分析政府公共关系手段在公共危机管理中的应用

一、公共危机与政府公共关系

公共危机简言之就是一个事件突然发生并在短时间内对公众的正常生活工作以至生命财产构成威胁的状态。公共危机尽管起因千差万别，但是有一点是共同的即它们涉及的对象不是单个的个人，而是社会公众至少是一个特定组织或地域中的一群人。公共危机的总体特征虽然表现为公共性，但其发展往往会造成组织和个人危机。公共危机发生时，受直接影响的是公众所以确定公共危机也需要取得公众的共识，引起公众的重视并团结一致采取必要的措施阻止事态继续扩大降低公共危机所造成的危害和损失，迅速修复其创伤。

公共危机管理就是公共管理机构通过建立必要的危机应对机制，采取一系列必要措施防范、化解危机，恢复社会秩序、保障人们正常生产和生活的活动，维护社会稳定、促进社会和谐健康发展公共危机管理是公关管理的一种特殊状态和特殊形式，其管理主体是政府及其他公共机构（如：非政府组织、第三部门等）公共危机管理是以追求社会公平公正、保持社会秩序、保障社会安全、维护社会稳定、提供公共产品、促进社会全面和谐发展为目标。

公共危机的发生形成了特殊的政府公共关系这种关系主要表现在以下几个方面：

第一，公共危机往往是在意想不到没有准备的情况下突然爆发所以具有很强的冲击力和破坏力，往往使人措手不及如果处理不当可能会给公共生活和公共秩序带来巨大的破坏力，对公众的心理冲击也较大，此时需要政府和管理部门及时地拿出对策、化解危机、消除影响、减少损失尤其在危机突然出现，可资利用的资源又十分有限的情况下（如：信息不对称、技术手段缺乏、物质保障不到位等）公众对政府行为的认同以及公众反应与配合就显得十分重要。

第二，由于公共危机起因的复杂性，既可能是一种单一的有的原因引起也可能是多种原因的结果受影响公众的反映程度以及社会管理的有效程度也难以预知因此其发展方向是多变的具有高度的不确定性往往一个公共危机在发展中会引起一连串的“涟漪反应”，影响和危害会迅速地扩散，甚至引发重大的社会问题社会性是公共危机的应有之意，这种社会性往往直接或间接地表现在公众与政府的关系上现代政府作为公共产品的提供者、服务者为公众在危机中提供有效的物质保障和公共安全是其义不容辞的责任。

第三，公共危机的本质特征还表现在有形和无形的危害性和破坏性上有形的危害包括物质财富受损、人的生命的逝去。无形的危害主要是指公共危机造成的人们心理、精神上的伤害社会问题的连锁反应，危机发生组织或地区的形象破坏，对政府的信任危机，社会的基本价值观受到挑战和威胁等等。就危机的破坏性而言，有形的损害易于修复无形的损害不仅在短时期内难以消除而且往往容易被人们所忽略。总之公共危机使得政府组织与社会公众的关系处于一个高度的敏感期。

现代政府的职能和地位决定了政府在公共危机管理中的作用是任何其他社会组织所不能代替的，社会的期待和公众的要求必然形成政府与公众之间的特殊时期的特殊关系在这种紧急状态下政府的公共关系能力（政府的形象、政府的公信力、政府与公众的沟通能力等）都必然受到前所未有的挑战和考量。

二、政府公共关系手段在公共危机管理中的应用

在公共危机爆发时，政府与公众处于一种非常态管理的特殊环境下，公众对政府有一种特殊的期盼，尤其需要政府应用公共关系的手段去获取信息、引导舆论、沟通关系、安抚人心、疏导情绪、提高公信力、塑造政府的良好形象此时的政府公共关系更强调政府与公众之间的相互理解、信任、谅解、支持和合作努力实现政府公共危机管理的目标就公共危机管理中的政府公共关系手段而言笔者认为应着重发挥两个方面的作用：即信息、舆论的沟通与引导；政府形象的修复与塑造。

首先信息、舆论的沟通与引导是公共危机管理中公众与政府配合协调的基础。信息畅通是危机发生时正确决策的前提，也是迅速采取行动的条件，此时危机预警机制有效性和危机应对机制的运转都离不开相关信息的准确。但是往往由于危机爆发的特性又会出现信息传递的非对称性，科层组织缺陷而导致的信息失真所得到的信息有可能是不准确甚至是虚假的，使得危机的决策风险加大。危机的到来又不容许人们有更多时间和按常规程序去获取更多信息来比较判断，必须马上采取对策，防止事态的进一步扩大和恶化。加之危机的形态千差万别，因此无法对危机决策预案进行反复论证和修正，这也是危机决策所要付出的代价和信息获取的悖论。从2003年我国在抗击SARS的过程和国外不同的危机管理的案例中可以看到仅仅依靠政府系统所掌控的信息应对公共危机，其有效性将大打折扣往往还会使政府在处理危机过程中陷入被动、错失良机。在信息的处理能力上政府也并非全能，有其自身的体制缺陷。因此，要力求信息的有效必须另辟蹊径，即信息公开化，与处于危机事件中的公众信息共享这是提高政府危机管理信息处理效率的最佳途径。

