公共管理的三重维度

　　如何型塑、评估公共管理一直是公共管理研究者和实践者关注的一个核心议题。在公共行政学产生初期，威尔逊在科学主义的基础上，强调公共管理的效率与科学性，提出了“政治一行政”二分法。法约尔、威洛比也在科学主义的基础上企图通过行政原则的确立和推广来实现公共管理的科学化，提高政府的管理能力。美国联邦政府布朗委员会在20世纪30年代末主张将泰勒式的科学主义与公共性目的融合进公共管理的理论研究和实践中去，使公共管理兼顾工具理性和价值理性。20世纪中后期，研究公共管理绩效的学者提出了一些相对具体的指标。比如，芬维克提出了经济、效率、效果等“3E”指标;弗莱恩认为，“3E”原则虽然广泛应用于公共管理绩效评估，但并不完整，还需要增加公平这一指标，构成“4E”原则遗憾的是,公共管理学界关于“如何型塑、评估公共管理”这一问题的回答尚不完整。无论是从公共管理理论研究的方法论角度看,还是从公共管理实践的构成维度看，公共管理包括科学主义、人文主义和管理文化主义三重维度，型塑、评估公共管理自然也应该从这三重维度着手。

　一、科学主义维度:公共管理的工具理性

　　在实践中，公共管理行为生产出有形的公共物品,如公共交通设施、水电设施、公园、通讯设施等;或者其产出可以通过有形的公共物品来衡量，如教育（可通过受教育人数衡量）、环境（可通过新增绿化面积、空气质量、污水处理吨数、污染企业关停并转数量等衡量）等。

　　如果公共利益仅体现为有形的物品或可以通过有形物品来衡量,公共管理者的职责、公共管理行为等就相对容易理解了。在这种情况下，公共部门与企业相似，其运行可以概括为如下四方面:一是投人或输人，即人财物等资源的募集与整合;二是生成与运作过程,即资源的使用过程，内部的运作程序以及产品的生成、输送等过程;三是产出或输出，即组织运作而实现的具体活动、服务、物品等;四是结果，即产出生成的影响（如需求的满足、问题的解决）。这一过程遵循的基本逻辑就是“成本”和“收益”衡量。因此，可以通过经济、效率、效果等“3E”指标来衡量。经济关注的是投入，理想状态是在最少投人和最低成本前提下提供或维持既定数量的公共物品。效率关注的是投入和产出的比例,理想状态是“产出/投入”的值最大，生产某种公共物品的单位成本最小。效果关注的是“情况是否得到了改善”，通过产出与结果之间的关系来加以判断，理想状态是通过公共物品的提供最大程度地满足了需求。

　　这一思维秉持的是科学主义方法论，追求公共管理实践的规范化、科学化和高效化，用“两害相权取其轻,两利相权取其重”的理性思维来判断是否采取行动以及采取何种行动。这种方法论秉持的是工具理性，通过精确计算、科学谋划的方法选择最有效的手段、使用最有效的工具来实现既定目标。在公共管理理论发展史上,有很多学者持有此种态度,威尔逊、法约尔、古利克等传统公共行政学者就尝试构建一些科学化的行政原则,使公共组织能够有效地完成负责的任务;泰勒等倡导的科学管理理论就尝试利用科学研究和理性计划以快速、高效地实现公共目标;韦伯的官僚制理论则尝试发现并利用有助于提升行政效率的组织结构;休哈特、费根鲍姆等主张的质量管理理论尝试通过将持续改进和使顾客满意的承诺“制度化”来提高管理质量和绩效？的确，如果公共管理的产出都是有形的公共物品，并可以完全通过“货币化”的方式衡量投人和产出的话，上述理论的主张无疑是有效的，在这种情况下，公共管理行动也是容易塑造和型构的。

　　但是，上述理论流派似乎更主张公共管理组织本身运行的科学化，而对于科学化运行的产出属性并不十分关注。或者说，基于科学主义方法论的理论似乎有个先验的假定:公共部门天然指向公共事务，产出具有公共性的物品，而并未刻意区别私人物品和公共物品。

