转型期宗教事务公共管理创新研究

　　（二）进一步完善宗教工作的方针政策。改革开放以来，我党把马克思主义宗教观同中国宗教实际相结合，逐步形成了符合中国国情的宗教工作方针政策。1982年，19号文件明确提出“尊重和保护宗教信仰自由，是党对宗教问题的基本政策”[2]465；1991年2月5日，《中共中央、国务院关于进一步做好宗教工作若干问题的通知》提出“依法对宗教事务进行管理”[4]498；1993年11月7日，江泽民在全国统战工作会议上的讲话中提出了“全面、正确地贯彻执行党的宗教政策，依法加强对宗教事务的管理，积极引导宗教与社会主义社会相适应”的“三句话”方针[2]213； 2002年11月8日，江泽民在党的十六大报告中提出了“全面贯彻党的宗教信仰自由政策，依法管理宗教事务，积极引导宗教与社会主义社会相适应，坚持独立自主自办的原则”的“四句话”方针[11]。
　　党和国家宗教工作的历史经验表明，什么时候越重视对待宗教的积极性，宗教工作就越顺利。改革开放30多年以来，党和国家关于宗教两重性认识的过程就是对宗教积极性认识不断加深、更加重视的过程。党和国家的宗教工作方针既不忽视宗教的消极性方面，又更加重视宗教的积极性方面。2006年党的十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确提出“发挥宗教在促进社会和谐方面的积极作用”[12]。2007年党的十七大报告进一步强调“发挥宗教界人士和信教群众在促进经济社会发展中的积极作用”[9]719。2012年温家宝在政府工作报告中指出：“认真贯彻党的宗教工作基本方针。维护宗教团体、宗教界人士和信教群众的合法权益，充分发挥他们在促进经济发展、文化繁荣、社会和谐中的积极作用[13]。由此可见，在党和国家的宗教方针政策中，发挥宗教积极作用的认识已经日益成为主导。我们认为，要把党和国家的宗教工作基本方针由“四句话”完善为“五句话”：“全面贯彻党的宗教信仰自由政策，依法管理宗教事务，坚持我国宗教独立自主自办的原则，积极引导宗教与社会主义社会相适应，充分发挥宗教界人士和信教群众在促进经济社会发展中的积极作用”。
　　把“充分发挥宗教界人士和信教群众在促进经济社会发展中的积极作用”作为新形势下宗教工作基本方针的重要内容和落脚点，具有重要价值。这体现了中国共产党在宗教问题上坚持辩证唯物主义和历史唯物主义，坚持解放思想、实事求是、与时俱进，不断促进马克思主义宗教观的中国化、大众化、时代化。宗教在不同的社会历史条件有不同的性质和社会作用。马克思关于“宗教是人民的鸦片”[14]的“鸦片论”观点是基于特定历史条件和特定目的得出的结论，它侧重于宗教对人民麻醉的消极性，旨在批判当时资本主义社会中的宗教尤其是德国的基督教对资本主义社会的维护，我们不可将其作为马克思主义关于宗教性质和社会作用一成不变的终结性观点，而应看到该观点的有限性和条件性。当今的中国社会已经大大不同于当时作为马克思批判对象的150多年前的资本主义社会，因而当今中国的宗教也大大不同于马克思当时批判的宗教。当今中国的宗教作为社会主义社会思想上层建筑的重要组成部分，基本适应社会主义经济基础，并对经济社会发展发挥积极作用是主流、本质的方面，不适应、有消极作用的方面是非基本、非主流、非本质的方面。我党提出宗教与社会主义社会相适应的“适应论”观点，立足于我国社会主义社会历史条件，侧重于宗教的积极性和积极作用，是对马克思主义宗教观“鸦片论”的一次重要超越。在新形势下，我党提出发挥宗教界人士和信教群众在促进经济社会发展中的积极作用的“促进论”观点，更是对宗教的积极性和积极作用的认识达到新高度、进入新境界，是对马克思主义宗教观“适应论”的一次重要超越。把“促进论”纳入党和国家宗教工作的基本方针的重要内容，有利于我们在宗教问题上最广泛地团结一切可以团结的力量，最充分地调动一切积极因素，最大限度地化消极因素为积极因素，为全面建设小康社会、建设富强民主文明和谐的社会主义现代化强国、实现祖国完全统一和中华民族伟大复兴创造良好条件、提供强大力量。
　　与宗教工作的基本方针由“四句话”发展成为“五句话”相适应，我们应该把宗教事务管理的“保护合法、制止非法、抵制渗透、打击犯罪”这“十六字”原则扩展为“发挥积极、保护合法、制止非法、抵制渗透、打击犯罪”这“二十字”原则。这对于进一步做好新形势下宗教工作，开创新局面，形成新气势，为充分发挥宗教界人士和信教群众在促进经济社会发展中的积极作用创造良好条件，具有重要的现实意义和深远的历史意义。