在现代社会由于传统依附意识的淡出和独立人格的形成使得信息公开成为一项基本的人权。信息在政府管理机构内部畅通这无可非议。但是信息能否在社会中畅通，使相关公众享有知情权，往往在我国难以达成共识识受传统行政管理思维的影响以及部门利益的驱使习惯于对信息资源的垄断和控制“内松外紧”“内外有别”的信息沟通方式，自然成为一些政府部门和工作人员的思维定势。因此有必要改变传统的做法把信息公开化作为公共危机管理中政府公共关系的一项重要职能和制度加以明确。

第一，危机信息的开放可以让公众最大程度了解危机真枏及时准备，有效预防。公共危机的特点是在极短的时间内大规模影响公众利益带来社会灾难。而社会自身的准备程度应对机制将是有效降低灾患的根本因素之一，社会的这种应对机制跟很多因素有关其中信息的完备程度显然是至关重要的。事实证明，没有可靠的信息，危机到来时公众只能依靠想象和感觉行事甚至为谣言所误导，很难作出准确的判断和抉择主动采取迅速有效的应对措施，不仅降低了公众的参与度也使公共危机管理常常限于被动。

第二，危机信息的开放可以提高公众对政府行为的理解和配合从而提高行政效率。在公共危机中，政府为了迅速控制事态，往往要依法采取一系列的紧急措施在特殊的状态下要求私权服从于公权，其中包括暂时中止公民的一些权利进入紧急状态等。如果公众缺乏对相关信息的了解就可能对政府的行为缺乏认可和配合。此时一个对政府行为缺乏认同的群体，不可能有效配合政府的行为也很难理解政府所采取的政策措施，很可能错失危机处理的最佳时机。

第三，危机信息的开放可以让政府行为透明化约束政府自由裁量权，抑制各地方政府自行其是的可能性有利于统一意志、统一指挥和统一行动最大限度地提高资源整合的效果。同时也使公众对政府行为有一个合理的预期避免人为的不当而扩大危机，形成“涟漪效应’，造成更大的混乱和损失。

第四，危机信息的开放，有利于引导社会舆论发挥政府公共关系对社会传闻的调节作用。在公共危机爆发的阶段，面对突然出现的事态，公众极容易产生焦虑、恐慌等心理，心绪不宁、情绪不稳在获得信息渠道有限信息不对称、不充分，对危机的走向及其危害性无法做出正确判断时，更易加重这种心态、扩散情绪，流言、误传和谣言必然大行其道扰乱人心甚至造成更大范围的混乱和恶性循环。当今社会人们可以利用的信息交流的渠道广泛而便捷信息传递的速度和范围快速如果不能充分保障公众的知情权，作为新闻代用品的传闻就会泛滥勿需置疑在突发公共危机事件中，面对多元的信息传播渠道，政府仍是最有掌控能力的权威组织，需要政府及时运用传播的主渠道引导大众传播媒体有针对性地发布信息、澄清事实、制止不良传闻以正视听，既利于缓解公众的紧张恐慌情绪，也利于引导社会舆论向正确的方向发展为迅速处理危机事务创造良好的公共舆论环境。

其次，政府公共关系的作用还突出表现在公共危机管理中的政府形象的修复与塑造上。“任何一种组织形态在经过危机之后，都可能面临着三种截然不同的结局。第一，是由于无法承受危机的沉重打击或没有对付危机的准备和能力，组织在危机中全面崩溃，不复存在。第二组织在危机中虽然存活下来但是由于没有及时采取适当、有效的管理危机对策，尤其是没有及时想办法得到公众的理解和支持在危机后，组织的形象严重受掼它在社会中原有的威信和地位受到影响。第三在危机中，组织不仅经受住了危机带来的种种压力，而且由于它采取了积极、有效的管理措施和危机问题的解决对策，使组织进一步巩固了社会地位和竞争优势在公众心目中的良好形象也大幅度提高。”公共危机复杂性，决定了上述第二种情况是现代政府组织危机公关能发挥其特殊的作用环节。危机爆发后，由于种种原因公众对政府的行为和承诺缺乏正确的预期，可能使得部分公众怀疑政府的能力，对政府丧失信心，产生信任危机这种情绪如果不马上采取公关行动给予消除迅速修复和塑造政府形象将长期损害政府的形象，影响公众对政府的态度和行为，增加其危机管理成本。

所谓形象修复与塑造就是指政府在公共危机管理中采取公关手段对应政府在危机处置的过程中的种种失误，如：政府应对准备不足、管理效率低下、观念落后等等造成了对危机控制不力、处置不当、公信力下降等，引发了一系列的社会问题或不良的严重后果，导致政府形象受到损害的状况及时、有效地采取对策加以补救和重塑提升政府的威信，塑造良好形象的过程；提高政府危机管理的效能；积极兑现政府的承诺；关注公众的利益是政府形象修复和塑造要做的最重要的工作，也是政府的效率、责任和服务的统一。

