公共管理的历史嬗变:马克思主义的视野
一般认为，美国学者伍德罗°威尔逊是现代公共管理理论的奠基人，其于1887年在美国《政治科学季刊》上发表的《行政学之研究》被誉为现代公共行政理论的开山之作。然而，早在公共行政的正式研究出现之前，很多理论家和实践家就已对行政机构行使国家职责的作用问题做了评述。公共行政或曰公共管理，作为一种实践活动，存在于人类社会历史的各阶段。“人类需要政治生活和从事政治活动，绝非是某一历史阶段的社会现象。作为社会的人……从他求生存的时候起，就需要有社会公共权威性的组织对其重大利益关系进行协调与控制”因此，认识公共管理理论与实践，不应该仅停留于现代公共行政理论，公共管理也绝非只与阶级国家形影相随。马克思和恩格斯等经典作家以公共权力的特质为主线，总体性描述了公共管理的历史嬗变，阐释了一种全新的公共管理观。从马克思主义的视角来认识公共管理理论与实践活动，有利于全面准确地把握公共管理的特质，从而为中国公共管理民主化和社会化提供重要的理论指引。
一、原始的公共权力与原初的公共管理
马克思主义经典作家对公共管理的分析是以公共权力的变迁为起点的。虽然马克思恩格斯没有直接对公共权力加以界定，但根据他们使用这一概念的情况来看，所谓公共权力，简而言之，就是指管理社会公共事务的权力。从历史起源的角度分析，公共权力渊源于原始氏族公社时期。“这样的职位(指执行宗教职能等职位）在任何时候的原始公社中，例如在最古老的德意志的马尔克的公社中，甚至在今天的印度，还可以看到，这些职位被赋予了某种全权，这是国家权力的萌芽”在马克思、恩格斯看来，公共权力是与人类社会发展相伴随的一种权力。如果没有公共权力对社会公共事务进行管理，人们就不能够组织成为社会。
马克思认为，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”。利益是个人权利和公共权力的共同根源，社会成员的共同利益或公共利益是公共权力得以产生的土壤。归根到底，人类社会的公共生活或者说政治生活之所以发生，是人的生存发展的内在基本需求。人的政治生活是劳动生产活动的产物，在劳动中产生，又通过劳动和社会活动而发展。人们几乎每时每刻身处政治中，分享各种政治性的资源，受到各种政治规则的制约，却又不知何为政治。恩格斯指出，原始时代的原始人类面临十分艰难的自然环境，他们与大自然斗争的力量是极为有限的。“为了在发展过程中脱离动物状态，实现自然界中的最伟大的进步，还需要一种因素：以群的联合力量和集体行动来弥补个体自卫能力的不足”这种群的联合力量，最初表现为原始氏族，后来逐渐发展成为胞族和部落。作为管辖社会公共事务的公共管理实践活动，正是根源于人的劳动生存所必然发生的利益关系的内在需要，起源于氏族社会组织的政治实践活动。公共权力在原始氏族中就存在，只不过那时的这种公共权力是直接由自己组织为武装力量的原始居民组成，是与全体氏族成员相融合的一种权力。
原始的公共权力具有如下特质：其一，它是一种图腾超自然权力意识的产物。进入旧石器时代中期以后，原始人类开始意识到他们是一个整体，只有在这个整体中才能更好地与险恶的自然作斗争，才能保持自身与社会的存在和发展。这种朦胧的整体意识是以图腾的人一物同一意识反映出来的，是以虚幻的超自然的图腾形式出现的。人可以借助图腾而赢得超自然的“灵力”。母系氏族公社中的一切权力都是由图腾的超自然的“灵力”这种整体力量来象征和代表的。首领本身取代了氏族和部落整体而成为该氏族或部落的图腾的化身，从而成为原始公共权力的代表。其二，它是一种非强制性权力。在母系氏族中，女性家长对家庭其他成员并无任何特权。同样，女性氏族首领对家庭也无任何表现她个人意志的节制权。她们只是靠约定俗成的整体权力规范一--风俗习惯来行使她们的管理权，靠氏族全体成员的整体权力意识来约束别人和自我约束。整个母系氏族的社会管理权力系统，如图腾意识所规范的那样，一切都是从整体和平等出发，个体成员相对于氏族整体，都是次要的。
