公共管理领域中的新话题
在公共管理领域中，黄爱宝教授的《建设资源节约型和环境友好型政府研究》是一部开拓性的著作，不但开拓出一个新的话题，而且，给我们提供了一个新的视角去认识公共管理中的新问题；即使对于新的经济模式的构建和新的环境生态观的确立来说，也是一部创新性很强的著作。
行政学以及整个公共管理学都是现实感极强的学科，都需要从当下出发去进行理论探索。我们的研究目的就是要弄清政府的责任在哪里，应通过我们的理论探索为政府的社会治理提供对策性方案。黄爱宝教授的这部著作充分地反映了这一治学思路，在资源与环境等当今世界中的重要现实问题上，进行了系统化的理论探索，对新型政府模式的建构和政府职能内容的扩展等，都提出了有启发意义的见解。特别是对政府的环境和生态职能实现中的合作治理问题，这部著作提出了具有可操作性的基本思路。在某种意义上，我倾向于认为，这部著作反映出中国学者在拓展公共管理学科边界方面作出了一项积极贡献。
2004年，我在南京农业大学遇见黄爱宝博士，当时他正在该校公共管理学院从事博士后研究工作，他向我表达了研究“生态型政府”的兴趣，凭着一种学术和理论直觉，我觉得这是公共管理学这个学科应当加以关注和下大力气进行研究的课题，因而鼓励他就这一问题进行研究，希望他不要浅尝辄止，而是坚持不懈地做下去，直至有所收获。此后，便不断地阅读到他围绕这个论题发表的文章，每一次读到他的新作品的时候，都为他取得的研究进展而高兴。在我们每一次见面的时候，也都会围绕一些理论问题展开讨论。长期的学术交流，使我们建立起友谊。现在，在他锲而不舍的多年研究成果——《建设资源节约型和环境友好型政府研究》出版之际，为之作序，有一种帮助朋友“收割麦子”的喜悦之情。
一般说来，“资源节约”和“环境友好”是被看作与经济发展模式相关的提法来看待的，但是，在一个“公有制”占主体地位的国家中，谁来为“资源节约”和“环境友好”提供保证呢？显然需要到政府那里去寻找答案。即使在市场经济得到充分发育的西方国家中，“资源节约”和“环境友好”也不是单纯市场调节能够解决的问题。也许市场竞争可以促进生产部门通过资源节约降低成本，但是，在环境友好方面，就是一个市场无能为力的“外部性”问题了，必须通过政府干预的方式去保证环境遭受破坏的情况得到控制。事实上，从西方近代市场经济的发展来看，市场竞争不仅使环境遭受破坏的程度循环升级，而且在资源节约方面，也存在着现实与理论推测相反的情况。市场竞争并不必然导向资源节约，而是促使市场主体去破坏性地开采资源，即通过对资源的破坏性开采去降低生产成本。正是资本主义发展的这种实际情况，决定了作为后发展国家的中国不能够步西方后尘，而是需要在经济发展的同时确立起新的治理模式。既然经济发展无法在市场经济的自然演进中实现“资源节约”和“环境友好”，也就需要政府去自觉地建构这种新的发展模式，去确立起“资源节约”和“环境友好”的发展理念。
就中国的情况来看，近些年来，随着经济持续的高速发展，西方国家在几百年工业化过程中逐渐出现的资源与环境问题在我国已经迅速地暴露了出来，在我们远未达到西方工业化国家的发展水平的情况下，就已经染上了所有“工业病”。还有一个需要特别提起的问题，那就是，在西方国家工业化过程中对资源提出了要求的时候，可以通过海外殖民到其他国家那里去掠夺资源，以弥补国内资源的不足。同样，当这些国家发现了自身环境恶化的时候，也可以把环境污染转嫁到海外。在中国开始致力于工业化的时候，这些条件都不具备了，而且，中华民族的文化基因也决定了中国永远不会走对外侵略、殖民和掠夺的道路，中国的发展绝不可能到海外去掠夺资源和向海外转嫁环境污染。这样一来，中国的经济发展在资源获取方面，只有两条路可走：一条道路是在国际市场上以平等交换的方式获取资源。通过这种方式获取的资源是一个定值，消耗得越多，生产成本就越高。所以，资源节约本身就是降低生产成本的必要条件，就是提高产品竞争力的前提。另一条道路就是对本国既有的资源进行开发，这部分资源的开发取决于我们的资源开采能力，其价值是不确定的，然而，如果我们加以破坏性开采的话，我们子孙后代的饭碗也就被我们端了起来。同时，对我们的环境所造成的破坏也许会使我们这一代人无法生存下去了。在此背景下，我国提出建设生态文明，建设“资源节约型”和“环境友好型”社会的目标，无疑是基于现实的要求而提出的“科学发展观”。这里包含着危机意识和现实紧迫感。也就是说，中国的后发展状态及其所处的全球环境，决定了中国必然选择“资源节约”和“环境友好”的发展道路，不仅生产部门，而且全社会都需要确立“资源节约”和“环境友好”的观念和生活模式。所以，政府也不例外，也需要在“资源节约”和“环境友好”的理念下进行改革和调整，甚至需要作为政府建构的一项具体目标提出来。
