公共管理改革的若干思辨

　　党的十七大报告指出，要抓紧制定行政管理体制改革的总体方案。这表明，我国公共管理改革已经进入了系统化、综合化的攻坚阶段，在这个阶段，每一项改革政策的出台都会对我国公共管理改革的进程产生深远的影响，由于我国公共管理改革是一个“摸着石头过河”的过程，因此，在改革路径的选择过程中不可避免地存在着许多矛盾、问题和争论，厘清这些矛盾及争论，对于进一步推动我国公共管理改革的发展，具有重要的理论意义和实践意义。

　　―、我国公共管理改革的目标是要解构官僚制还是要建构官僚制

　　西方国家自20世纪70年代以来推行了“企业化政府”改革运动，改革的核心目标是要打破“官僚制的伊甸园”?，走的是“摒弃官僚制”的道路。一些学者据此认为，我国也存在一些官僚制问题，如部门主义、不负责任、推倭扯皮、效率低下、浪费严重等，因此,这些学者主张我国公共管理改革也应走“破除官僚制”的道路，即对官僚制进行解构，认为只有这样才能实现服务型政府的改革目标;而另一些学者则认为，我国面临的是官僚制不足而不是过剩的问题，在这些学者看来，“就我国当前而言，官僚制不是太多而是太少”'正是因为官僚制不足,才导致政府在曰常管理行为中存在一些“缺位”、“错位”和“越位”现象,因此,改革的目标应是按照标准化建构和完善我国的官僚制，认为只有这样才能真正有效地发挥官僚制对市场的规范作用。

　　官僚制在西方国家也是一个争论不休的主题,贯穿着西方公共管理改革的过程。人们普遍认为，官僚制作为一种大型组织内配置资源的特定方法，曾在历史上发挥过重要作用，但是随着全球化、信息化的发展以及政府“管理危机”、“财政危机”和“信任危机”的出现,传统官僚制作为“政府低效率”的代名词而受到了广泛的批判和解构。奥斯本和盖布勒指出，官僚主义制度已经破产;奥斯本和普拉斯特里克也指出，最近20年里“官僚体制已经面临土崩瓦解”尽管官僚制在世界范围内受到了猛烈的批评,但是另外一些学者却指出，所有这些批评是对官僚制的误解造成的，在这些学者看来，官僚制在现实中表现的是另一番情景：即使在同一类型的官僚组织，彼此之间也是存在着较大的不同；在某些情况下，穷人在公共服务中的获益更大；没有任何关键的证据可以表明公共部门的效率比私人组织低下;在官僚组织的文化中并没有发现它天生就对变革存在抵制心理，相反，有证据表明,相对私人组织而言,政府的改革更加普遍。所有这些表明，解构官僚制还是建构官僚制，本身就存在着较大的争论。

　　在王亚南看来，我国官僚政治建立的基础是把人民（在旧中国主要是农民）的贫困无知、孤立无援、经济上与小生产联系等落后因素作为其条件的气由此可见，我国传统的官僚政治和西方建立在等级制、非人格化以及专业化分工等基础上的官僚制组织是不同的。因此,从官僚制的严格含义来说，我国的官僚制存在先天性的缺陷和不足，表现在现实中就是忽视了公共服务的角色，从而使它抵制变革、效率低下、反映迟钝，从这个方面来看，破除那些不适应环境发展的官僚制度是可行的；但是另一方面应该看到，随着市场经济的发展和政府职能的不断转变,传统官僚制的许多规则失去了适应市场经济的能力，而新的规则还未建立起来,在具体的管理实践中还存在许多制度真空，这些表明我国官僚制还处于不断完善和建构之中。

　　因此，我国官僚制并非一个单纯的以解构或以建构为目标的发展过程,也就是说,我国官僚制的发展，“既不能简单地以发展官僚制为目标，也不能简单地以新公共管理摒弃官僚制为目标”，而是一个解构与建构并存的双重过程。一方面,要不断破除传统上不适应市场经济与时代要求的那些陈规旧习；但更重要的是，随着全球化的发展，我国许多规则还未建立起来，还不能有效地应付市场经济发展和国际环境的需要,特别是在应付日益增多的公共问题时还存在许多制度上的真空，因此，我国的官僚制同时也是一个建构的过程，即要建立起一个适应市场经济及国际环境要求的规则体系，这才是符合我国国情的。