二、政治的公共权力与国家的公共管理
随着社会生产力的发展，三次社会大分工的出现，使个体家庭成为一种与氏族对立的力量，并代替了氏族成为社会的基本经济单位，促使社会从野蛮时代进入文明时代。商品、奴隶、货币、地产等都可以成为私人占有的财富，私有制产生了，社会逐渐分裂为不同的阶级，这种经济发展的不可阻挡的势头预示着氏族制度的解体。“一句话，财富被当作最高的价值而受到赞美和崇敬，古代氏族制度被滥用来替暴力掠夺财富的行为辩护。所缺少的只是一件东西，即这样一个机关，它不仅保障单个人所获得的财富不受氏族制度的共产制传统的侵犯，不仅使以前被轻视的私有财产神圣化，并宣布这种神圣化是整个人类社会的最高目的，而且还给继承发展起来的获得财产从而不断加速财富积累的新的形式，盖上社会普遍承认的印章；所缺少的只是这样一个机关，它不仅使正在开始的社会分裂为阶级的现象永久化，而且使有产者阶级剥削无产者阶级的权利以及前者对后者的统治永久化。而这样的机关也就出现了。国家被发明出来了”。
在马克思、恩格斯看来，国家并不是从来就有的，也绝不是从外部强加于社会的一种力量，而毫无例外地是社会经济发展到一定阶段的产物，是社会出现阶级对立时的产物。是社会陷入不可调和的矛盾，需要一种表面上凌驾于社会之上的力量来缓和冲突，把冲突限制在一定“秩序”内，从而使利益不同的阶级或群体不至于在无谓的争斗中把自己和社会一同消灭。因此，国家在这里充当不同阶级或群体的公共利益和意志的代言人角色，它等同于协调双方的“公共性恩格斯通过对国家产生过程的深刻分析和将国家与氏族进行比较，揭示了国家的本质特征。他指出：“国家的本质特征，是和人民大众分离的公共权力。”这种公共权力已经不再直接就是自己组织为武装力量的居民了。这种公共权力在每一个国家都存在，构成这种公共权力的，不仅有军队和官吏，而且还有物质的附属物，如监狱和各种强制设施。列宁则更明确地指出：“最能表明国家这个机器特征的有两种机构，即官吏和常备军。”从这些论述不难看出，自从有了阶级国家，便有了专门从事公共事务管理的官吏，公共管理作为一种实践活动，日益体现出独立化、专门化、专业化的特点。
国家从事公共事务管理活动，其公共权力特质明显区别于原始的公共权力，而带有明显的政治特性，主要表现为三个方面：首先，国家的公共权力具有阶级性。恩格斯指出：“实际上，国家无非是一个阶级镇压另一个阶级的机器，而且在这一点上民主共和国并不亚于君主国。”“国家是文明社会的概括，它在一切典型的时期毫无例外地都是统治阶级的国家。”“在古代是占有奴隶的公民的国家，在中世纪是封建贵族的国家，在我们的时代是资产阶级的国家。?因此，国家的公共权力首先是经济上占统治地位的阶级的权力，是政治统治阶级的权力。其次，国家的公共权力具有强制性。公共权力和人民大众分离之后，成为一种强制性的物质力量，控制着整个社会运转。马克思在谈到法国时指出：“在这里，国家管理、指挥、监视和监护着市民社会一从它那些重大的生活表现起，到最微小的生活表现止，从它的一般的生存形式起，直到个人的生活止；在这里，这个寄生的机体由于非常的集权而无处不在，无所不知，并且极其敏捷，极其灵活，同时现实的社会有机体又是极无自动性、极其软弱、极无固定性。再次，国家的公共权力具有非原生性。公共权力一旦产生就凭借其强制性和权威性对个人权利进行确认并使之成为公民权利。个人权利是公共权力产生的原因和基础，公共权力则具有明显的工具性。“政治权力不过是用来实现经济利益的手段”虽然公共权力在产生以后，取得自身的独立性，但是“国家看来是至高无上的独立的存在本身，不过是表面的国家公共权力并不是完全独立于公民权利之外的东西，而是从公民权利之中汲取自身存在的合理性。因此，从某种意义上讲，公共权力是公民权利的衍生物，而不具有原生的特征，“家庭和市民社会本身把自己变成国家，它们才是原动力”。