正是因为“资源节约”和“环境友好”不仅是一种经济发展模式，而且也成了社会发展模式和社会生活模式，所以，这一问题引起了哲学社会科学的几乎所有学科门类的重视，甚至成了全社会共同关注的时代课题。比较而言，哲学、伦理学、经济学、社会学、法学等学科在生态以及环境问题方面的关注度要高一些，而政治学和行政学等学科门类在生态环境问题方面的关注度要低得多。尽管政治（特别是国际政治）和行政实践在这方面有着较为积极的表现，而科学研究还停留在旧的思维框架中集中研究那些有着历史继承关系的所谓传统问题，对于生态环境问题的探讨，则显得极其薄弱。就此而言，黄爱宝等学者提出“生态行政学”的构想就更显得具有创造性了。“生态行政学”的提出，不仅为行政学的研究开拓了一个新的领域，而且表现出了对现实要求的一种积极回应，从政府的环境生态职能迅速增长的现实来看，这一研究领域的开拓将会显现出一种强势的“成长性”。相信要不了多长时间，就会有一大批学者加入到这一问题的研究行列中来。正是基于这一认识，高小平的《政府生态管理》甫一出版，我就带着无比兴奋的心情为之写了一篇书评，赞扬它所实现的开拓性和创新性。在黄爱宝教授的新书出版之际，我为之作序，也是出于再一次表达这种心情的要求。
今天，对于经济发展而言，“资源节约”和“环境友好”已经成为一种必须加大力度尽快建设的发展模式，对于政府而言，更多的还是作为一种理念而存在的，我们还很难说现在就去建立一种可以用环境或生态来加以命名的政府模式。不过，从政府发展的趋势来看，其环境和生态职能都在迅速增长，相信在不远的将来，就会要求把“资源节约”和“环境友好”的理念贯穿到政府的每项职能及其实现的全过程中去。到了那个时候，在“资源节约”和“环境友好”的意义上去理解政府模式，也许就是一个现实的理论问题了。至少，会要求政府具有“资源节约”和“环境友好”的特征。
当前，我们所遇到的一个确定无疑的现实就是人类社会正在走进全球化和后工业化的时代，这是人类社会的又一次根本性的历史转型。在这样一个历史性的社会转型期去预测政府发展的未来，如果放弃对资源和环境问题关照，是不可能获得任何科学见解的。也就是说，关于政府环境和生态职能的研究是建立在这样几个假设的前提下的：第一，人类社会将会存续下去；第二，人类社会面临的环境和生态挑战会越来越严重；第三，人类的存续已经告别了自然发展进程而进入到政府引导的历史阶段；第四，政府如果希望承担起引导人类社会发展的职责，就必须在环境和生态职能的实现方面有着更为积极的表现。在这样几个假设的前提下去思考政府模式建构的问题，如果离开了环境和生态方面的关照，肯定是无法在未来政府模式的建构方面提出建设性的意见的。
上面提到了高小平的《政府生态管理》一书，在我看来，该书的积极贡献在于从行政学的角度确认了政府生态管理职能，即把政府的生态职能引入到行政学的研究中，使之成为行政学研究的一个新的课题。简单地说，高小平的著作对政府既有的政府职能模式进行了静态描述，然后，在现实的环境和生态问题的压力下去加以分析，提出了加强政府环境以及生态管理职能的意见，从而达成了主题建构的目的。与高小平的著作相比，黄爱宝的这本书更进了一步，它赋予了政府环境和生态职能以更为明确的内容，而且在相关话语背景下去考察政府的环境和生态职能，使观念层面、行动层面和目标层面的内容都得到了合理的展开。具体地说，黄爱宝的这本书取得了以下三个方面的进展：