　　（三）维持宗教信仰需求与公共产品供给关系的基本平衡。在社会转型期，更好落实服务型宗教事务管理新理念，全面贯彻宗教工作基本方针政策，要重视维持宗教信仰需求与公共产品供给关系的基本平衡。正如前文所述，信教群众增多、城市化进程加快对宗教资源分布的影响，都使得我国宗教需求的不断增长远远超过宗教公共产品的供给能力。在现阶段的宗教事务管理中，要把提供必要的、适应我国宗教领域实际需求的宗教公共产品作为宗教事务管理的重要职责。“社会主义的国家政权当然不能被用来推行某种宗教，也绝不能被用来禁止某种宗教，只要它是正常的宗教信仰和宗教活动”[2]466。可见，无论采取抑制宗教供给或抑制宗教需求的做法都是不可取的。实现宗教需求和宗教供给水平的基本平衡应被确定为宗教事务管理的基本目标。这是党和国家在宗教问题上解放思想、实事求是、与时俱进的重要体现。否则，长期宗教供给不足，正常宗教需求得不到满足，将导致地下的、质量参差不齐的宗教供给的泛滥，宗教领域的各类无序现象甚至非法宗教活动也将扩张，终将会给宗教事务管理带来更多盲点，给宗教事务管理带来更多压力。在这里，我们要纠正一种不正确的认识：把提供必要的、合理论文联盟http://的宗教公共产品认为是在以行政力量鼓励和发展宗教，进而把这种宗教事务管理行为列入错误范畴。我们认为，为了保障正常的宗教信仰和活动宗教，合理安排宗教活动场所、培养宗教教职人员、发挥爱国宗教团体作用、制定实施宗教法规、维护宗教界合法权益、制止非法宗教活动、抵制国外敌对势力利用宗教进行政治渗透、打击利用宗教进行违法犯罪活动等，是一种符合客观实际的宗教事务管理取向，是我国宗教事务管理坚持马克思主义宗教观、坚持党和国家宗教工作基本方针政策的重要体现。

　　目前，维持宗教信仰需求与公共产品供给关系的基本平衡，主要是增加如下两个方面的宗教公共产品供给。一是进一步根据实际需求提供必要的宗教活动场所。提供宗教活动场所，需要应对因信教群众规模增多、内部构成变化、流动性增强等趋势，科学规划、合理安排宗教活动场所。尤需重视城市中宗教活动场所的规划问题，做到与城市规划、市政建设、人口构成的紧密协调。二是进一步建设一支高素质的宗教教职人员队伍。宗教教职人员的培养、教育和管理工作是宗教事务管理中的一项基础性工作。要以中共中央《关于加强新形势下党外代表人士队伍建设的意见》提出的加强党外代表人士队伍建设的“数量充足、结构合理、素质优良、作用突出”的总体要求，结合贯彻《2010—2020年党外代表人士教育培训改革和发展纲要》，遵循宗教教职人员成长规律，加大培养、选拔、使用工作力度，努力造就一支政治上靠得住、学识上有造诣、品德上能服众的合格宗教教职人员队伍。
　　（四）加强宗教事务管理的法治化建设。依法治教是依法治理宗教事务，是指政府对有关宗教的法律、法规和政策的贯彻实施进行行政管理和监督。政府依法发挥宗教界人士和信教群众在促进经济社会发展中的积极作用，依法保护宗教团体和寺观教堂的合法权益，保护宗教教职人员履行正常的教务活动，保护信教群众正常的宗教活动，防止和制止不法分子利用宗教和宗教活动制造混乱、违法犯罪，抵制国外敌对势力利用宗教进行渗透。目前，我国宗教法律体系是由宪法有关条款、部门法有关条款、行政法规、部门规章、地方性法规、香港和澳门基本法的特别条款以及我国批准加入的国际公约中的相关条款构成的[15]。它从不同侧面在保护宗教信仰自由、规范宗教活动方面起到了积极的作用，但是存在着没有基本法律、缺乏诉讼程序的突出问题。因此，我们建议，以马克思主义宗教观为指导，认真总结新中国成立以来特别是改革开放以来党和国家关于正确处理宗教问题的基本历史经验、基本方针政策、重要法律法规，借鉴国外正确处理宗教问题的基本历史经验、重要法律法规，紧密结合当代中国宗教的具体实际，充分调动人大、政府及相关部门、政协、宗教界、学术界和法律界的立法积极性，在周密系统调查、严谨审慎论证、广泛征求人民群众尤其是宗教界人士和信教群众的意见的基础上，由全国人大制定《中华人民共和国宗教法》，由国务院修改《宗教事务条例》、制定《宗教事务条例实施细则》，由各省、直辖市、自治区根据宪法、法律、法规的有关规定，结合当地实际，修改、制定本地宗教的地方性法规和自治法规，从而形成一个以宪法为基础、以宗教基本法为主干，包括各项调整宗教法律关系的法律、行政法规、行政规章以及地方性法规、自治法规在内的宗教法律规范体系。