　　二、我国公共管理改革的方向是市场取向还是公共取向

　　在公共选择、管理主义、新自由主义经济学、后官僚主义等理论思潮的推动下,西方国家掀起了新公共管理改革的浪潮，改革的一个重要目标即是要引入市场的力量来再造政府。在新公共管理改革浪潮下，市场化的方法如出售国有公司、放松规制、私有化、民营化、顾客至上、结果导向、竞争导向、公私伙伴关系等，被广泛地应用到了政府部门。从改革的实践看，市场化改革无疑取得了较大的成效,不仅提高了政府公共管理的质量和效率,而且在一定程度上缓解了政府的危机。据此,一些学者将西方国家的“管理主义思想”作为解决一切公共问题的灵丹妙药，认为“政府管理惟有惜用私营部门的管理价值、管理模式与管理行为，即管理的市场化，才是提高政府工作效率和管理水平的根本途径”。而另一些学者则认为，公共管理的本质是其公共性，因此，“在未来若干年中，我国公共管理学的重点还是将公共性作为其本质属性，完善韦伯意义上的官僚制”ra;这些学者担心，盲目追求市场化会损及政府的公共责任,过分强调对效率和工具理性的追求,使公共行政无力反省公共行政及公共服务的价值、目的，将其变为执行与管理的工具，不但无力担负起公共行政扞卫民主政治的责任，也无法实现提升公民道德水准的使命;还有些学者则认为市场化模式会侵蚀公共管理的核心价值，市场化治理模式否认政府的作用，片面强调市场的作用，忽视了市场发挥效用的制度前提，是其最为致命的缺陷，过分美化这种举措,会损伤公共管理中最有价值的部分。

　　事实上，二者争论的核心在于公共管理改革的理论假设，市场化改革的理论假设是：管理具有相通性，即“公共组织和私营组织的管理在本质上是相似的”而且私人部门具有管理上的优越性，这些优越性体现在效率、质量、更好的顾客服务、更高的绩效管理等方面，而政府则存在失灵现象，如政府干预的低效率、决策失误等。而反市场论者则将批评集中于以下几个领域:一是公私管理之间的区别。公私领域存在根本的区别，即在所有不重要的层面上相同，而在所有重要的层面上不同。二是对于经济学基础的批判。即“经济学是一种有缺陷的社会科学，它在政府中的运用同样是有缺陷的”三是对顾客导向的批判。金和斯蒂弗斯就断言，行政官员应该把公民视为公民（而不是把公民仅仅视为投票人、当事人或“顾客”），应该分享权威和减少控制，并且应该相信合作的功效。四是对市场本身的批判,市场本身存在着失灵现象，查尔斯?沃尔夫归总了四类市场失灵的根源，即“外在性和公共产品、递增回报、市场的不完善性、分配不公”。他还引用Reder等人的观点指出：市场也许既不能产生最佳的经济效益，也不能产生理想的社会效益。五是私人部门也并未比公共部门更有效率，正如戴维?帕克所指出的，没有任何关键的证据可以表明公共部门的效率比私人组织低下，尤其是在把提供的服务作为衡量的标准时更是如此。

　　就我国的实际情况看,政府管理长期以来建立在计划经济基础上,导致政府管理太多、管得太死,形成政企不分、政事不分、政社不分、政资不分等现象。改革开放后，姓“资”姓“社”的问题得到清晰的界定，市场经济成为改革的一个基本目标，市场力量的优越性成为人们普遍的共识，即使在公共管理中引进市场化的方法也是很自然的事。但是值得注意的是，我国公共管理改革是在一个不成熟的市场环境下进行的，用“不成熟的市场”来重塑“不成熟的政府”可能会存在风险，甚至导致政府的另一种缺陷,如责任缺失、道德下降、捐及公共性价值等。从这一点来看，学者们对公共管理改革盲目引进市场化方法的批评是对的;但是另一方面也应看到，由于政府本身存在大量的问题，如部门主义、本位主义、缺乏事业心、效率低下、反应迟钝等,这些问题经过长期积累以至于不得不依赖市场化的方法才能有效解决,从这一点来看，在一定程度上引进一些市场化的方法如竞争导向、服务导

向、绩效导向等似乎显得尤为重要。

　　事实上，改革本身就是一个悖论，在市场化与公共性之间进行取舍就如在效率与公平之间进行取舍，两者都重要，在某些时候需要市场多一点，在另外一些时候则可能公共性需求要多一点，也就是说，两者是一个动态的平衡。德伯乐和奥兰?杨等人就提出，在私营和公共领域之间要谨防极端，需要的仅是“寻求适度的平衡”[1\因此，我国公共管理改革的过程是一个市场化与公共性并重的过程，一方面要用市场化的方法、技术、手段来克服公共部门存在的官僚主义问题；另一方面，又必须重视政府的公共性,在改革过程中维护好政府的公共性价值，使两者达到一个动态的平衡。

