城市公共管理绩效的外部评价 —杭州市和美国桑

　　1.引言

　　20世纪80年代中期以来，西方国家进行了一场被称为“新公共管理运动”的政府改革，经过这场改革，绩效管理与评估-效率与成本控制、顾客至上与公共责任等理念在政府管理实践中开始被广泛接受〜2]。作为这场改革的典型性事件之一，1993年8月，美国总统克林顿签署了《政府绩效和结果法案》(GPRA)，该法案要求所有政府机构都开发出各自的绩效评估计划，并向公众通报政府绩效状况。该法案的实施，使公共部门绩效评估在各地方政府迅速得以推广。同时，“评估政府”的观念开始深入人心。

　　克林顿政府颁布和实施《政府绩效和结果法案》的直接诱因，是来自位于美国加利弗尼亚州的桑尼维尔（Sunnyvale)市所长期推行的绩效管理和预算系统的示范作用。桑尼维尔市被誉为“硅谷心脏”，其早在20世纪70年代就开发运行了政府绩效管理系统，并且成效卓著，被认为“是至今在美国唯一最好的实现可理解的绩效评估方法的案在桑尼维尔市的绩效管理系统中，最引人注体系，即市民满意度评价体系。这套市民满意度评价体系集中体现了西方发达国家政府评估由效率优位向质量优位的转变，其中，质量和顾客满意被置于首要地位。

　　20世纪末以来，尤其是我国加入WTO之后’地方政府行政管理体制和绩效评估体系的改革已经被提到了非常紧迫的议程[5]，许多城市开始探索新型的政府绩效管理模式，其中杭州市进行的“满意单位不满意单位评选”(以下简称“满意评选”）活动则非常具有典型性。同样是对城市政府公共管理绩效的外部评价，中国杭州市的“满意评选”和美国桑尼维尔市的“市民满意度评价”，在管理运作和实际效果方面存在诸多不同。本文试图通过对中美这两座城市的典型案例比较，探索有中国特色的城市政府公共管理绩效的外部评价模式。

　　2.案例背景

　　2.1杭州市：满意不满意，公众说了算

　　杭州市于2000年开始进行市直机关“满意评选”活动。从2000年10月开始，首次评选在市级54个行政执法和行风评议的窗口单位全面展开。杭州市专门成立了“满意评选”领导小组负责全面工作，并对评选的指导思想、评选对象与内容、评选方法和具体要求进行了全面宣传，对机关单位的绩效状况进行全面公开。

　　2000年杭州市“满意评选”活动所选择的评价者由四大层面(含6个小层面)构成：第一层面包括市委组织部、市人大常委会、市政协的445名市党代会代表，469名市人大代表，427名市政协委员；第二层面包括100家省部属企业和市属城建、旅游、商贸企业，100家市、区工业企业，100家个体私营企业，100家外商独资企业，100家外地来杭投资企业；第三层面则是随机抽取的4000个杭州市民的样本；第四层面是市直机关之间的互评。

　　评选所用选票设计了六大分指标(包括全局观念、服务宗旨、服务质量、办事效率、勤政廉洁和工作业绩），以及一个综合性满意度指标，每个指标设有三级量标划分——满意/基本满意/不满意。评价者给每个机关作出这些指标的判断选择，并可在选票中附上更详细的建议、意见。

　　在成功进行首次评选之后，通过与研究机构的合作研究，结合参评单位的反馈意见和具体操作中的实际问题，杭州市对“满意评选”活动进行了改进。从2001年开始，使用了读卡机和计算机配套的方式，在评选表中删去了“六大分指标”而只保留作为综合评价的满意度指标，同时增加了“不了解”栏目。这样，评选过程大大简化，也过滤了一些干扰信息，提高了统计分析的速度和准确性。同时，参评单位也进一步扩大到79个机关单位，广泛涉及了政府部门、党群机关及其它部门，参与评选投票的层面和人数也大大增加。投票层面扩大到9个，其中新增加的三个层面包括：省直机关单位、区县四套领导班子成员、老领导及专家学者。投票人数则更是大幅度增加，2002年已经真正做到“万民评判机关”，有10000名市民将直接拿到选票，并且这次评选还提高了市民投票层面的权重，将其由2000年的10!提高到20!。另外，2002年的评选中对每个被评单位的满意度设有五个量标（满意/比较满意/一般/比较不满意/不满意），并且对调査数据的统计处理及排序方法也有重大改进。（2002年以后杭州“满意评选”选票的部分内容见表1)对被评单位的排序，在杭州市“满意评选”活动中具有重要作用，它是政府上级管理者对有关单位进行考核和评价的重要依据之一，同时也直接决定了“满意评选”的结果。2000年和2001年杭州市采取的办法都是满意单位按平均满意率排序，不满意单位按平均不满意率排序；经过研究讨论，2002年作出重大改进，最后统一排序标准，根据所有五个量标的平均值加权求和计算得到每个被评价单位的综合满意度评价得分，所有单位都按照这一得分进行排序。以此排序为依据，杭州市委、市政府出台了相关激励政策：先进表彰（对综合满意度评价得分最高的单位予以表彰奖励，并增发一定比例的年终目标管理考核奖金）；末位淘汰(对处于末位的单位进行通报批评并勒令整改，同时，单位干部职工按不同比例扣除年终目标管理考核奖金;连续两年居于末位者将对该单位领导班子进行调整)。