第一，这本书是在服务型政府的理念或理论框架下来认识政府的环境行政和生态管理职能的，是把政府的环境行政和生态管理职能的获得作为服务型政府建设的一个重要组成部分来看待的。毫无疑问，统治型政府是不需要拥有环境和生态意识的，管理型政府在早期发展阶段也不可能建立起环境以及生态观念，只是到了20世纪后期，随着环境和生态危机出现之后，才开始产生了环境以及生态意识。但是，管理型政府的性质、结构以及职能实现方式决定了它并不可能真正承担起环境和生态职能，更不可能把环境行政和生态管理作为其重要特征来加以建设。然而，在这样一个历史性的逻辑演进中，我们可以断定，当前正在建设的服务型政府应当承担起环境行政和生态管理的职能。而且，服务型政府建设的一切积极进展，都应当包含着环境和生态观念的增强，环境和生态管理内容的增长，甚至会把环境和生态管理的要求作为服务型政府建设的一个重要向量来加以考虑。需要指出的是，服务型政府是一种全新的政府模式，服务型政府建设需要综合性地考虑全球化、后工业化进程中所提出的所有新的要求，因而，不能归结为政府的环境和生态职能。但是，就环境和生态职能作为政府的一项重要的甚至基本的职能而言，却是服务型政府建设无法回避的问题。黄爱宝教授的这部著作在探讨政府的环境和生态职能的时候，首先有了政府性质和理论范式革命的视野，在这一视野中去把握政府的环境和生态职能，使既往政府的结构性障碍得以消除了，从而在论题的展开过程中，使全部叙述的说服力步步增强。
其实，我们为什么要提出服务型政府建设的问题，绝不是单纯出于理论建设的需要，而是因为，既存的管理型政府模式在全球化、后工业化的进程中日益暴露了其结构性缺陷。我们已经看到，在全球化、后工业化进程中所出现的各种新的问题都不能够在政府既有的控制导向中得到有效解决。以环境和生态方面的问题为例，其复杂性早已超出了以往每一个时代中的任何一项社会问题，既存的政府社会治理的任何一种方式，在这种新的复杂性较强的问题面前，都显示出了一种“捺住了葫芦浮起了瓢”的状况。全球化、后工业化进程中所出现的新的问题，一般都具有高度复杂性和高度不确定性的特征，以政府为单一社会治理主体的治理模式是无法应对这些问题的，而是需要通过政府与社会的合作行动来加以应对。从现实情况看，在20世纪后期以来的社会发展中，包括非营利组织在内的各种各样的社会治理力量正在迅速成长起来，它们完全可以成为与政府合作治理社会的有生力量。但是，既有的管理型政府模式成了政府与这些社会治理力量合作的障碍，无论是“有限政府”还是“行政国家”，在政府与社会的关系问题上，都无非是一个“弱控制”还是“强控制”的问题，在基本结构上，都是把政府默认为社会治理的唯一主体的，拒绝政府与社会治理力量在社会治理过程中的平等合作。即使在民主政治话语处于强势地位的国家中，社会治理力量也是处于从属地位的。正是因为这个原因，我们提出服务型政府的理论构想，目的是要政府告别统治者和管理者的角色定位，把自身置于服务者的位置上。只有这样，才能够去进一步设想政府与其他社会治理力量合作治理的问题，也才能够适应解决全球化、后工业化进程中出现的那些新的问题的需要。当然，在服务型政府建设中，我们立即就会发现，它不单纯是一个政府定位的变化，而是牵涉到了政府性质的改变、治理结构的变迁、社会结构的革命以及全部行为模式和生活模式的重建等问题。这样一来，把政府的行政和生态职能的获得放置到服务型政府建设的大背景来加以认识，无疑是正确而科学的理论探索起点。
第二，这本书运用了“引导型政府职能模式”的概念来诠释政府的环境和生态职能，这说明这本书所反映出来的研究成果已经达到了很高的理论深度。本来，“引导型政府职能模式”的构想就是从属于服务型政府理论的，是作为服务型政府理论的一个构成部分而提出的。在直接的意义上，是相对于统治型政府和管理型政府的控制导向而提出的，是作为服务型政府的专有职能模式来看待的。所以，在服务型政府的理念和框架下去探讨政府的行政和生态职能，就会逻辑地走上对“引导型政府职能模式”这一概念的运用。从这本书的叙述来看，黄爱宝教授可以说是第一次为“引导型政府职能模式”的概念提供证明，即用对政府的一项具体职能及其实现方式的研究去证明“引导型政府职能模式”概念的合理性。在此意义上，黄爱宝教授的研究工作也实现了一项理论创新。我们看到，黄爱宝教授在“引导型政府职能模式”如何具体应用到政府的环境和生态职能实现方面有着极为细致的规划：让政府首先在“资源节约”的问题上充分实现引导，造就一种低碳经济和低碳生活模式，进而实现政府对环境和生态的管理。用当前流行的话说，这是一个关于政府环境和生态职能实现问题上的“从源头治理”的思路，对实践是有启发意义的。
