工商干部队伍垂直管理利弊分析与对策研究

　　自1998年年底湖北省工商系统实行垂直管理体制以来，干部队伍结构逐步优化，队伍建设取得明显成效。

　　一是无序进人得到控制。1979年恢复成立工商行政管理部门时，全省工商系统仅有干部职工4371名。以后随着管理职能不断加强，到1999年初，全省工商系统人员达到32039名(其中在职29919名)，队伍庞大臃肿。其间，各级工商局在控制进人上做过很多努力，但由于多方面原因，进人失控的问题一直存在，造成系统人员增长过快，素质参差不齐。实行垂直管理后，系统进人实行统一招录，凡进必考，盲目进人的问题得到有效遇制。

　　二是系统干部成长加快。实行垂直管理体制前20年间，各市、州、县工商局领导班子成员多数从系统外调入，而系统内一大批懂业务、会管理的工作骨干长期得不到提拔重用，削弱了工商干部的积极性和进取心。实行垂直管理后，往工商局调领导干部的情况得到控制，工商系统干部成长明显加快，市州局、县市局领导班子成员多数从工商干部中提任。

　　三是队伍整体素质提高。实行垂直管理后，工商系统进人有严密的程序和明确的标准，提高了门槛，确保了进人质量。同时，在全系统开展“基层建设年”活动，积极开展业务、法律、知识更新培训和学历教育，队伍整体素质明显提高。截止2004年6月，全省系统共有16190名公务员。其中，大专以上学历的有11845人，占公务员总数的73.2%»

　　四是执法权威不断强化。实行垂直管理体制后，各级工商机关大刀阔斧进行机构改革，精局强所，按经济区域布局工商所，充实工商所执法力量。通过收缩机构，整合执法力量，推行市场巡查制和辖区监管责任制，促进了工商行政管理职能的到位。通过实行集中执法，减少了地方保护主义对行政执法的干扰，对各类市场违法违章行为的打击力度不断加大。特别是在防治非典、阻击禽流感，开展食品、农资、网吧、传销和反不正当竞争等整治活动中，显示了工商部门统一执法的强大威力。

　　(一)属地监督削弱，远程监督乏力。实行垂管后，对工商部门的监督以主管机关为主，监督由“一张网”变成“一条线"，使地方的零距离监督变成了主管机关的远距离监督，客观上造成垂直部门班子的权力在其系统内部封闭运行，缺乏有效的制约和监督•地方党政对垂直管理部门的监督，往往仅从“营造发展环境”出发，局限于对服务职能履行情况的监督。

　　上级主管机关虽有监督权，但限于地域只能通过来信来访进行监督，形式单一，不能对领导干部的工作圈、生活圈、交际圈、娱乐圈的现实表现充分知情，对干部思想政治素质的动态变化没有有效的跟踪监控机制，对出现的苗头性问题缺乏炅敏的预警机制和有效的应对措施。由此形成上级无法监督，地方放松监督，.给少数干部逃避监督提供了条件，特别是导致有动议、提名、决策权的少数“一把手”以个人意见代替班子决策。有的班子成员因怕排挤和报复，不愿发表与主要领导不同的意见，尤其在决定干部任免等重要事项时，“一票”带多票，°党管干部”变成“局长说了算”。有的班子难以展开批评和自我批评，互相监督流于形式。195>9年至2004年上半年，湖北省工商系统共计查处各类干部违法违纪案件734起，其中，对215名涉案人员给予党纪处分，对669名涉案人员给予政纪处分，并将39人移交司法机关处理。基层干部在总结少数领导“出问题”的教训时认为，实行垂直管理后重程序监督，轻实质监督是重要原因，如干部述职、收受礼品礼金登记申报、重大事项报告、经济责任审计等制度很大程度上侧重于静态和事后监督，甚至流于形式，有效监督班子成员，特别是“一把手”的机制没有真正建立起来。少数领导缺乏接受监督的自觉性，甚至认为监督“有碍决策”，“影响工作正常开展”。

