论城市规划的诉讼特性

【论文关键词】城市规划诉讼特性意义
　　【论文摘要】针对我国城市规划的司法审查制度，通过法理分析，认为城市规划成果以及城市规划制定有着不可诉的诉讼特性。依照我国目前的国情，应提倡城市规划不可诉。树立这种观点将有助于促进城市规划的公众参与和立法的创新。
　　随着我国城市社会经济的不断发展涉及城市规划的诉讼案件日益增多。其中一些案件并不涉及城市规划具体行政行为特别是诸如一些阳光权’‘，“防噪声权’‘一通路权’‘等法律上相邻关系的诉讼案件.这种现象说明了社会公众对城市规划关注度的日益增强同时也引起了城市规划工作者的争论依法审批的城市规划法定图则是否会构成侵权①:我国是否明确可以对城市规划进行诉讼②。因而.对此进行理论上的透彻分析有着重要的意义。
为探讨方便本文城市规划的定义采用相关法规的规定。即城市规划是对一定时期内城市的经济和社会发展，土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理③。城市规划在程序上包括城市规划制定(包括编制和审批).城市规划的实施管理在形式上包括总体规划，分区规划.详细规划④在内容上体现为城市规划成果，由规划文件和规划图贝}l组成⑤。
　　1.我国城市规划的司法审查制度简述
这里的司法审查特指行政诉讼和准司法的行政复议。在我国城市规划是政府行政机关的一项行政职能，因而城市规划行政体系与法规体系包含于国家行政体系和行政法规体系中。其行政救济手段主要有行政诉讼和行政复议，通过行政诉讼和行政复议对其合法性和适当性进行审查。受理审查的机构分别为地方法院和复议机关诉讼所涉及的主要法律依据有《城市规划法》、《行政诉讼法》.《行政复议法》。按照我国现行法律规定.地方法院只能受理对行政机关具体行政行为的诉讼.而复议机关只能受理对具体行政行为和部分抽象行政行为的审理。部分抽象行政行为指的是法律、法规和规章以外的规范性文件并且只能是在对具体行政行为审理时进行附带审理。诉讼原告(申请人)必须是与城市规划有着法律上的利害关系(权利义务关系)并认为自己的合法权益受到侵害的人它包括行政相对人和行政相关人。被告(被申请人)是指原告(申请人)对其城市规划不服要求地方法院(复议机关)进行审查.并由地方法院(复议机关)通知参加诉讼(复议)的行政主体。他必须是做出城市规划行为的行政机关或者法律法规授权的组织。
按照我国法理程序意义上的“诉’‘指当事人向法院提出的诉讼请求.实体意义上的’‘诉“指当事人要求保护的台法权益。”诉讼标的“指当事人之间争议的权利义务关系对本文来讲指行政主体与公民、法人或其他组织在城市规划行政管理过程中产生的权利义务关系。诉讼对象’‘也即诉讼标的物指权利义务关系所指的对象具体到行政诉讼，它指具体行政行为.