　　公共物品理论则进一步提出，市场组织在供给私人物品时是有效的，而在供给公共物品方面存在严重缺憾。因此，公共物品应该由公共部门供给。由于公共物品具有非排他性和非竞争性这两个内在属性，理性个体在不付费、不担负成本的情况下就可以享有，故而“搭便车”行为极易发生。正因如此，市场机制无法有效供给此类物品，只好由公共部门供给。

　　但是,这一逻辑也存在问题。其一,公共物品和私人物品的界限并不清晰,这使得公共部门的行动出现偏差。“大概现实中没有哪种物品会满足纯公共物品的严格定义，甚至国防和制止犯罪也不是谁都可以同等得到的（公共物品）。边远的阿拉斯加村民并不能得到华盛顿特区或奥马哈（Omaha)、尼布卡斯卡同等的防务。”在此意义上,戈尔丁指出：没有什么物品可以通过其内在性质决定它是否属于公共物品，存在的只是不同的供给方式:不必付费的普惠制还是付费的“选择性进人”。在这种情况下,公共部门感兴趣的、有能力涉足的领域就可以以“公共物品”的名义投人公共资源;没兴趣的、信心不足的领域则以“这是市场的责任”为由而撒手不管。

　　其二,公共物品理论依据公共物品的内在属性采取普惠制的方式来配置资源——无差别供给以及低价或免费供给公共物品,这将导致公共资源的浪费。因为，物品的价值源于人们的需求，而需求的种类、层次差异很大。同样的公共物品既可能是‘‘雪中送炭”，也可能是“锦上添花”，还可能是“不屑一顾”。比如，免费“疫苗”对有些人而言是“低质”的，他们宁愿出钱购买进口的或者他们认为是优质的。显然，“一刀切”的供给方式在“不屑一顾”的情况下是无效的。W另外，这种“一刀切”的做法以供给方为核心和主导,并没有将民众的利益诉求以及民众本身作为中心，自然也就忽视了民主管理、公共参与以及回应性等。

　　综上所述，公共管理作为“管理行为”应该具备科学的一面,也需要在工具理性的基础上按照“3E”的标准来型塑、评估公共管理。但这仅仅是公共管理的一个维度。

　　二、人文主义维度:公共管理的价值意蕴

　　竺乾威教授在登哈特《公共组织理论》一书的“译校者前言”中指出：“在美国的行政思想史上，历来存在着宪政主义和管理主义两种倾向。前者关注社会公正、平等、民主、回应性等;后者则关注效率。”这段话精确地概括了公共管理理论的发展脉络:在宪政主义和管理主义两种方法论上摇来摆去。在某一阶段,宪政主义理论流派占主导地位;而随着经济社会的发展，宪政主义理论范式在解释力方面出现了困境，管理主义理论流派作为弥补宪政主义不足的新流派而占据主导地位;但随着经济社会的进一步发展,这种新理论流派又面临困境，宪政主义理论范式又开始应运而生。公共管理发展史在很大程度上可以被视为宪政主义和管理主义两种理论范式的“螺旋式交互”发展。也有学者将这两种方法论视为公共管理学(乃至管理学）的两种方法论:科学主义方法论(对应管理主义）和人文主义方法论（对应宪政主义，也称人本主义）。公共管理是人类社会治理发展的必然结果，这产生于工业社会的治理危机,表现为人类“寻求”超越科学主义的不断努力。所以，在科学主义之外，还需要在人文主义的基础上型塑公共管理。