　　(二)日常管理薄弱，知人渠道不畅。垂直管理前，地方党委对工商行政管理机关的各级班子考察频繁，对班子、干部了解全面、具体。干部可以通过多种途径向地方党政、人大特别是干部的“娘家”——组织部汇报工作和思想，地方党委对班子中的问题能及时发现，，迅速采取针对性措施解决。垂直管理后，由于上级主管机关距离较远，平常无法详尽掌握下级班子和领导干部的情况，一般只能根据汇报和一些数据评判其工作业绩，凭一年一度的述职报告、民主评议了解干部。干部管理部门力量配备不足，省工商局承担着3万多名干部的管理任务，分布全省各地。作为干部管理部门的人教处仅8名工作人员，直接从事干部管理工作的仅3人。由于任务重、力量不足，时空距离大，对班子和干部的了解缺乏系统性、经常性、连续性、动态性。与地方组织部门的交流、沟通机制不够完善，调整干部征求意见时才见面。上级主管机关征求当地党委意见，地方党委往往持宽容态度多、谈一般印象多，对班子存在的问题很少提及。主管机关主要领导接触下级“一把手”多，听取“_把手”意见多。其他领导则了解分管工作多，接触对口干部多。上级机关在基层调研时，对班子“充分肯定”多，发现和解决班子中的实质问题少。少数干部报喜不报忧，掩盖基层真相。一些干部感到下情上达受阻，言路不畅，向上级机关反映工作，汇报思想的途径和机会有限，“跟上级机关的领导见一面都难，心里话无处倾诉”;“领导下来后见的人有限，时间又短，难以敞开话题'因以上原因，导致一些干部的真实、具体情况难以进入上级机关的视野。有的班子成员间思想隔阂较深甚至发生内耗，上级机关难以知情，得不到及时解决。

　　(三)干部流动不畅，成长环境

　　受限。实行垂直管理后，工商干部难以纳入地方使用，只能在本系统“闭路循环”，岗位仅局限于工商部门，缺少多岗位和多环境磨砺，造成工作阅历单一，视野不开阔，狭隘部门观念浓厚。由于进出口渠道不畅，干部能上难下，造成县市局班子新老更替拥塞。过去不适合做工商行政管理工作的，可调整到其他部门，用得其所。垂管后只能“窝”在工商部门，不能用其所长。虽然近年各级工商机关加大了干部异地交流力度，但由于家属、子女不能随调随迁，客观上造成干部“走读”，频繁往返任职地和原住地，有限的时间耗费在路途上，工作精力受牵，行政成本很高，干部自身感到家庭生活、子女教育受影响。就地提拔的干部容易得到地方党政领导的认可、信任和支持，关系融洽，能利用固有的人缘优势有效地协调地方关系，而异地交流或下派干部则需要熟悉情况后才能进入角色。少数交流干部产生了“过客心态”和短期行为。很多县市局负责人反映，垂管后，基层干部出现向城市回流的倾向，而机关干部向基层流动却很困难，一些县市局人力分布呈现城乡“倒挂”。

　　调查中基层干部一致反映，实行工商部门省以下垂直管理体制利大于弊。垂直管理中出现的问题，是事物发展的一般规律，绝不能因此而对垂直体制本身予以否定。必须坚持现行垂直管理体制，并与时俱进地进行制度创新，改进和完善对垂直部门干部的管理。

　　对策之一：加速推进干部人事制度改革，解决垂直部门用人机制不活的问题。一是对部分市州局和县市局班子成员实行公推公选和聘任制。对市、州、县局机关部分中层干部和基层工商分局、所的正副职通过竞争上岗实行聘任制。二是对委任制的干部要实行差额推荐、差额考察、差额酝酿。三是在各级机关推行领导班子任期制和末位淘汰制，通过明确任职期限，使各级班子有明确的任期目标，市州局班子一般4年一届，县市局班子一般3年一届，同一职位任职时间不超过两届。优秀县市局长可职务高配，享受副处级待遇。四是在市州、县市局建立干部后备库，对有培养前途的年轻干部要创造条件，给予锻炼机会，促其成长。对表现较差、延期培养不能奏效的后备干部要及时淘汰，保持后备干部动态平衡。

