医学会参与公共卫生管理的实践探索与思考

　　无论是国际视野还是从国内发展来看，传统的福利国家早已过渡发展为服务型政府为主导的第三方治理参与的多中心治理模式。医学会作为一种在医疗卫生领域有代表性的社会组织，在中国公共卫生管理中承担提供政策咨询、参与国家公共卫生政策的制定、进行健康教育和科普宣传等公共卫生管理工作。隨着服务型政府的构建，政府对医学会为代表的社会组织秉持理性发展的政策倾向，另一方面，医学会在历史的发展过程中，在不同的管理体制下，表现出不同的社会治理身份，对政府的公共卫生管理发挥越来越深入的协同治理作用。

　　1中华医学会在三个不同时期参与公共卫生管理的实践探索

　　1.1民国时期协助政府进行公共卫生管理

　　民国时期中华医学会参与社会公共卫生实践，主要表现为其在政府的公共卫生政策中扮演协助者的角色，推动中国公共卫生事业的发展。这种角色有的时候是具体政策的承担者，有时是信息收集者，有时是建议提供者。

　　①推动医疗卫生体制与相关立法。民国建立之初，构建医疗卫生体制已成为发展所需，1917年中华医学会年会提议设立中央医事行政部，伍连德、刁信德等医学会领军人物联合医学界人事联名上书国务院、内务部和教育部，推动该部门的设立。1918年中华医学会再次呈文教育部，请予设立卫生部。中华医学会推动建设统一的医事行政机构的愿望在北伐战争之后获得了回响，不仅建立了卫生部，中华医学会的重要组织者也都投入到政府的医疗卫生体制建设之中。

　　②调查国内医疗和医药卫生状况。为加深对中国社会医疗和医药卫生情况的了解，并为制定统一的标准奠定基础，中华医学会自1932年开始对全国乡村地区的医疗卫生状况展开调查，1933年开始对全国医院的医疗状况开展调查。成果反映在1934年第10届年会报告《中国乡村卫生调查报告》中，该报告为决策者和医学工作者了解中国乡村医疗状况提供了重要文本。在对全国医院状况的调查中，中华医学会制定的调查项目涵盖97项，并分发全国各医院，此次大规模的调查报告为日后政府通过医疗人员和医疗事业的标准做了铺垫，为相关立法提供了重要的智力支持。

　　③中华医学会对卫生防疫，消除当时霍乱鼠疫起到了至关重要的作用，对卫生宣传及健康教育也做出了奠基作用，主要表现在审查医学名词，统一医学用语汉字化和出版专业和科普读物方面等方面。中华医学会还致力于推动相关领域的立法工作和规则制定。

　　1.2建国后文革前与政府的公共卫生管理形成互补中华医学会还致力于推动相关领域的立法工作和规则制定

　　这一时期，医学会与政府的关系是最为紧密的依附关系，医学会在重要人事任命方面由政府委派，在重要工作方针和工作内容上都与政府对中共公共卫生的方针政策及具体要求一致。中华医学会对中国公共卫生的主要贡献主要体现在利用自身的专业优势，配合政府指控美军的细菌战方面和进行科普卫生宣传等方面。

　　①1952年1月美军对中国地区开展了细菌战，2月中华医学会邀请在京细菌学家、昆虫学家、医药学家、农业学家及其他科学工作者召开会议，对美国散布细菌的罪行进行抗议，时任中华医学会总干事的方石珊参与该调查团在东北地区的实地调查工作，主笔《关于美帝国主义在中国东北地区反攻倒算撒布细菌罪行调查报告书》，除在专业领域提供智力支持、参加外事活动外，1952年2月，医学会北京、上海、天津等地分会组织44位相关领域专家，组成抗美援朝志愿防疫检验队从北京飞赴朝鲜进行防疫检验工作。

　　②1950年十六大确认第一届全国卫生会议制定的“面向工农兵，预防为主，团结中西医”的卫生工作方针，也是中华医学会今后工作的总方针。规定学会宗旨是“在新民主主义文化政策下团结医学工作者，研究学术，交流经验，以谋医学之普及与提高”。学会的工作方针已经明确为围绕政府的卫生工作方针开展工作。这一时期，是医学会与政府关系高度一致的时期，在管理体制上，有“二政府”的部分性质，在人事方面，政府的官员成为了中华医学会的最高长官，在医学会的日常发展上，政府给予了很大的支持，包括拨付款项用于日常工资和正常运行使用。