　　三、我国公共管理改革的过程是倾向中央集权还是地方分权

　　我国公共管理改革必然涉及到中央与地方的关系问题，那么改革过程是趋向中央集权还是地方分权？对于这个问题学术界一直存在着争论，并且形成了两类主要的观点:一类观点是要在改革过程中强化中央集权，另一类观点则主张向某些西方国家一样强化地方分权。

　　强化中央集权的理由多种多样，归纳起来有以下几种：一是稳定的需要。改革是一项涉及各种利益的协调过程,利益受到影响的团体可能会对改革产生较大的抵制，因此,强有力的中央政府是应付这种需要稳定的复杂局面的重要保证，“没有中央的权威，改革就做不到有领导、有秩序，就难以成功”[181。二是分权化存在风险。这些学者担心,分权化会增强地方的权力，导致“诸侯政治”、“诸侯经济”的滋长，形成地方保护主义，从而“加剧了中央与地方的摩擦和矛盾,发展下去，有可能构成对国家权威认同的威胁，并从政治上动摇国家统一的根基”。三是我国传统上是一个中央集权的国家，不具有分权的传统，并且我国是一个资源匮乏的大国，人口多、底子薄、地区发展不平衡,要治理这样一个超大型的国家，“更需要中央集权制来控制大局和统筹各种关系”，并且只有中央集权才能解决“区域之间的不平衡，维护社会的公平正义，以实现走向共同富裕的目标”。

　　主张在改革过程中进行地方分权的理由是:一是全球化使主权受到威胁，分权成为趋势。托夫勒指出:当第三次浪潮汹涌澎湃地席卷全球的时候，有一些力量试图把政治权力从民族国家向下转移到次国家的区域和集团中去,另外又有一些力量则试图把权力从国家向上转移到跨国化的机构和组织中去Pl1。据此，一些学者认为，向上分权给跨国化的机构和组织，向下分权给次国家的区域和集团，分权化已成为经济全球化进程中的普遍趋势M。二是分权化是西方国家公共管理改革的一个基本内容。20世纪80年代以来，日本、美国、新西兰等国家在公共管理改革过程中都实行了分权化的改革措施，并取得明显成效，一些学者认为我国也应实行向地方政府分权的改革,这样才能适应全球化的发展。三是地方分权有利于调动地方积极性、主动性和创造性。由于地方事务千差万别，中央并不擅长处理这些地方事务，而且中央集权可能导致地方政府在财权、事权的划分中失去发言权，因此，只有实行地方适度的分权，才能有效地调动地方政府的主动性、积极性和创造性。

　　集权与分权的程度要视地方政府的成熟度而定。所谓成熟度，即是地方政府的自治能力和发展水平，包括任务的复杂性、地方经济的发展水平、社会的稳定性、公民参与的积极性、政府自身公共管理的能力等。成熟度不同，集权与分权的程度也应不一样。也就是说,在经济环境比较宽松,政治局势相对稳定，社会秩序基本正常的情况下，偏重地方分权。反之,在经济环境需要治理，社会秩序需要稳定，人民群众思想需要统一的情况下，偏重中央集权。

　　之所以要依据地方政府的成熟度来处理中央与地方关系，主要有两个原因：一是地方政府要高度依赖于“地方的、区域性的社会经济条件”其面临的实际情况是千差万别的。东部的地方政府可能不同于西部的地方政府，同样，省级城市的地方政府可能差异于乡镇级的地方政府，国务院第六次机构改革对地方政府不搞“一刀切”，正是考虑到了这种差异性。因此，在地方政府成熟度较高的地区，可以分权更强一些;相反，在地方政府成熟度较低一些的地区，集权的程度可以相对较高一些。二是中央与地方关系具有动态性特征。毫无疑问的是，中央在有些领域应该集权，在有些领域是应该分权的，正是中央与地方关系的这种动态性特征，使得中央集权与地方分权之间显现出一种更理性的选择，即“合理的中央集权应当是承认地方意志、能够与地方自治并存的中央集权”1251。从世界各国的经验来看，西方国家在这个问题上采取列举法来处理集权与分权的关系，即列举出哪些权力属于中央专有、哪些权力属于地方专有、哪些权力可以是中央和地方共有，以此来确定是集权还是分权,这实际上也是根据地方政府的成熟度来划分权力关系的。