　　人文主义方法论强调管理实践的人性化、伦理化和价值化,是否采取行动和采取何种行动取决于该行动蕴含的价值意义是否合适，是否与伦理需求相协调。这种方法论追求的是价以伦理的、美学的、宗教的或作任何其他阐释的——无条件的固有价值的纯粹信仰，不管是否取得成就”W(P6U。换言之，人文主义方法论强调公共管理本身具有价值意义和伦理取向，而不单纯是生产有形公共物品的手段。型塑、评价公共管理不仅要考量其经济、效率和效益维度，还要考量其伦理契合度、价值意蕴维度。第一，公平。以沃尔多、弗里德里克森等为代表的新公共行政理论十分强调公共管理领域的公平问题。认为型构、评价公共管理时，必须思考如下问题：“接受服务的团体或个人都受到公平的待遇吗？需要特别照顾的弱势群体是否能够享受更多的服务?”弗里德里克森具体指出，公平包括如下维度:单纯的个人公平、分部化的公平、集团性的公平、机会公平和代际间的公平。m(_当然,至于“公平”本身的内涵和要求十分复杂，公平作为一种“指标”本身也很难被操作化和衡量。这里只是强调，公共管理的型构、评估都必须兼顾“公平”维度。

　　第二，人权。人权是“人因其为人而享有的权利”也就是说，人权是敬重、维护人的生命与尊严的最基本的正义准则，保障和维护人权因此而成为一种被普遍认可的基本准则。“当这一准则被肆意践踏的时候，人类生活就会陷入可怖的灾难状态。”公共管理的重要维度之一便是对人权的保障和维护，这是公共管理最起码的价值体现。无视、不承认甚至践踏人权的公共管理无论如何都应该被视为“公共性”的反叛与悖离。

　　第三，民主。在全钟燮看来,公共管理中的民主意蕴应该体现为:公共利益的表达;代表性;开放性;超越党派利益;严防专业主义对民主原则的伤害;公共参与。[12]具体而言，民主对于公共管理有两方面的意义:一是工具性的，民主的原则有助于民众表达利益诉求，提升公共管理的回应性，使公共管理更能体现“问题导向”，产生公共性效果;民主原则也有助于提升民众对于公共管理的认同感，提升公共部门及其行动的合法性；民主原则促成多元主体参与公共管理过程，使他们在共同学习、平等互动的过程中，学会放弃“吃独食”策略，转向合作互惠，实现多元共治、共享与共贏。二是本位性的，民主原则体现了以民众为中心的公共性本质,通过公共参与、利益表达等民主途径实现了民众对公共管理过程的最终控制,并在此基础上使民众及其正当权利成为解释公共管理起源、评价公共管理过程、研判公共管理绩效的终极合法性来源。公共管理的公共性先验地要求公共管理过程是开放的、民主的。

　　第四，自由。人权更多从内涵和行动取向上对公共管理提出要求,民主则在运行过程和运行原则上对公共管理提出要求，而自由则在责任领域、行动范围方面对公共管理提出要求。自由这一政治哲学概念更多是在界定政府与社会、个人的行动边界，“强调个人拥有免于种种无理干预而自主选择和行动的正当权利”。“自由”并不反对政府等强制机构的存在，也不否认法律等强制措施的意义，只是“自由”对这些强制性的要素持有谨慎性的看法，认为政府、法律可能会对个体的正当权利带来威胁甚至可怖的侵害。所以，自由主义者为政府、法律体系等强制性要素的作用边界给予了严格的限定。自由原则也为个体权利建构了一个不受公共权力无端限制和干预的“堡垒”，“它排除了国家的干预，在那里，个人和集体能够选择自己的行为方式,表达他们对生活的意义与价值的理解”。因此，公共管理的自由意蕴要求公共管理行为需要对公共利益担负责任,但是公共部门在履责过程中不能逾越“红线”——对自由视阈下的正当权利构成损害;同时，鼓励、支持个体在自治领域内，与政府平等互动、自主治理，按照自己的意志选择行动方向。

　　三、管理文化主义维度：公共管理主体的角色期待

　　以沙因、斯默西奇等为代表的组织文化学派强调管理的载体——组织（含公共组织）具有一种“潜藏的假定”,该“假定”代表了组织的共有意义和精神气质，是内蕴于组织当中的文化系统，对组织的运行产生重要影响,是不应该被忽视的重要一维。

