可持续公共管理理念的新西兰实践和启示

　　一、可持续的公共管理

　　可持续发展理念对公共政策和公共管理来说是一个重要的新兴理念，这个理念来源于国外。可持续发展的理念更加明确地考虑到我们现在的行为对人类未来发展的影响。不可持续的例子在我们身边早已耳熟能详，比如温室效应、气候变暖、臭氧层破坏、大气酸化、有毒气体的排放、雾霾、物种灭绝、森林消失、土壤和耕地的退化、沙漠化、不可再生资源的过度使用、固体废弃物的污染等等。不可持续发展的破坏力是巨大的，我国同很多发展中国家一样,都面临着上述危机的严峻挑战。2015年9月11日，中共中央审议通过了《生态文明体制改革总体方案》。这一方案是生态文明领域改革的顶层设计,其中重点要求：推进生态文明体制改革要搭好基础性框架,构建产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系”以改善环境质量为导向，监管统一、执法严明、多方参与的环境治理体系i更多运用经济杠杆进行环境治理和生态保护的市场体系；充分反映资源消耗、环境损害、生态效益的生态文明绩效评价考核和责任追究制度。在中国，如何以可持续发展的理念和生态文明观为基础和准则，对不合时宜的规制进行改革，优化公共政策的制定过程，丰富并多元化公共服务供给主体、有机整合公共部门、私营部门和非政府组织，调动社会的力量参与到可持续发展的过程中来，这些都是目前我国公共管理领域面临的全新挑战。

　　首先,要界定可持续发展的概念。可持续发展的理念以生态、经济和社舍的可持续发展为目标。在生态上,荤点保护生物的遗传多样性、生态弹性和生物生产力i在经济上强调效率、公平和社会福利I在社会层面强调公民参与和社会公正。其次，根据可持续发展的理念来界定可持续公共管理的价值观g传统的公共管理价值观强调效率、效果和社舍公平,而三考很难存一种公共政策中同寸兼容。可持续公共管理的价俥观则强调不同价值观的整合,即如何将一些看似不兼容的价伟观有机结合起来。可持续发展观点对传统理念是一种桃战，闺为这些价值观之间不再是竞争关系而是一种互补关系。

　　当前曰益减少的自然资源和不断发展的社会绎济水平，以及人类不断提高的人口总晕和消费水平使我们对未来产生了严重的担忧，各国政府也在努力解决有限的自然资源和经济社舍发展所产生的矛盾。例如我国各地近年来频繁遭受的严重的零霾污染、水资源和土壤污染问题，抑或是各地频出的“邻避事件”,这些问题的背后不仅是市场对于资禅的调控不到位或者政府的治理不够严格所导致的。在公共政策的制定和执行层面，公民参与的缺失以及碎片化的组织结构是这些问题产生的原因之一，但归根结底还是由于没有实现现代可持续公共管理价值观所体现的准则;有机并系统地将经济发展效率、环境保护和代际公平相结合。所以在《生态文明体制改革总体方案》中，军点强调了“发展系统完整的生态文明制度体系”的重要性。

　　二、新西兰的废弃物管理：可持续公共管理

　　本文从废弃物的管理为例，通过介绍新西兰的管理经验，进一步阐述可持续公共管理的内涵。

　　(―)废弃物管理

　　从可持续发展的角度，废弃物有广义和狭义之分。广义上来说任何形式的污染，例如倾倒的污水、丢弃的家具或者排放的尾气，都可以称为废弃物。狭义的废弃物可以被归类为生产或者消费的副产品。后者则是废弃物填埋厂中废弃物的主要来源。从OECD1998年的数据来看，工业化国家每年每人产生800-900公斤固体废弃物（仅计算城市垃圾填埋场）。根据废弃物填埋时间、回收时间、生物周期和填埋场选址来计算，估计工业化国家城市垃圾填埋场的使用率为20%-60%左右。

　　固体废弃物的持续增长渐渐超出了垃圾填埋场的承受能力，新的填埋场的选址也愈加困难。这一现象的原因在于：寻找新的填埋场的费用过高；人们越来越关注环境保护事宜，公众越来越不愿意支持类似的项目建设在其“后院”，无论是政府的公共项目还是私营企业的项目。即使项目有足够完善的防渗措施并确保更好的空气质量，垃圾填埋场承诺其不会给公众带来危害，但是强制性地在城市近郊设置垃圾填埋场还是会让公众不满，并很有可能受到抵制。所以，废弃物的管理现在已经不单纯是一个技术问题，更多的是一项公共问题，而政策的制定者也要更多地考虑多方面的影响。

　　关于减少废弃物的讨论通常集中在3个方面：生产方的责任，消费者的责任，回收。一种观点认为生产方应该负责废弃物的处理，不仅是生产环节，同时包装环节也应该负责。另一方面，更多对于公共政策的讨论集中于消费者负责方两，尤其是在美国、澳大利亚和新西兰。对于公共垃圾和家庭垃圾的持续增长引起很多人的关注。政策制定者不愿限制个人的消费，所以，讨论的重点放在了如何最小化个人产生的废弃物上。一种比较流行的观点就是对家庭垃圾按袋收取高额垃圾处理费用，这可以帮助减少运往垃圾填埋场的垃圾量。第3种观点就是回收并且循环利用可再利用的废弃物。回收再利用可以显着减少个人产生的废弃物，同时对工业垃圾和商业垃圾的减少也有明显效果。例如德国会对每个消费者消费的可回收的饮料瓶或者酒瓶征收一定的费用，当消费者主动将饮料瓶和酒瓶拿到特定的垃圾回收点回收的时候，消费者会被返还这些费用。

