环境规划的公共政策及其在环境管理中的作用

　　十一届三中全会三十多年来，我国环境规划不断发展成熟。“十二五”规划中明确提出将认识环境规划的缺陷和不足作为我国公共政策中的一大实施整治重点。文章将阐述我国环境规划的发展历程，探讨环境规划的公共政策以及环境规划在我国环境管理中的作用，为环境规划的进一步发展提出有效建议。

　　在我们狭义的理解中，所谓的公共政策就是与法律法规相对应的，由政府章程为主的，更具可变性的政府规章。在广义的范畴中，公共政策具有十分广泛的覆盖范围，囊括相关公共管理部门的政策，法令，措施，条令，其中也包含更具稳定性的法律法规。伴随着现代社会愈加剧烈的城市化进程，人们对环境规划的重视程度也在逐步提升。环境规划的结果直接影响到市民的生活质量，这也成为政府政策重点实施对象。

　　一、我国的环境规划

　　“规划”一词被解释为，一部分人或组织针对某一方面进行地长远的发展计划，具有相对的稳定性，长远性和整体性，是融合多要素，多领域的整体行动方案。简单的说，规划(Planning)可以理解为制定出规划方案(plans)，画出在一定期年内希望通过行动能够实现的最终状态的详细蓝图。

　　环境规划，是人们在社会生活中为了协调环境和经济发展，在人们生活的时空范围内作出相应的调整措施，以便达到约束人们自身行为，保护自然环境，节约社会资源，改善生态环境提升环境效益的目的。

　　在我国的环境规划发展过程中，可以将它明显的划分为四个发展阶段。

　　萌芽阶段，(1973—1980)。1973年我国首次召开环境保护大会，提出环境保护的三十二字方针，协调我国经济建设和环境保护。“全面规划，合理布局”成为这一时期我国环境规划的政策指导。

　　探索阶段，(1981—1985)。此阶段环境规划特征突出。环境规划纳入我国国民经济和社会发展总规划之中，并对环境规划提出明确发展要求。

　　发展阶段，(1986—1991)。这一时期，环境规划进入飞速发展阶段，环境规划工作不仅与国民经济相结合，同时将环境规划与第七个五年计划相配合，在此期间“七五”环境保护工作起到了指导性作用。

　　成熟阶段(1992至今)。环境保护在全球范围内得到重视。里约热内卢环境保护大会的召开，世界环境保护工作进入新纪元，我国环境保护也步入了新的发展时期。

　　二、环境规划的公共政策

　　公共政策在实施的过程中具有明显的政策特征，其中包括，超前性，层次性，整体性，稳定性，多元性，合法性，权威性，动态性等等，但其中最为突出的为权威性，层次性以及动态性。公共政策不因作为政府规划政策具有较强的权威性，和强制性而僵硬死板，灵活动态的实施成为公共政策的一大亮点。同时，明显的层次性使得环境规划作为政策实施中具有突出成效，阶段性政策实施为环境规划顺利进行保驾护航。

　　环境规划从属于公共政策，具有公共政策的相关属性，环境规划也是城市发展的重要政治手段。近段时间，我国将城市环境规划向公共政策转变成为一大热门话题。而在西方国家，二十世纪五十年代，城市环境规划作为公共政策就广泛地推行实施。

　　环境规划中具有较强的城市化特性，在城市化日益加剧的今天，城市人口不断增加，城市规模日益扩大，大城市数量递增。人们的观念在城市化进程中得到进步改善。环境规划的政策职能定位逐渐清晰，过去的“越位”，“错位”以及“缺位”现象在社会发展和政府完善的过程中得以改善。政府在环境规划的主导作用，发挥关键力量的现状不断淡化，逐渐向社会公共政策转变。

　　三、环境管理中的作用

　　人类在社会发展中向自然环境无节制地索取，对自然环境造成了极大的破坏。我们自然索取的时候忽略了环境的有限性和不可再生性。合理的环境规划将对自然环境管理中起到不可替代的作用。

　　(一)环境规划改善环境破坏。自工业革命以来，社会经济和科技都有着飞速地发展，对自然资源的开发利用也有着极大的进步，在社会发展的过程中自然生态环境遭到了严重的破环。人类赖以生存的自然环境面临严重威胁。在环境规划的实施过程中可以进一步加强人们的环境保护意识，重视自然生态环境的不可再生性，认识到自然环境的有限性。环境规划的实施可以有效地对自然环境的破坏起到改善作用。

　　(二)环境规划预防环境损失。在现代社会中，人们利用科学技术对自然资源进行开发利用，在此过程中由于人类的不合理行为产生，出现环境破环和环境污染等问题，他们共同构成了环境损害的实质。然而环境损害具有不可逆性，隐显性和持续反复性，使得我们的自然环境破坏之后具有较长时间的潜伏期，同时环境破环延续持久。环境规划是解决这一问题的有效方法。合理的环境规划可以在最大程度上减轻环境开发利用中的损失，用最小的资源得到最大的利用，为世代造福。

　　(三)约束人们行为。环境规划以政策法规为依托，坚持“谁污染，谁治理”的准则。合理地，指令性地约束人们行为。对于发展中的中国，用最小的资源实现环境和经济的协调发展是尤为重要的。只有用公共政策，指令性的计划、要求对环境的开发使用作出限制，才能够在环境管理中起到行为的约束和环境的管理。

　　四、结语

　　环境规划作为环境管理中重要手段，具有战略性作用，将环境规划向公共政策转变成为我国环境保护发展的重要举措。这一举措也将成为我国环境建设里程上的一大丰碑。

　　作者：朱莞 来源：华夏地理中文版 2016年6期