　　③科普工作成为医学会的日常工作。1961年3月，在傅连暲会长的倡议下，中华医学会与中央广播事业局联合成立了由傅连暲任主任委员的医学广播委员会，其任务是围绕我国当前所要消灭的疾病、群众所关心的常见疾病和一般卫生知识拟订选题，邀请专家定期向全国各地播讲医药卫生知识。

　　1.3改革开放后至今的中华医学会与政府形成合作模式

　　这一时期国家开启了由计划经济向市场经济的转变，社会组织结构的类型也由一元化开始走向多元化，社会组织结构的控制方式由集中型走向分散型。近年来，政府在管理理念上和管理方式上由管制逐步过渡为善治，政府逐步放开本属于社会自我管理的一部分职能和权力，社会组织在完成学会自身功能和活动的基础上，承接了更多的政府转移职能，发挥着积极的智囊和合作者的功能。

　　①1999—2004年间，面对突如其来的非典型肺炎（SARS）疫情，中华医学会以积极的态度和有效的防治工作协助政府进行SARS疫情的控制（详见表1），为取得SRAS防治的胜利做出了突出贡献。

　　②承接了诸多政府转移职能。1992年原卫生部委托中华医学会组织专家，整理出初步的基本药物目录；1997～1999年受卫生部委托，完成了14个临床医学专业中、高级技术资格评审条件的制定工作；先后完成卫生部等上级委托的技术文件修订任务和技术论证工作150余项。

　　2医学会参与公共卫生管理的评价

　　2.1民国时期医学会在公共卫生管理中的协作者角色及其成因

　　民国时期医学会参与政府的公共卫生管理主要体现在其协助政府构建卫生制度、卫生体制、卫生立法，进行科普宣传和健康教育诸方面，之所以能够在这些公共卫生的重大政策、体制方面起到重要的作用，有以下原因：

　　中国现代医学共同体的演变，尤其是从博医会的衰落到中华医学会的崛起，正是民国政府民族主义社会治理目标的产物；医学会是独立存在的社会组织，它的成立是自行组织建立的，在人事和财政上保持了较强的独立性；中华医学会救亡图存，从战争伊始的抢救伤员到后方迁移，从筹资建立战时医院到为政府筹集医疗人才、医药设备和募集资金，学会的行动符合民国政府对医疗卫生体制构建的方向，医学会在公共卫生的实践中扮演了政府协作者的角色，得到了政府和社会的双重认可。

　　2.2建国后文革前医学会的管理体制和性质发生的重大改变及其在公共卫生管理中的补充者角色

　　建国后的医学会逐步产生了浓厚的官办色彩，在管理体制、人事任命和工作方针上产生了强烈的依附性质，在国家公共卫生管理中发挥了重要的补充者的角色。这种质变突出表现在人事和组织两个方面，傅连暲作为新中国建国后的中华医学会会长，身兼党、政、军三方要职，并以行政首长身份兼任中华医学会会长一职，导致建国后中华医学会从人事上被纳入政府公共管理之中，通过傅连暲身份的衔接，让中华医学会成为政府公共政策服务的工具，虽然名义上是社会团体，但在组织上已经依附于公共权威。这种组织上的调整，既强化了中华医学会对公共权威的依附，也从组织上保证了社会组织作为工具被融入政府公共政策之中。自此开始，政府每年均针对人头进行拨款，用于人员经费开支。

　　中华医学会承担卫生行业管理、制定行业规范、继续医学教育、开展外事学术交流服务政府外交方针，在干部、人事、资产、财务、审计等方面均按照事业单位体制进行管理。1956年原卫生部给予了批准编制的说明、1979年人事部批准了人事指标，自此每年招聘均按照指标数额开展人员引进工作。医学会既是原卫生部的直属联系单位，又是民政部登记的第一批注册的社会团体组织。

　　2.3改革开放后至今医学会在社会组织与政府关系构建中服务公共卫生能力全方位增强但发展瓶颈问题仍未得到解决

　　改革开放后医学会在发展方向始终与党的要求高度一致，作为有效的合作者，承接更多的政府转移职能，积极主动的参与社会治理，在国家重大公共卫生事件中，展现出了卓越的政府决策智囊和政策决策实施者的作用，对公共卫生的贡献全面增强。

　　在参与政府社会治理之中，承接政府转移职能的能力全面增强，医疗技术鉴定、科技评奖和继续医学教育的有力开展，同时临床路径诊疗规范的建立、医学技术评价，开展学术交流等方面，有力的推动了我国的公共卫生事业发展。同时，在组织独立性上也明显增强，经济运营更加自主，资金使用上更加独立，医学会在行业中的龙头老大地位明显，是中国科协所属协会中规模最大，实力最强、承担政府职能最多，行業中最有权威的专业性医学社团之一。之所以产生如此巨大的变化，主要有以下方面的原因：