　　2.2桑尼维尔市：公共服务，公众评价

　　桑尼维尔市自上世纪70年代就开始进行市民满意度调査。通过这种方法，一方面，桑尼维尔市对自身公共服务质量和公众关于公共服务的满意程度进行测评，另一方面，从中获取公共绩效的关键信息，便于市政管理者利用这些信息通过绩效管理和预算系统对公共部门的绩效进行评估和管理，以促进政府部门各个层次的管理者都能够有效提供满足或超过公众期望的服务。

　　2000年以来，桑尼维尔市一直将年度市民满意度调査作为其“组织有效性”（OrganizationalEf-fectiveness，简称OE)项目的组成部分，并将调査结果如实反馈给市政官员和市民，作为政府各部门年度评估的一部分。OE项目组致力于开发一种可理解的顾客反应系统以获取特定顾客的反馈信息，并同时开发出回应公众普遍关注问题的管理战略，市民满意度调査正是这种顾客反应系统的重要环节。桑尼维尔市政府委托一家专业的市场调査公司Gedfond集团负责实施对公共服务的市民满意度调査研究。Gedfond集团独立进行对调査问卷的设计、发放、回收以及统计分析等工作，最后向市政府和社会公众提交详细的调查报告，所有结果和研究分析都公布在市政府的互联网首页上。

　　桑尼维尔市民满意度调査的对象是在全市范围内随机抽出的7500户居民，并用邮寄的方式发放问卷。而被调査者可以选择通过电话、网络或者邮寄的方式在规定期限内答复问卷。调査问卷包括32个问题，直接针对与公众切身利益相关的具体公共服务，问题涉及公共服务的几乎所有领域，覆盖了桑尼维尔市计划管理系统（PAMS)中的全部7个要素（交通运输、社区发展、环境管理、公共安全、社会经济、社会文化、规划管理）。为了发现更多的公共问题，桑尼维尔市的满意度调査采取了A、B2个版本的问卷，每户居民只收到其中1个，而2版问卷都包含一套共同的核心问题设置，而问题中的具体指标则不相同。调査问卷的指标设置非常完善和丰富，包括了详细的居民信息以方便分类统计分析；问题的设计有针对市政公共服务整体的，也有将公共服务进行细分直接针对具体项目指标的’还有从侧面对公共服务进行提问的，以便获取公共服务质量和市民满意度的全面信息。问题设计的形式也比较多样，每项指标都设有多种划分，可以达到比较精确的评价目标；问题以比较客观的单项选择题为主，最后3个则是主观性问题作为必要补充！。(关于桑尼维尔市民满意度调査问卷的具体内容举例见表2和表3)桑尼维尔市民满意度调査主要针对三个问题：

　　(1) 市民对目前公共项目和服务的满意度如何？(2)市民满意度的年度变化怎样？（3)公众提出了哪些关键的公共问题和服务要求?满意度调査结果经过统计分析后主要是为了回答这些问题。基于对这些问题的分析和回答，桑尼维尔市政管理者则可以总的来说，桑尼维尔市的满意评价是结果和问题导向的，它不仅是政府部门绩效评估的重要依据，而且是整个公共战略管理系统的重要环节，通过这个系统可以为实现公共项目和公共服务的绩效改善提供丰富的数据!

　　3.案例比较

　　为了体现可比性，本文分别选取了杭州市和桑尼维尔市2002年度的满意度评价案例，从组织机制、指标体系和结果反馈三个角度进行比较分析!