　　组织文化理论秉持的是管理文化主义，强调组织管理行为和组织运行所表现出来的文化形态，认为组织文化是组织成员在长期互动过程中形成的共同的价值观体系和共有意义。组织文化内隐于组织制度、组织结构和组织行动之中,通过组织文化的形成，组织成员对基本的、有意义的行为有了共同的理解，就逐渐形成一种确定的行为模式和组织气质。从微观的角度看，组织文化反复“告诫”和“提醒”组织成员应该怎么做和不应该怎么做;从宏观的角度看，组织文化也是组织的一种精神气质,是组织运转过程中表现出的一种精神状态和组织品格，对组织的凝聚力、执行力等有着重要影响。

　　显然，科学主义和人文主义关注的是公共管理的手段以及管理过程和实践中蕴含的价值意义。管理文化主义则关注公共管理主体本身的属性与文化特征。波兹曼等学者认为,有效的公共管理者应具备如下属性:是一个良好的自我评价者、是不令人厌恶的、有追求真善美以及周全的政治知觉、有相当的毅力和耐心、具有多样化的经历、有服务民众的意识、有善于分析与思考的能力与态度。《黑堡宣言》对公共管理者的角色期待包括:扮演执行与捍卫宪法的角色，人民受托者的角色，贤明少数的角色，平衡轮的角色，扮演分析者和教育者的角色。简言之，由于现时代对于公共管理者的角色及其责任担当给予了较高的期待,因此对其组织品性和气质提出了较高要求。

　　概括而言，公共管理主体最起码应该具有如下基础性的文化特质：

　　第一，廉洁。公共管理行动需要一个个、活生生的个体行动为支撑,而这些个体有着自己的利益偏好和价值预期,视公共管理为自己的职业，是一种谋生手段。然而，公共管理部门中的个体从事的却是“公共”管理活动,通过公共资源的配置和使用来实现公共问题的解决和公共福利的提升。因此，促成公共管理者的私人性和公共管理的公共性之间的有机协调,是保证公共管理服务于公共利益的前提。这要求公共管理者具有“廉洁”属性，拥有公共使命感和责任感,服务并捍卫公共利益。

　　第二，守法。公共管理者应该具有依法行事的意识，在法律规定和允许的范围开展公共管理。换言之,法律不是公共管理者实施管理的工具，而是公共管理者实施管理的依据,也是公共管理行动的“限制性规则”。

　　第三,服务。服务意识要求公共管理者在内心深处摒弃“管理”思维和以政府为中心的思维,而将自己视为回应公众需求、追求公益、提升社会福利的“受托者”。简言之，公共管理者不是实施管理和控制的“官老爷”，而是服务民众、满足需求的“服务者”。

　　第四，发展。公共管理者应该具有服务发展、追求卓越的意识，能够扮演贤明少数的角色，积极主动且有效地辨识公共问题，解读和预测未来，实施前瞻性的对策;能够持续学习、鼓励创新,不固步自封，积极探索创新与发展的新路径;能够有耐心地、持之以恒地应对公共问题，迎难而上;保持弹性，以开放性心态面对变革与环境变化;具有战略意识和长远发展的思维，并通过沟通、协调而将多元主体整合进合作情境中，就未来愿景达成共识。

　　概而言之，公共管理首先是一种“管理”活动,因此需要在“成本”和“收益”的对比均衡中通过经济、效率和效益等指标寻求合理性，强调科学主义以及工具理性的逻辑。公共管理同时也是一种“公共”活动，具有天然的政治性，因此需要在公平、人权、民主、自由等价值意蕴中获得合法性’强调人文主义以及价值性的逻辑。公共管理的合理性和合法性都建立在一定的载体基础之上。因此,管理文化主义对组织文化的强调具有重要意义，廉洁、守法、服务、发展等都是公共管理者应该具备和塑造的组织文化。科学主义、人文主义和管理文化主义这三重维度共同构成了型塑、评估公共管理的基本面向。

　　朱赢願(南京大学政府管理学院，南京210093)