　　值得注意的是,这里集中讨论的分权仅涉及到中央与地方之间的分权关系，至于政府可以还权于社会、还权于市场、还权于公民，则属于政府与社会、政府与市场之间的关系，这与中央与地方间的分权有着本质的区别。

　　四、下一步改革以行政体制改革为优先还是以政治体制改革为突破口

　　下一步行动方案是以行政体制改革为优先还是以政治体制改革为突破口，学者们具有不同的意见。一种观点认为，行政体制改革与政治体制改革是两个不同的范畴，因此,只有优先进行行政体制改革，才能有效地推动政治体制改革。行政改革优先的发展战略，对发展中国家的政治发展,是一种较为合理的、可资选择的模式（田德生、李广平，1999)。只有尽快转变政府职能,进行行政体制改革与创新，才能进一步深化政治体制改革（王海堤,2000)。这些观点表明，行政体制改革是公共管理改革的着重点或突破口。另一种观点认为，我国公共管理改革已到了突破瓶颈的关键时侯，这个瓶颈就是政治体制，因此，行政体制改革要顺利进行,就必须进行政治体制改革。一些学者指出,未来行政体制改革要取得突破性进展，取决于“在政治层面将作出什么样的战略选择和整体布局”（汪玉凯,2007);还有些学者指出，随着改革发展的深入，人民群众对社会公平和民生问题的要求进一步凸现，社会建设和社会发展的任务愈益加重，转变政府职能、建设服务型政府的任务更加迫切地提到政治体制改革的重要位置上来(包心鉴，2008)。

　　行政体制改革与政治体制改革争论的焦点涉及到对政治与行政两者关系的看法问题。“政治与行政二分”首先由伍德罗?威尔逊提出，随后由弗兰克古德诺进行了充分阐述。在威尔逊看来,行政作为一个“事业性的领域”,是从“纷乱与争吵不休”的政治领域中分离出来的；而在古德诺看来，政治即是“政策的制定、国家意志”的表达,而行政则是“政策的执行”。不过，“政治与行政二分”的观点受到了猛烈的批评，20世纪60年代新公共行政学派就认为，政治与行政的分离是一种虚幻的理论，政治与行政之间的渗透、相互联结是一个不争的事实（魏涛,2007)。有学者对“政治与行政二分”的变迁过程进行研究后指出,对官僚影响的政治控制进一步模糊了政治角色与行政角色间的传统思维，加剧了政治与行政的混合，而行政也不再仅仅指向效率，现代行政已不可遏制地走向了政治（张庆才，2003)。

　　就我国的国情来看，政治与行政之间的关系始终构成公共行政体制的基础，对这一关系的有效处理始终是行政改革成功的必要条件之一（王强，2001)。然而,西方国家“政治与行政二分”的一个重要前提是实行多党制，政治与行政二分是“不得已而作出的选择”，这一点不同于实行“一党领导下的多党合作制”的中国，对于一个发展中国家来说，行政本身就是政治，必须处于执政党的领导之下（张康之，2001)。因此，政治与行政二分绝不能望文生义地理解为行政脱离政治，恰恰相反，它所强调的并在实践中实现的是政治牢牢地主导着行政，行政权力受到了政治系统强有力的制约和监督（李习彬，2006)。就我国的具体实践而言，由于党的领导在政治生活中占据着主导地位,政治与行政事实上是不可分离的，行政必然涉及到政治性的内容,这一点从政治对行政官僚的控制即可看出来。GavinDrewry等(2001)指出,在中国,官僚的政治可靠性比技术具有优先的地位，干部不得不经常进行政治学习和观念变革。

　　因此，从“政治与行政不可分”这一角度来看，如果说改革开放之初行政体制改革具有优先性的话，那么这种优先性是为降低改革的风险而言的；随着行政体制改革的深入发展，必然会涉及到政治性的内容。从一个更为现实的角度来看,公共管理改革实质上涉及到行政、政治、法治等更为广泛性的政治性内容，党的十七大报告对“行政体制管理改革”的阐述中就涉及到了党委、人大、政协等政治性内容。这种趋势表明，未来包含政治性内容在内的“大政府系统”改革将成为我国公共管理改革的一个亮点。

　　五、我国公共管理改革的道路是渐进式还是激进式

　　一些学者主张渐进改革,原因是我国公共管理改革的过程是“摸着石头过河”的过程，因此，我国的行政改革不可能毕其功于一役，而是一个阶段性与连续性相结合、经常不断变革的渐进过程（宋德福，2001)。但是渐进改革受到许多批评，一些学者担心渐进改革会为政府的“寻租行为”提供机会，渐进式改革从总体上看，其过程要比激进式改革长得多，这就使寻租活动的成本与收益呈现出相对稳定的状态，为当权者提供了设租、寻租的可能(林晓华，2007);还有些学者则看到了渐进改革背后隐藏着的经济与社会危机,如数字GDP背后的泡沫经济、能源的短缺、贸易顺差、社会成本、贫富差距、金融业的不稳定等（陈杨,2007)。