本文所指的’不可诉’‘是指不能以城市规划为诉讼对象“向人民法院提起诉讼。
　　z我国城市规划的诉讼特性
　　2.1背景分析
从经济上看我国从计划经济到有计划商品经济再到社会主义市场经济的过程才只有短短的二十几年‘经济将长期处于社会主义初级阶段。从社会文化看“修身、齐家‘治国、平天下”以及‘国家有难匹夫有责“的儒家思想深入人心.国家至上一、’公共利益“的价值取向有着深厚的民众基础。从行政与法律传统上看我国属于典型的大陆法系国家与此相联系的行政管理模式采用国家行政优先的策略认为城市规划法是规划执法机关实施管理的法强调政府权力的行使。由此可见虽然我国行政体系正从“无限、管理“型政府向.有限服务“型政府转变，但是由于社会主义初级阶段的长期性不管学术界如何争论，我国在行政经济领域中强调的是效率优先兼顾公平“的原则。城市规划作为政府的一项重要行政手段肯定无法过度超越我国其他政治经济文化制度在效率与公平的问题上‘同样应该是选择‘效率优先“。在城市规划的“刚性与‘弹性”问题上.在稳定性与自由裁量性问题上更应该突出’刚性一和稳定性以保证城市规划的权威性。

　　2.2法理分析
　　2.2.!从程序上看，城市规划的制定属于一种广义的立法活动
按照法理广义的立法指法定的国家机关制定规范性法律文件的活动.它具有如下特征川它是国家机关的活动;(2)它是国家机关的法定职权活动(3)它是依照法定程序所进行的活动(4)它是具有专业性和技术性的活动‘(5)它是产生或者变更法的活动。
(城市规划法}第9条规定制定城市规划的主管部门为各地城市规划行政主管部门第12条规定组织编制部门为所在地人民政府。对此，城市规划编制办法第一章总则也做出了相关规定.可见城市规划制定不仅是国家机关的活动而且是法定职权活动.(城市规划法》第21条规定了城市规划的逐级审批制度第22条规定了调整和变更的程序‘第28条规定了公布制度。这些明确规定城市规划制定必须依照法定程序进行它是产生或者变更法的活动。城市规划编制办法第二章对各种城市规划的表现形式内容进行了规定这些规定体现了城市规划制定的专业性和技术i性。
(城市规划法》、开发区管理办法与建制镇规划建设管理办法都规定了城市规划的审批程序。从建制镇的详细规划到直辖市的总体规划都须报上级政府批准.使得这些规划成为规范性的文件.其中较大城市以上的城市规划报同级人大常委会审查同意后还应报国务院审批按照(立法法》原理这是政府地方规章的审批程序因而这些规划制定可以视同政府规章的制定。
由此可见.城市规划的制定是国家机关依照法定职权所进行的专门活动具有广义的立法特征属于广义的立法活动。按照行政学和行政诉讼法原理.立法活动不可诉。
2.2.2从内容看，城市规划成果是一种规范性法律文件
规范性法律文件通常是若干法律规范的集合即将某一类或相近似的几类社会关系的规定集中于一个有总名称、贯穿了共同原则的法律文本中。规范性是指它为人们的行为提供了一个模式、标准和方向。法律性是指它是法定机关依法制定的、对人们的权利义务进行了规定、并由国家强制力保证实施.
首先法律规定城市规划成果包括规划文件和规划图则规划文件由规划文本和附件组成因而在结构上城市规划成果体现为文件形式。其次.(城市规划法》第10条、第34条分别规定任何单位和个人都有遵守城市规划的义务，都得服从城市规划所做出的用地调整。因而在城市规划区所覆盖的区域内在城市规划所确定的期限内任何人的城市建设活动都受到城市规划成果的制约.再次.从经济上看城市规划是以规划手段对城市资源的总体分配‘它对城市规划区内部的不同局部配置的资源肯定不同比如规定了不同的功能分区不同的开发控制条件等。所以人们进行城市建设时其所应履行的规划上的权利义务也肯定不同。最后.虽然城市规划内容并没有直接规定相应的法律责任也缺少法律规范在逻辑结构上的法律后果部分但是实际上它的强制力是通过其他法律规定来体现的。比如(城市规划法》第五章就规定了违反城市规划所应该承担的法律责任.