三、社会的公共权力与公民的公共管理
马克思恩格斯认为，国家是一个历史范畴，它不是从来就有的，而是社会在一定发展阶段上的产物，也不会永世长存。恩格斯指出：“随着阶级的消失，国家也不可避免地要消失。以生产者自由平等的联合体作为基础的，按新方式来组织生产的社会，将把全部国家机器放到它应该去的地方，即放到古物陈列馆去，同纺车和青铜斧陈列在一起。”“那时，国家政权对社会关系的干预将先后在各个领域中成为多余的事情而自行停止下来。那时，对人的统治将由对物的管理和对生产过程的领导所代替。”马克思更为明确地写道：“劳动阶级在发展进程中将创造一个消除阶级和阶级对立的联合体来代替旧的市民社会；从此再不会有原来意义的政权了。”马克思将这一“消除阶级和阶级对立的联合体”称为“自由人的联合体”，在那里，“每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”由于阶级和阶级对立的消除，国家公共权力也随之消融在公民权利之中，因此，“公共权力就失去政治性质”，而成为一种社会性的公共权力。
在马克思恩格斯看来，国家的消亡意味着一种超社会力量的回归，就是一种超社会力量变成一种普通的力量。国家的消亡是一种系统的有组织的暴力的消灭，这种组织消灭的同时，官僚也在消灭。因此，公共权力的政治性将消失，而社会性的公共权力将崛起，自由人的联合体将承担社会公共事务管理的责任，公共管理也将由国家为主体转变为公民和公民自组织为主体。
在马克思恩格斯那里，未来的共产主义社会，人类解放的实现，绝不意味着出现一个全能的官僚机构。新社会不是建立在集中化了的国家政权之上，而是建立在社会化了的基础之上，这样就使得国家政权成为多余的了。这种超政治的社会理想，马克思这样描述道：“在共产主义社会里，任何人都没有特殊的活动范围，而是都可以在任何部门内发展，社会调节着整个生产，因而使我有可能随自己的兴趣今天干这事，明天干那事，上午打猎，下午捕鱼，傍晚从事畜牧，晚饭后从事批判，这样就不会使我老是一个猎人、渔夫、牧人或批判者。”共产主义之作为社会理想，就在于它能“超出资产阶级权利的狭隘眼界”实行“各尽所能，按需分配”“按需分配”与“按劳分配”之间的根本区别，就在于以劳动为尺度的平等转变为以劳动者为尺度的平等，就在于公共权力的政治性日渐消失而其社会性日益凸显。
四、马克思主义公共管理观的理论与实践意义
马克思恩格斯以公共权力的变迁为主线，总体阐述了公共管理的历史嬗变的三个重要阶段，阐释了一种全新的公共管理观。我们主张从马克思主义的视角来研究公共管理，将公共管理作为一个过程来对待，以扩大人们对各种社会形态中公共管理特质认识的眼界，突破传统狭隘的公共管理观念，最终为中国公共管理的民主化和社会化提供正确的理论指引。
首先，从马克思主义的视角来研究公共管理，有利于拓展公共管理理论的视野。传统上，研究公共管理有三个主要视角，即政治的、一般的和专业的视角。政治的视角将公共管理看做是政府治理过程的一个组成部分，是政治过程的中心，公共管理与政府和政治密不可分；一般的视角认为不论是私人企业或是公共机构，管理者关注的基本问题是相同的。也就是说，管理者必须处理权力和权威的问题以及沟通的问题等等；专业的视角主张应该把公共管理作为一个专业，就像综合了很多理论视角的法律或医学专业一样。罗伯特。