我们注意到，自从“引导型政府职能模式”的概念提出后，“引导”一词正在逐渐地走向中国学术和理论话语的中心，人们逐渐习惯使用“引导”一词了，并以之取代“控制”一词。这是一个好的现象。但是，从现实来看，名之曰“引导”而实则控制的做法却极为普遍，特别是在地方政府中普遍存在着以引导的名义去强化控制的做法。这些行为都是与服务型政府建设背道而驰的，所以带来了许多问题，也让一些学者对“引导型政府职能模式”的构想产生了怀疑。我们已经指出，“引导型政府职能模式”是作为服务型政府理论的一个构成部分提出来的，只有在正确理解了服务型政府理论实质的情况下，只有在确立了正确的服务型政府理念的条件下，才能保证“引导型政府职能模式”的健全。如果在管理型政府的基本结构和框架下去谈论所谓“引导”的话，造成“误导”就是难以避免的了。当然，在学术史的意义上，“引导型政府职能模式”的概念也可以看作是在对以往政府职能模式的反思中提出的，特别是在今天这样一个高度复杂性和高度不确定性的历史条件下，政府的控制导向正在变得越来越不可能了，这就迫使政府必须通过建立“引导型政府职能模式”去证明其存在的价值。
需要指出，“引导型政府职能模式”是不能被归结于引导行为的，也不能看作是引导行为的简单集合形态，我们将其作为一种“模式”提出来，所要突出强调的是它的系统性特征。这是因为，政府的引导行为是在任何一种政府类型中都存在的。在管理型政府中，特别是到了20世纪后期，我们也看到大量引导行为的出现。但是，由于这些行为是存在于管理型政府的体系之中的，受到管理型政府结构的制约，更多的是作为控制过程的补充因素而存在的。所以，是不可能在政府职能实现过程中发挥主导性的作用的。由此看来，关于“引导型政府职能模式”的概念，是需要通过积极的理论探索去加以界定的，更需要从现实的政府职能实现过程中的一切创新中，去发现加以自觉建构的经验。黄爱宝教授在政府的环境和生态职能实现的研究中，对这一问题作出了许多有益的思考，这是一项可喜的进步。
第三，这本书在政府的环境和生态职能实现问题上构想了合作治理的方案。我们已经指出，在全球化、后工业化进程中出现的各种各样复杂性程度很强的问题上，都需要在合作治理的思路下去寻求解决方案，原先那种以政府为唯一治理主体的治理模式无论在科学化、技术化的路径中得到了何种程度的改善，也不足以应对今天层出不穷的复杂性问题。我们也发现，自从合作治理的思想提出后，近年来，越来越多的人接受了这一思想，甚至有一些学者到西方思想史中去进行学术挖掘，试图追溯其源头。这些做法都是积极的，有利于合作治理思想的传播。显然，任何一种代表人类社会发展方向的思想的提出，都有着深厚的历史积淀，绝不可能是一种标新立异之说。不过，我们在理解一种新的思想的提出时，更应从人类社会发展的现实中去寻求理论证明。所以，我们认为，合作治理思想是基于现实中的两大新的社会现象而提出的。这就是我们已经指出的：其一，20世纪后期以来，由于非营利组织以及其他社会治理力量的迅速成长，已经造成了社会治理主体多元化的事实，政府已经无法再无视这部分力量在社会治理中的作用了，而是需要去与这些社会治理力量开展合作。存在于实践中的这一现象必然会反映到思想上来，而且，必须得到理论总结和证明。因为，一切没有得到理论证明的实践都会出现反复，社会治理实践中多元治理主体并存的状况如果得不到理论证明，出现政府压制和排挤其他社会治理力量的情况就是不可避免的，那样的话，社会的发展就会为之付出沉重代价。其二，在全球化、后工业化的进程中，由于复杂性和不确定性的迅速增长，对于迅速涌现出来的新的问题，以政府为单一治理主体的社会治理模式陷入了全面困境之中，不得不谋求与其他社会治理力量之间的合作治理。在此意义上，可以说是基于对社会治理困境的反思而提出了合作治理的思想。可见，合作治理的思想并不是由于理论继承的原因而提出的，而是根植于现实需要的，需要将其看作为一种新的思想。对于一种新的思想，更多的人会采取抗拒的态度，只有那些有着较高学术和理论敏觉的人，才会加以自觉运用。黄爱宝教授在这本书中运用这一思想去建构政府行政和生态职能实现的方案，显现出了一种很强的学术和理论敏觉。
