分析新公共管理视域下的民主行政内容和理念

“新公共管理的产生源于对传统公共行政的批判，其本身包含着对西方宪政民主的反思。新公共管理的主要指导思想无不蕴含着民主行政的价值理念。显然，由于新公共管理的效率追求，隐藏甚至忽略了其民主的成分。这样看来，谈谈新公共管理视域下的民主行政是大有必要的。”

一、民主行政的概念界定

民主，源于希腊语“demos”，意味着人民。民主就是在一定的阶级范围内，遵循少数服从多数的原则进行国家治理。“民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与或可以参与影响全体成员的决策。”遵循民主价值和原则进行政府内部事务处理和对外部公共事务进行管理的行为就是民主行政。

二、新公共管理的理论基础及主要内容

（一）新公共管理的理论基础

新公共管理主要受新自由主义理论和管理主义理论影响，其以理性“经济人”为假设，认为人是理性的、追求自身利益最大化的动物。新自由主义理论主要包括公共选择理论、委托代理理论和交易成本理论。

首先是公共选择理论。以布坎南为代表的公共选择学说认为政府和市场一样糟糕，政府的决策者是自私的，不能代表公共利益。市场解决不了的某些问题不是交给政府去处理的充分条件。公共选择理论以经济人为假设，主张让私营机构对政务进行决策，同时打破政府垄断，引入竞争机制，把同一任务交由不同的部门去执行，从而提高公共服务的效率和质量。其次是委托代理理论。委托代理理论存在着代理人机会主义的弊端，作为理性代理人其会追求利益最大化，这时由于信息不对称和目标冲突等原因，会造成委托人和代理人的利益不一致，因而造成委托人利益的损失。在科层关系中，官僚作为公民代理人因缺乏有效监督等机制而侵害了公民的利益。再次是交易成本理论。交易成本理论主要分析如何在交易时选择和辨析组织所需要的信息成本。它提供了一个分析框架，使政府对成本收益有了更深层次的认识，对公共服务目标的完成所需要的时间、精力、物质、信息等的代价有了更直观的感受，在对其进行整合分析后，从而决定选择采用内部生产还是外包契约。

（二）新公共管理的主要内容

1.提倡政府政策职能与管理职能的分离。新公共管理主张“掌舵”和“划奖”相分离的体制，政府是“掌舵”而不是“划桨”，即制定政策而不是执行政策。为了实现二者的分离，新公共管理主张通过民营化、公私合作、外包出租、政府采购等方式，将公共服务交由市场和社会力量去提供，而政府则主要集中精力制定政策，把握方向。同时注意对市场和社会的监督和激励，引导他们为公共利益更好地服务。

2.分权化管理。打破政府公共服务的垄断地位，引入竞争机制，让更多的私营部门和社会组织参与到公共物品的供给中来。新公共管理主张政府采用分权的协作模式，而不是层级节制的集权模式。放权于地方政府，鼓励官员和民众参与到政府治理当中来。政府必须清楚自己应该做什么以及如何做。同时，一些国家将政府部门分解成具有决策部门和特定服务功能的执行机构，通过签订合同、协议书等明确目标和责任，并进行绩效考核。

3.把私营企业的管理方法引入公共部门。基于管理的相通性，新公共管理最为激进的主张就是把企业的管理理念直接运用到政府机构等公共部门，运用企业的管理方法来推动政府部门的改革，改变其冗杂笨重、效率低下的现状，政府部门通过引入企业的一套管理理念从而形成相应的组织文化，提高行政管理的效率和公共服务的质量。并从中学习和借鉴私营组织的绩效管理、人力资源开发与管理、方法与技术等，以此促进企业管理和行政管理的融合。

4.结果导向。按效果而不是按投入拨款，这是与传统行政最大的不同之处。新公共管理以“3E”即经济、效率和效益为目标，鼓励官员参与政策制定，提高对公众的回应性。新公共管理以顾客满意为导向，顾客满意是宗旨，也是绩效评估的依据。为了使顾客满意因而必须了解顾客的需要，咨询顾客的意见。新公共管理用绩效和计划预算取代原有的预算制度，即把员工变为计划预算的一部分，并根据特定项目进行资金分配。同时，战略管理受到政府重视，结果主导一切，意味着效益是进行评价公共服务质量好坏的唯一指标。

5.顾客导向。新公共管理认为公共组织应坚持“顾客导向”以“顾客满意”为宗旨，要满足顾客的需要而不是官僚政治的需要。新公共管理强调政府对顾客的有求必应，行政的可理解性与顾客需求的可接近程度，行政部门对顾客参与决策的公开程度是否存在补救措施等。而且，整个经济效率须依赖于公共部门在提供商品及服务时如何对顾客需求做出反应。