丹哈特教授在重新定义公共组织时主张：“我们应把公共行政作为一个过程来对待，而不是作为发生于某个特定类型结构（比如说等级结构）中的事情；还有，我们应强调的是这一过程的公共性本质，而不是它与政府形式体制的联系。”这种主张，与马克思主义的公共管理观“不谋而合”丹哈特教授进一步指出，尽管马克思并不是专门的、直接的、系统研究公共组织的学者，但马克思的理论为我们研究公共组织提供了真知灼见，从而应当作为公共组织研究的一种重要思想传统。?马克思、恩格斯将公共管理置于整个人类社会的发展过程来考察，阐释了三种不同特质的公共权力及其对应的公共管理实践，描述了一幅公共管理历史嬗变的整体图景，揭示了公共管理的特质，为我们拓展了公共管理理论的视野。
其次，从马克思主义的视角来研究公共管理，有利于正确认识和把握公共管理的民主化和社会化进程。马克思对国家消亡论的阐述和对未来社会公共管理的阐述表明，人类解放存在于无产阶级专政这个国家消亡的过渡时期之后的社会的完全解放之中，在于社会性的公共权力的崛起，在于社会从国家中、公民权利从公共权力中解放出来。或者说，在于公民权利在一种全新的历史条件下的一种更高层次的回归。这种新的历史条件，就是高度发达的经济条件、思想文化条件、政治民主条件和无产阶级革命在全世界取得胜利的国际条件。现实社会主义国家由于大多在经济、政治、文化比较落后的基础上建立，因此不可能经过一个短暂的过渡时期就能实现公民权利的回归。相反，在相当长的时期内，社会主义国家都必须把人权制度、民主制度、自由制度作为自身制度的主要表现形式。但另一方面也要看到，随着经济社会的快速发展，当今中国公民的主体意识、权利意识开始逐渐觉醒。以完善社区治理促进社会整合、实现政府社会职能的转变，带动了政府与社会之间新型关系的构建。公民社会的兴起，给当代中国政府的行政改革和发展提出了建立责任政府、服务型政府的课题。因此，中国的公共管理必须以“公共性”为核心价值，逐步走向民主治理。公共管理机构要逐步转变统治、管理或控制的角色，而成为鼓励公民进行合作性相互交往的有力机构，从而不断推进中国公共管理民主化和社会化的进程。
再次，从马克思主义的视角来研究公共管理，为进一步加强中国公共管理的研究提供了一种全新的途径。“所有的理论都会强调某些事物而忽略其他事物，因此，它们在一个更广泛的意义上反映了一个特定文化的取向”美国的公共行政学只是一种“特殊主义”的知识体系，美国公共行政的国家特殊主义在反例和盲点方面的确具有一些根本性的缺陷。公共管理理论作为一种“舶来品”对中国公共管理的研究取向有着极为重要的影响。相当多的中国公共行政学者将研究重点放在西方公共行政理论与实践上，而忽视了对当代中国公共行政管理提供令人信服的理论解释和实践指导。西方公共管理运动的兴起，使得中国的行政研究将政治与行政“二分”推向极致。然而，中国公共行政管理与政治是水乳交融、密不可分的，忽略了政治维度的公共行政学研究，就根本无法理解中国的公共行政现实。中国的公共行政研究存在着严重的“身份危机”，面临着中国化和本土化的问题。马克思主义公共管理观坚持唯物辩证法和历史唯物论，历史地、全面地、发展地来看待公共管理实践，把公共管理活动置于人类社会历史发展这个更为宽广的背景下加以考察，提供了一种全新的公共管理视野。马克思主义与中国革命及改革开发的伟大实践相结合，有效地实现了马克思主义的中国化一--形成了科学发展观，成为指导中国经济社会发展的根本指导思想。因此，只有从马克思主义公共管理的视角出发，用历史的、发展的观点来考察和分析公共权力的特质和公共管理活动的多样性，才能为公共管理的中国化提供理论指导，才能建构和发展中国特色的公共管理学，从而从根本上解决公共管理的“身份危机”问题。