合作治理的思想是与服务型政府理论联系在一起的，或者说，是出于合作治理模式的建构而提出了服务型政府理论。本来，以当前的学科分工，合作治理的问题应当属于政治学研究的课题，然而，令人惋惜的是，中国的政治学研究深深地陷入了西方国家的民主话语之中，受到西方话语的窒息而放弃了对当今重大现实问题的关照。因而，从事行政学研究的学者在政治学不愿意为其提供理论和思想支持的情况下，不得不通过自己的努力去对社会治理模式等宏观问题加以建构，从而提出合作治理的思想。也就是说，对于行政学的研究来说，直接思考的是政府如何根据社会发展的要求而变迁的问题，因而，在人类社会从统治型政府到管理型政府的嬗变逻辑中发现了服务型政府。但是，服务型政府应当处在一个什么样的治理体系中？服务型政府的定位问题一旦得到解决后，与其他社会治理力量之间应当是一种什么样的关系？服务型政府的服务价值在外显的时候，会表现为什么样的功用和以什么样的行为表现出来？等等。所有这些问题，都是在服务型政府理论展开的过程中必须作出回答的。从现实来看，服务型政府的理论已经进入了实践议程，因而成为学者们探讨的热点问题，至于合作治理的思想，还只限于少数有着较高理论敏觉的学者理论叙述。在这种情况下，黄爱宝教授的这本书已经开始运用这一思想去规划政府行政和生态职能实现的方案，可以说是有着重大理论价值的。
20世纪后期以来，特别是进入新世纪，我们的社会迅速地把各种各样新的现象呈现了出来，甚至生活在这个社会中的人们都感到不适应。根据一种“煮蛙”的比喻，我们是不应有着这种不适应的感觉的，而现实却表明：我们本不应当有的感觉却切切实实地存在着。这说明，我们时代的变化太快了，既有的政治设置、社会设置以及全部生活方式都正在受到挑战和冲击。本来，20世纪80年代开始，世界各国政府都开启了改革运动，给予了我们以无限的希望。今天看来，这场改革运动并没有发挥阻止人类步入风险社会的作用，是很令人痛惜的。为什么会这样呢？我认为，是因为我们这个时代爱耍雕虫小技的学者太多了，具有18世纪启蒙思想家理论品质的学者太少了。一些学者夸夸其谈地向政府建议这里改革、那里改革，却仅仅表现出在那些单个的、表象层面的问题上的精明，而对于重大的、根本性的问题，不仅表现出极度的无知，即使你告诉了他，也会固执地表示反对。一些学者终日大谈所谓体制改革，但是，哪个体制要改、改成什么样子，却难得究竟。我们认为，人类正在走进全球化、后工业化的历史性社会转型期，这已经是一个不争的事实。在这样一场巨大的历史性变革中，一些零敲碎打的改革方案是不可能使政府获得应对源源不断的危机事件的能力的，更不可能使人类避免走向风险社会的命运。今天，我们需要的是18世纪启蒙思想家那样的理论勇气，需要有敢于大胆对人类社会治理模式进行系统规划的创新精神。至少，我们需要走出一种“改革失灵”的困境。
与西方国家相比，中国政府有着“先进性”的优势，其中，最重要的体现就在于中国政府确立了服务型政府建设的目标。这说明，中国政府充分地意识到了自己正处在全球化、后工业化的进程中，希望用政府模式的变革去迎接这样一场伟大的社会变革运动。但是，怎样去进行服务型政府建设，则是一个需要学者去加以探索和规划的问题。正是在这一问题上，暴露出中国学者历史使命感和社会责任感的缺失，不去积极认识中国政府提出服务型政府建设的时代背景，不是积极理解中国政府提出服务型政府建设的价值追求，而是有意无意地歪曲中国政府提出服务型政府建设这一目标中所蕴涵的基本精神，甚至有学者到政府部门中去介绍西方国家服务政府建设的经验，荒唐之至啊！考虑到学术界的这种状况，黄爱宝教授能够在探讨政府的环境和生态职能的专著中运用服务型政府的理论框架和融入服务型政府建设的精神，就显得弥足珍贵了。
来源：南京林业大学学报(人文社会科学版)
作者：张康之