以上分析可以看出城市规划成果是一种规范性法律文件。
　　　22.3hl}性质上看，城市规划是一种抽象行政行为
　　　22.4行政法理论认为抽象行政行为在两种意义上使用.一是静态意义上的抽象行政行为指行政机关制定的具有普遍约束力的规范性文件r二是动态的抽象行政行为指行政机关制定的具有普遍约束力的规范性文件的活动.按照这两种意义，城市规划的制定和城市规划成果均为抽象行政行为。

从抽象行政行为的性质上看抽象行政行为与具体行政行为相比较.有着调整范围的广泛性以及反复适用的属性。城市规划也具有相应属性。它的广泛性在于城市规划一经批准在它所确定的时间空间范围内.它对任何人都有法律效力.它的反复适用性在于城市规划一经批准生效它所确定的总体规划、分区规划详细规划在规划期内只要未经法定程序修改就一直是城市规划实施管理的依据可以反复适用。
　　3提倡城市规划不可诉
当然城市规划还包括了战略规划概念性规划和相关补充性规划以及为实施管理而做的一些决策。按照我国法理这些都属于行政机关不针对特定具体人的抽象行政行为也是不可诉的.当然，城市规划也包括为实施管理而做的多数具体行政行为这当然是法定可诉的.但基于以上对目前我国国情的分析.应提倡城市规划不可诉。
　　4意义
　　4,1进一步树立城市规划的社会幸福观
既然城市规划的制定与成果不可诉那么，行使城市规划行政权利就必须以整个社会的公共利益为目的。1933年(雅典宪章)就倡导在城市规划过程中“广大人民的利益应先于私人的利益一⑥。不少学者也认为城市规划的核心概念为面向公共利益的社会幸福“⑦。所以城市规划应大力树起公共利益优先的旗帜.在可持续发展的前提下.关注整体利益让城市规划创造更大的社会幸福。
　　4.2促进公众参与
提倡城市规划不可诉应该保障非政府组织、社会团体以及个人的合法利益得到保护应该保障他们的意见有正式的途径可以反映，同时也应保障城市规划权力得到有效的监督.这些都需要建立高度的社会公众参与制度.
首先应该通过立法加以保障.只有通过立法的途径才能真正规范和约束城市规划制定和实施管理行为并对违法者进行制裁.也才能确立公众参与的法律地位对公众参与的主体、内容‘时间、形式、程序等进行严格的规定确保公众参与机制健康运作。其次城市规划的制定者和实施管理者应着力做好以下工作:一是大力宣传城市规划。尽力将有关城市规划的基础知识以及相关法律法规宣传到家喻户晓，二是提高规划透明度.应该从规划的一开始就让城市的主人—市民知道将要进行的规划，而不是闭门造车.等到实施规划时才让他们知道.在这方面深圳市的做法较好。该市立法规定了城市规划某些阶段公众参与的程序。另外在规划制定和实施管理过程中的一送规划下乡“.‘顾问规划师“等做法也是值得国内同行学习的.最后社会公众应主动关心规划自觉学习有关规划知识.积极参与规划.从社会公众利益出发对小到门前屋后的街道环境大到城市道路的建设再大到城市}h}质、规模以至于城市在区域中的定位等问题都可以提出自己的见解从而形成“人人为规划、规划为人人’‘的良性局面避免由于城市规划的技术性和专业性造成公众参与只有行内人参与.
　　4.3提高行政效率促进规划立法创新
不管是作为立法活动的城市规划制定过程还是作为规范性文件或者抽象行政行为的城市规划成果.从行政诉讼法的角度看都是不可诉的.当然作为规范性文件或者抽象行政行为的城市规划还存在被行政复议附带审查的风险.但是由于城市规划的制定具有类同于地方政府规章立法的效力.从维护社会公共秩序和利益的角度出发.这种审查应慎重.并且由于城市规划的特殊性行政复议应将其排除在附带审查的范围之外.这就要求在立法上应有所创新.当然.最好的做法是能够通过立法形式明确规定城市规划不可诉.
实际上.一些地方的立法已经走在前头。香港(收回官地条例)明确规定港府为公共利益出发的收地‘不因任何人蒙受损失或损害而对官方或任何其他人采取任何法律行动或进行任何诉讼一⑧.深圳市(土地征用与收回条例)明确规定收回土地的决定生效后收地主管部门可以实际占用该地并可视具体情况进行处分.虽然收回土地是地地道道的具体行政行为但是前法明示收地不可诉堪称典范;后法隐含收地不可诉可诉的只能是收地补偿决定，也值得称道.这些立法上的创新保障了城市规划的顺利实施提高了行政效率.
　　5结论
按照我国法律规定，由于城市规划的制定和成果是抽象行政行为它们是不可诉的。结合我国目前的国情，应进一步提倡城市规划不可诉。提倡这样的观点有重要的城市规划意义。