　　（五）创新宗教事务管理的格局。转型期的宗教事务管理要形成“党委政府主导、宗教团体自我管理、信教群众有序参与”的社会化格局。宗教事务公共管理是服务型政府依法管理、宗教团体自我管理、信教群众有序参与的统一。这是一种全新的宗教事务公共管理格局和模式。它以公共管理的治理理论为指导，旨在构建政府行政管理与宗教组织自律相统一的多主体的合作治理格局。它主要包括如下三个方面的要点。
　　一是“党委政府主导”主要是强调把宗教事务纳入公共管理的范畴进行依法管理。党和政府主导的宗教事务管理是一种法治化、服务型、有限性的公共管理，既不是过去那种公权力基于全能型政府视野下的全面管制，也不能有宗教界人士和信教群众以宗教自由为借口不服从政府依法对宗教事务进行公共管理。
　　二是“宗教团体自我管理”重在强调充分发挥宗教组织作为一种非营利性组织的主体作用。在当前宗教事务管理中，我们往往基于前述的政治性思维而把宗教组织、社团作为敏感的对象来看待，再加上一些法规条款的限制、冲突导致不少宗教组织以地下状态大量存在。党和政府在应对这一宗教组织存在现状时，要么因对于它们基本信息掌握不全面而导致管理上的盲目和被动，要么因存在一些制度障碍而导致管理无章可循乃至管理方式不科学。破解这一问题，我们要把宗教团体及宗教场所看作是一种比较接近第三部门的功能团体，以此建构非行政、非营利、非市场的“宗教活动空间”[16]。我们要把宗教组织主要作为一种处理精神、信仰有关事务的非营利社会组织来看待。政府对宗教组织及宗教活动场所的管理也应主要是对这些社会组织及其组织行为的社会管理。当前，我国存在着国家认可的爱国宗教组织、社团及其宗教场所，它们在我国宗教事务管理中发挥着重要作用。但是，我国也存在着大量处于地下或半公开的宗教组织、社团与活动场所。对于这一类型的宗教组织，我们常常采取管控、消解的思路来处理。实践证明，该思路由于无力应对宗教需求客观存在的现实而显得很被动。长期以来，我国关于宗教组织团体的登记规定以及民政部门关于社会组织的管理规定及两类规定之间的相互冲突，影响了大量宗教组织无法合法化与公开化。根据《宗教事务条例》第６条规定：“宗教团体的成立、变更和注销应该依照《社会团体登记管理条例》的规定办理。”但《社会团体登记管理条例》第11条规定：“申请筹备、成立社会团体，发起人需向登记机关提交业务主管单位的批准文件。”同时，《社会团体登记管理条例》第13条规定：“在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立的。”
　　我们认为，宗教组织的管理应该跟紧国家关于社会组织管理改革的最新进展，逐步试点并允许未登记的宗教组织作为社团组织来进行直接登记或备案。把符合条件的宗教组织尽可能多地纳入一般社会组织管理的视野，既有利于正面管理，也有利于打击利用宗教组织名义开展的各种非法活动。只有这样，政府才能更好掌握宗教组织的基本情况，更好掌握信教群众的基本构成，也才能为政府依法开展宗教事务管理活动提供基本依据。允许符合条件的宗教组织、社团的合法化、公开化，也有利于通过增加宗教供给、疏导宗教需求，使地下的宗教组织及活动没有多大的存在必要性，也才能压缩假道场、假和尚、假尼姑等现象的存在空间。
　　三是“信教群众有序参与”主要强调创造条件充分发挥他们在经济社会发展中的积极作用。在社会转型期，宗教能够发挥社会团结、社会稳定、抚慰民众、道德建设等诸多积极作用。宗教事务管理要努力创造各种积极条件，充分发挥宗教在促进经济发展、文化繁荣、社会和谐中的积极作用。2012年2月16日，国家宗教事务局联合中共中央统战部、国家发展和改革委员会、民 政 部、财 政 部、国家税务总局等六部委颁发的《关于鼓励和规范宗教界从事公益慈善活动的意见》。该《意见》展示了党和国家重视发挥宗教积极作用的认识新高度，开启了一个具有典范意义的崭新实践。宗教事务管理要引导广大信教群众要以此为契机，积极有序参与社会建设，切实成为建设中国特色社会主义的重要力量。