还存在而且必不可少，但管理只是作为服务的部分内容而被保留在政府职能之中，是为服务而存在的这样的公共管理称之为公共服务导向型的管理，或从政府的角度称之为服务行政服务行政范式是随着人类社会从工业社会进入后工业社会(20世纪70年代以来)而兴起的一种管理范式。它以有效促进公共利益最大化为宗旨，以公民为本位或中心，以管理就是服务为理念，以人文关怀民主、法治、公平、责任等价值为运行基础，以多元参与、合作共治为服务形式。服务行政突出的是政府的公共服务功能，更体现出政府的本质特征。

　　三、人的价值和地位的逐步凸显：公共管理范式转换的意义

　　从统治行政到管理行政再到服务行政，是自有国家以来人类社会治理范式的三次根本性转换，体现了人类社会管理思想和管理科学的进步，“所有文明的标志是对人的尊严和自由赋予的尊重”。

　　在前工业社会，私人对财产占有的差别转化为政治国家中的等级特权，国家权力为经济上占统治地位的少数人把持并且可以世代拥有，统治者自认为是奉天命统治世界，可以凭藉权力，支配一切、控制一切。而广大民众在政治上没有什么权利，没有自己独立的私人生活领域，丧失了自己的独立意志和主权，只是统治者的工具在这种专制统治模式下，没有自由、民主、平等人权，只有等级特权，只有奴役。这是一种轻视人，蔑视人，使人不成为其人的管理模式，因而注定要被人类所抛弃商品经济的发展促进了人的解放，人作为自主独立的个体存在得到确认，人成为经济生活和政治生活中自己的主人，政府只是人们相互之间订立契约的产物，是代理人民对社会公共事务进行管理的工具，其存在的目的是保障人民的权利和自由政府必须摒弃权力运行的随意性而按照人民的意愿和依据人民的意愿制定的法律来管理社会公共事务。因此在近代以来的公共管理范式中，政府的统治色彩日益淡化或弱化，政府的公共性日渐突显，管理的职能逐步强化并居于主导地位。这无疑是人类管理史上的巨大进步。但建构在法理基础上的官僚制行政，又必然使人们进入“铁的牢笼”。

    “那里彻底实现了行政的官僚化，那里所确立的权力关系的类型实际上是不可摧毁的。“在正常情况下，充分发达的官僚制的权力地位总是高得过分‘政治主子’发现自己面对着就职于行政管理内训练有素的官员，与站在对立面的'专家’相比，自己处于'外行’的地位”这样，官僚制逐渐“变成了排他性的政治现实”，“把公民变成依附性群众，使其政治'主子’变成软弱无能的‘外行’”，“使所有类型的宪政规则变得没有意义”。失去控制的官僚制也就失去了对公众的责任感，变成了一个以自我为中心的自我服务的组织它曲解民意，漠视公众多样化•个性化的需求同时，官僚制缺乏人性的关怀，使每个人变成了庞大的永不停转的官僚制机器上的一个小齿轮，只能按规定程序运转，只会机械地例行公事总之，官僚制导致了人类社会的价值迷失，“整个社会在根本结构上变成了对人进行宰制和支配的工具，人完全成了工具的奴隶而不是主人工具理性使社会变成了片面发展的所谓'单向度’的社会，使人成为'单向度’的人，毋宁说人也成了服务于工具理性的工具”。

    由此造成了人类面临前所未有的发展困境与生存危机于是摒弃官僚制，代之以合乎人性的管理模式，也就成了人类社会的普遍诉求西方发达国家自20世纪七八十年代以来掀起的政府改革运动，其目标就在于超越官僚制，建立起一种全新的管理模式。20多年的政府改革运动已经使西方国家政府公共部门的管理发生了根本性•方向性的变化，那就是，改革后的政府倡导的是顾客(即公民）导向和服务导向，政府必须像企业一样确立“顾客就是上帝”的良好服务意识，及时了解顾客的需要并采取积极有效的措施加以满足这些措施包括推行公共服务市场化和社会化、分权化、扁平化-弹性化、电子化•公民参与等等。这样，政府不再充当管制主体，而成为服务主体;政府不再是高高在上指手划脚的统治者，而变成了平易近人的、脚踏实地的服务者公众至上、服务至上成为公共管理的核心理念和原则，公民（顾客）满意成为公共管理的最终目标或价值取向。一种全新的服务行政模式正在兴起这种服务行政模式体现出了这样一种趋势，那就是关注人重视人，以人为本，为人服务人不再仅仅是手段或工具，人还是目的政府这才回归到它的本源一一它只是人民的代理人，它存在的根本目的就在于为公民服务，满足公民不断增长的需要这样的管理模式因其符合人性而有助于实现人的全面发展因此公共服务导向型公共管理范式代表了未来政府及其主导的公共管理发展的趋势。

　　综上所述，公共管理范式是适应经济和社会发展的需要而出现的，公共管理范式形成后它就会不断地进行自我强化和完善随着经济和社会的发展变化，这种不断趋于稳固的公共管理范式会逐渐呈现出不适应性，随着这些不适应性的不断累积就会引发此种公共管理范式的危机与革命，最终一种更能适应经济和社会发展需要的新管理范式就会取代旧的管理范式因此任何一种管理范式都具有历史性，它不可能一成不变，因为经济和社会是不断向前发展的，经济和社会发展的需要推动着公共管理范式的不断转换。