    3.1组织机制

　　杭州市“满意评选”活动的决策者是市委、市政府，活动组织者是市政府专门成立的“满意办”，评选对象是杭州市直机关单位，评选者是杭州市的社会公众。“满意评选”旨在通过社会公众对机关工作的满意度评价，促进机关作风建设，提高政府部门的办事效率和服务质量，改善杭州市的投资创业环境。

　　在杭州市委、市政府的支持下，“满意办”全面负责评选工作的各个环节，包括前期的宣传准备、设计并委托印制评选量表、安排正式评选和评选信息的整理反馈等。从组织机制上看，杭州市“满意评选”的目标清晰、责任明确、统一指挥、政令通畅，高效率地集中调动所有资源，各项工作环节有条不紊，较好地实现了预期的目标杭州市“满意评选”组织机制如图1所示'。

　　与杭州市的做法不同，桑尼维尔市民满意度调查是由政府委托一家专业的市场调查公司独立进行的，调查内容是市民对公共项目和公共服务的满意程度，调查对象则是随机抽取的市民。桑尼维尔市民满意度调查的组织过程是一种典型的市场化运作模式。受托的专业市场调查公司Gelfond集团，既得到市政府的大力支持，又独立于政府系统，自主设计并完成整个市民满意度调查过程，最后向政府和社会公众提交一份详尽的调查分析报告。桑尼维尔市民满意度调查的对象构成虽然比较简单，只是随机抽取7500户居民的样本，但调查内容却极为丰富；而且更重要的是，桑尼维尔市民满意度调查并不是一个孤立的活动，而是该市整体公共战略绩效管理系统的重要组成部分，其结果直接影响公共管理的各项流程（包括战略目标的制定、项目计划、过程预算等'，成为促进整个公共服务质量提高并满足公众需要的重要动力源泉。桑尼维尔市民满意度调查的组织机制如图2所示。对比图1和图2不难发现，杭州市“满意评选”得多，它不单纯是一个独立的主题活动，而是作为的组织机制相对比较简单，“满意评选”活动是一个整个公共组织绩效管理和预算系统的组成部分之相对独立的过程，具有清晰的目标、简明的程序和一，与其他市政绩效管理工作有着紧密联系。相比周详的组织；而桑尼维尔市民满意度调查则要复杂而言，桑尼维尔市民满意度调查更为强调政府公共服务的结果!也更具有战略性导向"而杭州市“满意评选”则更为关注政府职能部门的绩效评估!尤其是促进部门良好工作作风的形成，具有明显的管理过程导向性质。在组织机制方面，一个需要强调的差异是，杭州市“满意评选”运用的是行政手段，而桑尼维尔市民满意度调査则运用的是市场机制。

　　3.2指标体系

　　杭州市“满意评选”的指标体系比较简单，评选内容也比较单一，只是让社会公众对作为公共服务提供者的每个机关部门进行笼统的满意度评价。2002年的选票中只有一个综合性的满意度指标，指标划分也很简单，使用了五级划分（满意/比较满意/基本满意/不太满意/不满意）。另外增设了一个“不了解”项目，避免公众由于不了解一些部门的情况而随意填写，干扰评选结果(见表1)。

　　相比而言，桑尼维尔市民满意度调査的问卷内容就丰富得多，指标体系的构成也十分复杂。从调査问卷的结构和功能来看，桑尼维尔的指标体系包

　　3.3结果反馈

　　在杭州市“满意评选”活动中，“满意办”日夜接待公众来访、来电和来信，将公众提出的问题和建议等信息及时整理汇集，并从中获得公众意见，按问题进行统计分类，确定责任归属，最后通过正式程序将这些问题反馈给相关责任单位，要求给予答复或拿出解决方案。此外，杭州市委、市政府还配套出台了针对评选结果的奖惩措施。这些措施强有力地震撼了杭州市所有的机关单位，促使它们对各自的工作进行反思和整顿。应该说，杭州市“满意评选”的效果是明显的。调查数据显示，社会公众认为机关工作作风有所改善的认同度，2001年和2002年分另达到95.9%和98.2%。

　　桑尼维尔市对市民满意度调査结果的使用更具有战略性，它不仅被用于年度绩效评估，更重要的是与OE项目的顾客反应系统相联系，并据此作出公共管理流程的调整和升级，进而激励各级公共职能部门解决公众关注的重点问题并提高各自的公共服务水平。括了详细的居民信息，方便对调查结果的分类统计分析；而问题的设计既有针对公共服务整体状况的，也有将公共服务进行细分至具体项目的，还有从侧面对公共服务进行提问的，这些问题从不同视角全面刻画了公共服务的质量特征。（如表2和表3所示）。