提升危机公关能力是增强政府效能形象的重要途径。要求公众在政府面临困境或失败时仍保持较高水平的信任是比较困难的信任是对政府能力的挑战。一般来讲，此时公众的心理期待处于一个较高的水平上，对政府能力的预期要求较高，如果政府的能力与公众的预期相差甚远政府的威信必然下降。危机管理中政府的能力首先反映在效率上一个有能力的政府必须是一个有效率的政麻对危机的预兆毫无反映对危机信息反应迟钝，对危机处置缺乏预警、预案，应对机制运转缓慢、对公民的诉求和生命麻木不仁等等总之一个低效能的政麻必然是低信度的政府。所以应把提升危机管理效率作为修复和塑造政府形象的实实在在的工作来抓。此外，政府领导人的个人魅力形象也是政府形象的最重要的组成部分，他对提升政府的危机管理效能会产生良好的结果。在危机发生的时刻，它可以对公众产生强大的凝聚力和号召力促进公众积极参与。政府领导人如果能与公众一起站在危机第一线，休戚与共、荣辱相依，积极应对、果断决策，以身作则、勇于承担责任，不仅对处于危机中的外部公众是一种最大的支持和鼓舞，对政府管理机构内部工作人员也是一种信心展示，在一定程度上能缓解危机造成的负面的影响。从这个意义上讲，政府领导者要不断培养和提高自身应对公共危机复杂局面的公关能力。

如前所述政府在危机之后威信下降，其中的一个重要原因是失信于民。政府的威信是建立在政府对公众的承诺的基础上，承诺是政府合法性的具体体现。承诺可能是口头的也可能是行为上的行为是对语言的最好的注释言行一致就是一种兑现。危机中公众对政府的失信行为印象会很深刻甚至由公共危机发展成为政府的信任危机，政府的信任一旦失去要想在短时间内恢复就很困难，并且将长期影响政府的形象。政府在危机中失信行为，主要是由两种情况造成的，一种是客观条件的限制；一种是主观行为的结果。前者是由于多种客观因素，如，信息失真、物质条件的匮乏、资源有限使得保障措施不到位一时无法兑现后者则是深层次的问题即由于政府及其工作人员因受传统思想意识和行政观念的影响采取“民可使由之不可使知之’的管理方式，封锁信息处处强化传统行政官僚组织权力。对信息的反应和处置迟滞；对公众的呼声和要求缺乏回应；对自身的责任缺乏认识和追究不公开、没有回应和缺乏责任的政府行为，必然在公共危机中处处陷于被动。管理能力低下，再好的承诺也无法兑现，最终只能失去公众的信任其合法性也将受到置疑从上述两种情况看前者对政府的形象不会造成根本性的损害而后者则可能从根本上破坏政府的形象所以在公共危机过后，对结果做出总体科学的评估、评价；认真检讨政府的行为，找出问题，总结经验与教训；积极回应公民的诉求和反映对失职、渎职的人员和行为彻底追宄政治、法律责任；完善和建立危机管理机制等，比仅仅从物质上安抚公众是更为重要、更为有效的公关方法，对于修复和重塑政府的形象有着非常重要的意义，也是责任政府的具体体现。

关注公众利益，重视人文关怀，提供有效的公共产品是政府公共危机管理的最高目标也是公众对政府信任的政治基础。在公共危机管理中贯彻以人为本对人的生存权、生命权和人的价值的尊重的原则，是处理好政府与公众关系的出发点。事实证明见物不见人的观念和行为，往往使政府在公共危机管理和利益关系的抉择上陷入两难困境，甚至脱离根本目标追求短期效应或官员，政绩其政策措施不但得不到公众的理解或支持甚至损害大多数公民的根本利益。政府存在的合法性之一就是在于巩固公共利益、提高共同利益。在公共利益与不同利益群体不能兼容时，政府所追求的利益和目标与部分群体就可能发生冲突，政府就可能陷入两难的困境重视人文关怀促进社会协调发展是处理好危机管理中利益关系的关键产生公共危机的原因十分复杂，其中许多都与各种关系“失衡”相关如：城乡发展失衡；人与自然的发展失衡；经济与社会发展失衡；物质文明、精神文明和政治文明发展失衡等等。“协调发展”不仅有利于消除利益的失衡和社会无序状态，防范危机，也是社会健康、可持续发展的基本前提。对于由于社会利益关系失衡而引发的公共危机需要政府高度关注不同群体的利益要求建立正常、有效的沟通对话渠道倾听各方意见建议回应公众的要求让群众能表达自己的意愿，排解不满情绪。关注弱势群体和受损群体的利益，从社会协调发展的高度来认识问题、处理问题，这是政府的职责所在如此才能提高政府在公众心目中的形象，改善政府与公众之间的信任关系体现服务政府的本质。

作者：李朝智（云南行政学院公共管理教研部，云南昆明 650111）