　　从理论上说，渐进改革和激进改革都具有其自身的优点和缺点：渐进改革的优点是先易后难，突出重点,比较稳妥，可以使政策逐渐落实下去，避免社会产生较大的动荡和风险;但是其缺点是时限较长，难以适应新环境迅速变化的需要，并可能导致改革的不彻底。激进改革的优点是改革较全面、彻底，并且可以较快地将改革政策推行下去,以快速适应环境变化的需要；但其缺点是激进改革可能招致过多的反对，并可能导致改革的形式主义或失败。从实践上看,渐进改革有成功的案例，如匈牙利、中国等;波兰、新西兰等采取激进改革取得了成功,而前苏联的激进改革却归于失败。因此，采取渐进式改革还是激进式改革，从根本上来说取决于具体的国情，取决于一个国家经济发展的状态。对于市场经济发展比较成熟的国家，激进式改革成功的可能性多一些；而以建立市场经济体制为目标的国家来说,渐进式改革可能是较为适宜的改革战略。

　　我国以前走的是“渐进式改革”的道路,在经济体制改革上，由“计划经济为主”转为“有计划的商品经济”，再到“建立市场经济体系”，都是渐进式之路；在公共管理改革上，由“机构改革”到“机构改革与职能转变相结合”，再到“制定行政管理体制改革总体方案”，走的也是“渐进改革”之路。但是这些并不意味着较为激进的改革就不可能在中国取得成功，如果说改革开放之初选择“渐进改革”的话，那么这种选择在市场经济不成熟、社会不稳定、改革情况不明朗的情况下是一种理性的正确选择；但是当市场经济比较成熟以后，特别是随着全球化、信息化的发展，改革的过程大大缩短，别国的经验可以迅速借鉴，改革在许多方面不再需要“摸着石头过河了”，而可以采取“激进式”的。

　　近年来出现的许多公共问题如失业、贫富差距拉大、国际事务不确定性增强等，都对政府的管理能力提出了挑战，民众对政府更高的服务质量、更高的服务效率要求也成为政府面临的一大难题。这些情况表明，随着外部环境的剧烈变化，旧有的渐进式改革思路和做法难以有效地应付这些日益突出的公共问题;从政府管理的内部来看，尽管多年的渐进改革取得了较大的成就，政府职能也已明确定位为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，但是由于政府层级过多，改革的渗透力不强，一些基层政府还存在着政企不分、政事不分、政资不分、政社不分的现象，其职能改革任重道远。这些情况表明，要使改革取得全面的成功，就必须要进行较为彻底的改革。

　　因此，从我国具体国情来看，当“渐进改革”很难再“渐进”下去时,可行的办法是不失时机地在重要环节上取得突破,迅速采取激进式改革方式，以“推动改革全局,缩短转轨过程”（范风山等，2004)。当然，这种激进是有限的，用一位学者的话说是“有限的激进改革”（心一，1995)，它包含两层意思:一是激进,就是要寻求有效的手段,对宏观社会结构关系的主要部分施以彻底的改革；二是有限,就是要预先设定相当成熟的技术手段以控制激进改革可能招致的反改革后果。

　　总之，我国公共管理改革的所有这些争论，其本质是我国公共管理改革是本土化取向还是西化取向的争论。主张西化的学者认为，由于我国公共管理兴起时间不长,缺乏自己的理论基础，因此,要实现跨越式发展,就必须向西方学习，大力借鉴其理论，甚至奉行“拿来主义”;诚然，向西方学习与借鉴是对的，但是任何一种理论都有其具体的适应环境，由于国情不同、改革所处的阶段不同，直接的西方的公共管理理论无论如何都不可能、也不应该成为解决所有公共管理问题的灵丹妙药。我国公共管理的改革要走自己的路(钱冰,2007)。因此，我国未来公共管理改革将是本土化取向的，也就是说,我国公共管理改革的研究，不仅要关注国外的前沿理论与实践，更要关注我国内部经济、社会、文化、政治结构中生长出来的“真实世界”的公共管理环境，构建起我国自己的公共管理改革理论。

   李水金  唐任伍  作者单位首都师范大学政法学院北京100089