　　(二）新西兰政府的改革

　　作为新西兰政府再造过程中的一个环节，1989年新西兰的“地方政府法案”修正案要求地方政府分离其政策制定者职能和服务提供者职能。地方政府议会的讨论集中在两个问题上：政府是否应参与到提供公共服务的商业过程中？公共服务应该如何被提供？对于地方政府议会来说，问题变为了如何有效率并且有效果地提供公共服务。

　　1993年，4类公共服务提供者被明确确定为地方政府公共服务提供者。外部服务提供商包括LATEsCLocalAuthorityTradingEnterprise),内部服务提供者包括政府下属的商业部门和议会部门。但是，这4类公共服务提供者基本都失败了。选择内部服务提供者更像是直接选择服务提供者而不是一种政府再造的过程。同私人部门签订合同往往适用于大型项目，这些项目可能需要大量的资本投人并且需要专业化的技术支持。LATE是最被寄予期望的一种模式，因为被当作新型服务提供者，它可以建立起一类政府与私人企业合作的新型公司。但是事与愿违，实际上LATE因为种种原因很少被使用。

　　然而，另外一种模式被政府所启用，就是创建独立的基金会。新西兰基督城市废弃物管理委员会(CCC)于1996年委托可持续城市基金会（CST)从事废弃玻璃回收的相关研究，以期最小化填埋场的需求量。可持续城市基金会的最终报告却超出了其研究的范围，报告建议在坎伯雷特地区设立相关机构来帮助成立可持续回收企业。弃物管理委员会在报告基础上提议建立起一个可以融合公共部门、私人部门和利益相关群体的组织，以可持续发展为其核心目标。这个组织就是废弃物回收基金（RMF)，并且最终演变为公益信托基金。废弃物回收基金对弃物管理委员会负责，但是决策权不只属于弃物管理委员会。弃物管理委员会邀请了诸多管理者参与到运营之中，这些管理者包括基督城市政府代表、工业代表和环保主义者。Alford把其称为“管理主义”的原型，因为废弃物回收基金否定了政府行政职能和监管执行职能的分割。

　　废弃物回收基金的作用就是在可持续发展原则下帮助成立本地企业。其首次行动就是组织并实施了“居民回收计划”。1998年，弃物管理委员会发起了一项城市范围内的路边废弃物收集项目即“居民回收计划”，项目联合了一个私人的垃圾处理公司，而这个公司需要与废弃物回收基金在设备的设计、项目实施的细则等过程进行紧密合作。为保障项目的成功，市场专家建议“居民回收计划”应至少保证有40%的家庭自愿参与。废弃物回收基金通过不遗余力地对项目进行宣传，在项目开始后3个月内，参与家庭已高达85%。当地报纸也进行了报道，这也是废弃物回收基金在实施项目时的一个重要宣传环节。报道加深了人们对可持续发展重要性的认识，并且使居民们意识到这个项目可以促进当地社区的经济发展。例证就是，在项目开始后，诸多地区在废弃物回收基金的支持下成立了大量的小微企业，这些小微企业直接增加了当地的经济总量。小微企业与废弃物回收基金签订路边废弃物回收合同，并开始招收大量员工。从当地回收的废弃物不再简单地被当作废弃物卖掉，而是找到适合当地经济发展的处理方式。例如，在项目早期，一些小微企业从事塑料瓶的回收和加工，废弃物回收基金设立了相关的机构严格监督这些可回收原材料的使用。

　　“居民回收计划”并非新西兰政府所推行的减少、回收、可持续利用废弃物国家计划中的一部分，也没有法律要求议会或居民必须实施，所以基本是公众自愿配合的。在大多数新西兰的城市中，人们依旧认为回收成本是昂贵且难以实施的。但独立信托基金的创立，将环保主义者的利他主义思想和私人企业的商业行为在一定的组织框架之内，以可持续公共管理的思想为基础，有机地结合了起来。

　　上述可持续公共管理的创意并不一定能广泛复制，虽然学者们一直在努力寻求一种可适用于各种公共组织的单一理论模板。新西兰政府自1984年开始就在不断尝试政府内部和外部的改革，以期适应不断国际化的经济形势，所以很多国家在制度层面的改革上也许未能追赶上新西兰改革的步伐。

　　三、结论

　　1984年新西兰率先开始从社会、政治和经济制度上进行改革，注重市场是其改革的核心，而废弃物回收基金正是一种公共管理模型与市场经济模型的混合。无论可持续发展的政策制定是政府主导还是市场主导，可持续发展理念会被更多人所接受，比如在基督城，人们逐渐接受并帮助回收和再利用废弃物。新西兰的案例告诉我们，在可持续发展的理论框架下，“市场再造”在某些时候恰恰可以与“政府再造”的方向和步伐相吻合。他山之石，可以攻玉，每个国家社会、文化和政治背景都不尽相同，中国直接照搬国外的经验也许并不可取。但是在中国，通过这种“再造”，有机融合市场的规则和政府的行政权力，也许可以带动可持续公共管理在中国的进一步深化，从而将生态文明的发展观念落实到实处。

　　[作者简介]陈佳志（1984-)，男，内蒙古师范大学公共管理学院讲师。