三、新公共管理体现的民主行政理念

（一）参与式民主

“民主决定于参与。”参与式民主强调的是公众的积极主动参与，是一种积极主动、强大、独立的公民参与理念。新公共管理是以顾客为导向的，以满足顾客的需求为己任，鼓励官员积极参与行政决策，增强对公众的回应性，因而在政策的制定和执行过程中必然更多地取决于民。公民不仅仅是选民更是公共服务的享有者和消费者，他们有自己的利益取向，参与到公共物品的供给当中来，与政府合作，影响相关政策的制定和执行。在政府和公民的互动中，一方面要开启畅通的参与渠道，建立互动机制;另一方面要更多地授权给公民组织，采取公私合作、服务外包等方式，交予私营组织提供，政府组织只需引导与监管即可。此外，公民也要监督政府提供公共服务的质量，以最大程度地保障公共利益。

在新公共管理的顾客导向机制下，公共服务提供者总会想方设法征得顾客的满意，因而在决策前会更多地进行顾客调查，与顾客联系，将顾客引入到政策制定环节中。此外，也会做好事后回访。在新公共管理中，公民由被动接受政府提供的服务，到主动选择自己所需要的服务，政府赋予的资源不再是僵化的、标准化的和非人格化的，而是有选择的、多元的、个性的、灵活的服务。在这种情境下，公共服务制度化渠道的疏通、自身利益的驱使会使公民主动参与到公共政策制定当中来。

（二）个人利益导向的民主监督

新公共管理以理性“经济人”为假设，批判了官员在所谓的一套制度体系下维护公共利益的可能性。而强调的是一种个体民主观，以个体形成一套好坏的判断为标准。个人作为顾客，能够根据自身利益做出选择。按照这个逻辑，顾客只需关心自身利益而无须过问他人的利益。个人利益导向的监督更为有效，制约了公共权力的滥用。为了呼应个人权利的作用，新公共管理鼓励官员参与政策制定，积极回应公众，从而提高公共服务的透明度、公开性和服务质量。以个人利益为导向的民主监督改变了以往僵化的由上而下的官僚模式，更多强调的是对公共行政结果的评判，公民由被动变为主动，能够就更多的事情做出决策并承担相应的责任。

（三）民主责任机制在新公共管理的模式下，政府是公共服务的提供者，而公民是顾客。该模式充分引入市场竞争机制，通过合同协议、公私合作、政府外包等方式，交由私人来提供公共物品，而政府只需“掌舵”政府存在的意义是提高公共服务的质量和效率。“提供服务并非政府的义务，政府的义务是保证服务提供得以实现。”因为是以顾客为导向的，政府官员的责任是对下负责的，这与以往的对上负责不同，更多地强调民主责任。在这种直接的责任机制中，大大提高了对公民的回应力。

（四）公共服务市场化

公共选择理论认为市场是最有效的分配社会资源的机制，因而主张采用市场化的激励机制来提供公共服务。在萨瓦斯看来，民营化就是新公共管理。民营化打破了政府服务的垄断，意味着私人企业可以通过竞争、投标等方式进入长期以来由政府垄断的公共服务领域，与公共服务提供者进行平等公开的竞争。“民主的核心是选择，而不是已经被选择的”,私营企业等进入公共服务领域，给予公民更多的选择，包括选择的机会和多种资源的选择权利。

（五）公共管理社会化

“掌舵”是分析公共管理的核心，而治理又是“掌舵”的代名词。“治理是政治国家与公民社会的合作，政府与非政府的合作，公共机构与私人机构的合作，强制与自愿的合作。”政府通过放权到社区让公民进行自我管理，因此，新公共管理主张“社区拥有的政府”,实际上是国家权力向社会的回归。而民主化的基本意义之一就是政治权力日益从政治国家返还公民社会，政府公共权威日益建立在政府与公民相互合作的基础之上。公共管理社会化是政府从管理向治理的根本转变。

四、结论

新公共管理运动是一场以3E为目标的行政改革运动，它在批判传统公共行政的基础上主张把企业的管理理念运用到政府中来。政府应该“掌舵”而不是“划桨”,授权而不是服务，以顾客为导向，把竞争机制引入到公共服务中去，通过市场力量进行变革。

以往对新公共管理的认识和批判使人们忽略了新公共管理的民主价值，本文主要从民主行政的角度对新公共管理进行了理性解读。新公共管理运动改革者通过调整政府与其内外部环境，把参与式民主、个人利益导向的监督、民主责任机制、公共服务市场化、公共管理社会化等民主价值因素融入了行政过程中。

在民主社会里，当我们思考治理制度时，对民主价值的关注应该是极为重要的。新公共管理在追求效率和生产力时应更多地将其置于民主、社区和公共利益这一框架之内。之后的新公共服务对新公共管理进行了批判性纠正，但新公共管理本身所蕴含的民主价值理念是不应被忽视的。

作者：王遥遥（黑龙江大学政府管理学院，哈尔滨 150080）