　　对策之二：建立严格的干部选拔任用和管理机制，解决干部选用不规范和用人失察的问题。一是细化垂直部门干部选择任用工作程序，在推荐、考察、酝酿、讨论决定等容易出问题的环节建立制度规范，堵塞漏洞。二是建立经常性的干部考核机制，由上级主管机关每年有计划地考核一部分领导班子和领导干部。实行考核结果反馈制度，充分运用平时考核结果，达到教育干部、促进干部健康成长的作用，实现干部考核监督关口的前移。增强考察透明度，考察前要在其所在单位发布预告，为群众反映情况创造条件。建立上级主管机关与地方组织部门日常沟通机制，定期互相通报垂直部门班子情况。三是推行干部选择任用全程记实制度，实行干部提任署名推荐提名制。制定干部选择任用工作责任追究制实施办法，一旦发现用人失误，必须回溯选择过程，找准失误环节，对提名推荐者、考察者、决策任用者予以责任追究。四是建立健全不同地区、不同类型、不同层次领导干部的工作实绩考核指标体系和评价体系。将“政绩突出”、“群众公认”等具体化，便于操作。

　　对策之三：探索加强权力监督制约的途径和方式，解决干部监督机制乏力、关系不顺的问题。一是加强属地监督，对垂管部门实施“双考核、双监察，双审计”，提高对垂管干部监督的整体合力和效能。增强主管机关纪检，监察部门权威，人员由上级机关委派，统一管理，直接领导，其考核、调动、任免不受制派驻单位，可以对同级以下组织和个人进行监督，并把加强对所驻单位领导班子及其成员的监督作为首要职责。加强信访举报受理工作，疏通言路，对群众举报反映的问题，只要有具体线索，应认真调查核实。二是针对“一把手”权力监督这一薄弱环节，从制度上规定“一把手”不直接分管人事、财务、基本建设等敏感性工作。出台《关于加强垂直部门“一把手”用权监督的意见》，在研究干部时，规定“一把手”不作“第一发言人”。三是推行重大决策督查员制度，每年有计划地确定一批市州局(或县市局)，由上级机关派出兼职的督查员，参加党组(委)民主生活会、讨论决定干部任免的党组(委)会和其他重大活动，监督各级班子认真决策重大问题，同时运用召开干部群众座谈会、个别访谈、与领导谈话，查阅会议记录和干部选任工作材料等方式方法，加强对领导班子和领导干部执行民主集中制的监督、选人用人的监督、批评与自我批评的监督，并向上级机关党组(委)提交客观、明确的工作报告。四是推行主要领导经济责任审计制度，结合垂直部门实际，制定垂管干部任期经济责任审计结果报告运用办法。改离任审计为年度审计，每年作一次审计结论，以弥补年度考核不足。

　　对策之四：建立干部退出机制，加大干部纵横交流力度，解决垂管干部队伍流动不畅的问题。一是对组织领导能力较差、业务能力和决策水平低，工作力不从心，难以胜任本职工怍，导致单位工作或分管工作长期处于后进状态者，要分别采取交流、改任、诫勉、降职、待岗、免职等措施予以调整。在市州局增加非领导职务，解决县市局长转任问题。在同一职位上任职满十年，年龄偏大的可以不受职数限制，同级改任非领导职务，少数经考核特别优秀的，可以提任非领导职务。二是建立垂管干部与地方干部交流机制。在市州或市行政区域内，经上级主管部门与地方组织部门共同考察协商，有计划地对垂直部门干部予以派进、调出。对不适应工商行政管理工作而又有其他专长的干部，应给予出路，交流到其他部门用其所长。