　　这一时期，政府的重要任务之一是建设社会主义市场经济，社会主义市场经济的建立和完善意味着赋予市场和社会更多的空间，逐渐转变改革开放前的高度集中的一元化体制，从而给社会组织的发展提供了空间。当公共权力从经济领域逐渐退出并进行调整的时候，与此相适应，社会领域也开始出现了公共权威的退出与调整，从“划浆”向“掌舵”转变，从而为党政分开和社会组织结构的转型创造了现实的经济基础和社会条件[1]。从间接方面来说，社会主义市场经济的建立对法制建设提出了要求，从而为明确社会组织身份地位，划定活动空间提供了法律保障。

　　社会主义市场经济的发展内含着对依法治国的要求，依法治国的确立和实现，也同样对社会管理和规范社会组织的活动造成了重要的影响。法治将像为市场经济运转创造公共物品的外部性一样，为社会组织管理和社会发展提供正面积极的外部性，推动社会组织规范、灵活的发挥专业功能，提供社会服务。

　　3增强医学会服务公共卫生能力的政策建议

　　社会组织在中国公共卫生服务中的贡献，在一定程度上取决于当时政府对社会组织的定位。公共政策的制定和实施主要反映公共权威（即政府）的决策和意愿，这一方面源于政府对行政合法性的垄断，另一方面源于政府拥有调动资源以进行公共物品供给的能力。

　　科斯顿则进行了更为细致的划分，将社会组织和政府的互动关系总结为八种模型构成的连续谱系，包括压制、敌对、竞争、合约、第三方治理、协作、互补和合作[2]。这八种模式反映了从政府在公共政策中高度垄断各种权力到社会组织深度参与公共政策的过度，以及不同阶段表现出来的不同特征。

　　医学会在发展中出现逐利性诉求与非营利性质相悖，政府对其作为事业单位管理与社会团体性质矛盾，官办色彩与经济特性不一致等诸多方面的冲突，医学会在财务管理等方面暴露出的问题及政府监管不力等体制问题和发展诉求问题都成为政府对医学会等社会团体管理过程中需要解决的主要问题。

　　规范医学会参与公共卫生管理需要从以下方面努力：①合理界定社会组织对公共卫生管理的介入方面和介入程度。社会组织是有隶属关系的非营利组织，但同时是有组织发展需求的，当社会组织的发展需求与政府对其公共卫生管理一致的时候，社会组织又展现出公共卫生管理方面的专业化优势和独立审视的视角，在政策方案、法律法规、公共卫生防疫及健康教育方面，可以起到良好的促进作用。但社会组织是有其他发展需求的，为自身的群体服务，为学术交流服务，同时，在财务运行上，如政府监管不到位，社会监督又很薄弱的情况下，不但不能很好地提供公共卫生服务，还可能造成社会组织在社会中的负面影响。②建立社会组织有效提供公共卫生服务的平台。设立社会组织提供公共服务的政策保障体系，以项目为单位或以其他形式，对资金、人力和其他发展需求给予保障，税收优惠应在鼓励发展政策倾向的基础上，给予明确细致的区分，既不能一味减免，也要考虑非营利项目，给予一定的政策倾斜。③建立较为完善监管机制，保障公共卫生服务的有效和良好发展。社会组织有别于政府，政府提供的服务，是纯公益性质的，而社会组织提供的部分服務有是偿服务，有市场需求，公共卫生服务时一项涉及社会大众，社会效益回报周期相对较长，需要公平效率合理分配医疗卫生资源，对于服务的可及性和均等化要求较高，社会组织虽然在一定程度上归民政部和业务主管单位的双重管理，有些甚至是三重管理，但在提供过程中，如缺乏一定的组织管理、监督机制和可持续发展机制，将有可能影响最终的提供效果。④合理解决医学会内部诸种性质问题，目前的解决方式很可能是将医学会分为两部分，公共服务部分和营利性部分，如何建立适应这种形式的管理制度和体制，在目前社会团体改革步骤还不是很明朗清晰的情况下显得比较艰难。

　　[参考文献]

　　[1]于成文.建国以来我国社会组织的转变与发展[D].中共中央党校，2005：53.

　　[2]andtypologyofgovernment-nonprofitorganizationrelationship[J].InNonprofitandVoluntarySectorQuarterly，1998（3）：358-382.

　　（收稿日期：2017-01-07）

　　来源：中国卫生产业 2017年10期

　　作者：杨晓红