　　通过比较可以看出（两个评价指标体系的比较见表4)，由于杭州市“满意评选”的对象是职能部门而非公共服务，而且指标内容单一和宽泛，实际上，社会公众很难对所有政府职能部门做出客观公正的评价。在这一点，桑尼维尔市的作法值得借鉴，它的指标体系由公共项目和公共服务结果构成，指标内容具体、明确且覆盖面广，所有指标都与市民的切身利益紧密相关，这就很容易让他们理解并做出恰当判断。不仅如此，桑尼维尔市民满意度调査的指标体系还具有更重要的功能，它能够帮助市政管理者发现许多公共问题和公共需要，有利于政府公共服务质量和绩效的持续改善和公共部门管理战略的升级调整。

　　另外，在结果反馈环节上，杭州市和桑尼维尔市也有很大不同。杭州市的结果反馈主要是通过行政系统内部的行政权力和命令来实现的；而桑尼维尔市的结果反馈除了行政系统内部的反馈路径之外，市场机制也被用来作为一个重要的反馈路径，这种多层次、多路径的结果反馈机制，更有利于政府管理的服务导向和结果导向。

　　4结论与启示

　　从案例比较来看，杭州和桑尼维尔的政府满意度评价在组织管理的许多方面都存在差异。这种差异背后有着更深层次的体制原因，正是法律框架、管理理念、组织文化的不同产生了管理方式的差异。

　　和许多成功的企业一样，美国地方政府管理的基本理念是“顾客导向”和“结果导向”。1993年由美国副总统戈尔领导的“国家绩效评鉴”（NationalPerformanceReview)项目，致力于强调为顾客服务、权力分散和放松控制等公共管理改革，其重要目标之一就是要求政府各部门制定本部门的顾客服务标准M。克林顿随后签署的《政府绩效与结果法案》(GPRA)，以立法的形式引入了新的绩效评估管理制度，要求联邦政府明确各自的工作目标和对象，并围绕这些目标和对象制定可测量的绩效标准。在这一制度设计下，对政府行政管理及其结果的评估从以往的“投人一产出”模式转换为“目标一结果”模式，不再是简单地对政府管理资源的过程进行考察，而是根据各部门设定的任务目标来衡量其结果。该法案首次将预算制度与政府绩效联系在一起，为“重塑政府”的改革运动提供了法律支持。而在桑尼维尔的计划与管理系统内，围绕公共服务和顾客导向、结果导向，公共部门的绩效与公众评价、战略规划、财政预算等各项管理过程紧密联系，并构成一个有机的整体，体现了《政府绩效与结果法案》对“目标一结果”模式绩效评估管理的要求。相比较而言，我国不同的制度环境决定了不同的政府绩效管理方式。我国政府绩效考核机制的最大特点是“自上而下”的“压力型体制”，公众的意志难以对政府行为形成有效的约束和激励。在这种绩效评价机制中，由于信息不对称，负责考核的上级政府难以准确获取下级的绩效信息，而公众的评价又不具备合法性，因此，过程导向就成为必然的选择。

　　虽然杭州市“满意评选”仍然是过程导向的，但毋庸置疑的是，这项城市政府绩效评估改革实践具有非常重要的现实意义，它从根本上动摇了我国历史传统中根深蒂固的“官本位”思想，使得政府官员开始接受公众对其服务和工作的评测，并在一定程度上改善政府公共服务的结果，同时也为探索有中国特色的地方政府绩效管理改革之路进行了有益的尝试。他山之石可以攻玉。为了沿着杭州市“满意评选”所探索的改革道路稳步前行，有必要认真思考桑尼维尔案例在政府绩效管理方面所能够给予我们的启迪：

　　(1) 地方政府应当认识到清晰表达公共战略目标的重要性，明确各部门提供公共服务的对象并制定相应服务标准，实现由管理型政府向服务型政府的转变。

　　(2) 努力创造实现真正“外部评价”的制度环境，一是通过立法使得公共满意度评价措施制度化并赋予其评价结果以法定地位;二是从根本上体现外部评价者即公众的利益，尽可能将公共满意度评价的主体让给公众，变目前的行政推动为更有效的市场运作。

　　(3)尽快建立并完善公共满意度评价和政府绩效管理之间的战略联系，充分利用满意度评价这种管理手段及其结果，建立符合实际的可操作的评价反馈机制，达到对公共部门提供公共服务的约束和激励效果。结果反馈，不应仅仅是惩罚性的，而应当是建设性的，明确针对结果的持续改善。

　　(4)公共满意度评价作为能有效补充公共部门内部考核制度的外部评价机制，整个过程都应当引入尽可能广泛的公众参与，以保证其合法性和有效性。如杭州的“满意评选”应当继续提高市民和企业参与评价的比重(包括参评数额和评价权重)，而政府内部相关人员在评价者层面中的权重应尽可能减少。