　　也要吸收知识结构全面的地方干部到工商部门任职，将先进思维、领导方式引进工商系统。三是加大系统内部干部下派上挂力度，尤其是要选派基层干部到先进地区工商部门挂职锻炼，培养其效率意识、创新意识和现代监管执法理念。规范干部交流管理，以就地轮岗、邻地交流为主，少搞远程交流。凡提拔任用的干部必须有基层工作经历，鼓励干部到基层建功立业。加强对交流干部的跟踪管理，关心其工作生活，就后顾之忧问题制定统一的解决办法。在市州局和县市局班子成员的分工应在每两年左右进行一次调整。

　　对策之五：树立开放的用人观，广开渠道招录高素质人才，解决队伍结构欠合理的问题。垂直管理不是封闭管理。应针对工商队伍青黄不接的现状，有计划地招录公务员，解决人员补入问题。招录标准应结合工商行政管理实际，打破单一面向大专院校毕业生的框框，打破年龄、身份、地域界限，面向社会聚集优秀人才。树立现代用人观念,推行政府雇员制度，引进一批通法律、通经济、通电脑的专业人才，跨越式改善队伍年龄与知识结构。制定积极的吸引人才政策，解决“引不进、留不住”问题，实现人才数量和人才质量的突破。

　　对策之六：加强干部教育培训，解决垂管干部能力单一、素质不高的问题。改进培训内容，创新培训方式，将过去单一的灌输知识和传授技能模式创新为引导性、渗透性和养成性的教育培训模式。层层建立学习激励机制，鼓励干部参加各类继续教育。倡导知识本位的干部使用理念。建立学考机制，把学绩作为干部任免、奖惩的重要依据和条件，培训不合格不上岗、不任职、不评优、不提拔。在各级主管机关建立培训基地，省局干部培训中心对工商干部常年轮训。省局、市州、县市局应将教育培训经费单列，防止挪作它用。邀请知名专家、学者讲学，传递先进理念，开阔思路和眼界。同时，把课堂搬到基层，大力开展现场练兵，提高全员适岗能力，从而把基层执法阵地变成人才高地，壮大基层人才方阵，推动整体战斗力跃升。

　　对策之七：建立高素质干部管理队伍，解决主管机关干部管理力量不够、知人不详的问题。要充分认识垂直管理体制下干部管理的艰巨性，从职能设置、人员配置上加强主管机关人事部门建设，省工商局组建政治部，面向系统内外选调政治素质好，公道正派、严谨务实、具有干部管理工作经验的人员充实其中，其职责由机构编制、劳动工资等一般性人事管理业务向干部选择调配、班子管理扩展,重点考察、考核市州局领导班子，指导、监督县市局领导班子调整和配备工作。

　　采取定期下访和不定期暗访等多种形式广泛接触各级工商干部和管理对象，“沉下去、住下来”，充分听取基层干部群众意见，了解班子动态和真实情况。每年至少对下级班子工作思想状况进行一次全面分析，解决其苗头性、倾向性问题。加强对市州和县市局选择任用干部工作的监督检查，一旦发现违规违纪行为，坚决严肃查处^同时在干部人事管理上进一步放权，实行分级管理干部体制，省局对县市局一把手由任前备案改为任后备案，确保省级主管机关有足够精力管理市州局班子。

　　对策之八：尽快改革工商财务体制，解决垂直部门自费执法、待遇低下的问题。许多基层干部认为，工商部门实行垂直管理体制缺乏应有的经济基础。虽然目前财务纳入省级财政预算，但实际是以收定支，工商干部以收费为生，是“自费”公务员，相当精力用于征收行政规费，“为生存而奋斗”。一些执法人员迫于保工资的压力，思想上以完成预算收入为第一目标取向，引发违规收费、以费代罚、罚款放行等违法行政行为。由于常年处于依法行政和“保吃饭”的具体矛盾中，职务风险大，精神压力与曰俱增，一些干部产生了撂挑子的念头。确保依法行政，实现职能到位，必须改革现行财务体制，由国家财政纳入预算，从体制上保证工商有钱养兵、有钱执法。