从公共管理与工商管理的区别看政府绩效评估

　　目前，我国政府的行政改革进入攻坚阶段，政府绩效评估正是其中之一。但是绩效评估本是经济领域的管理方法，被引入到公共领域必然会出现问题。因此，在承认公共管理与工商管理都具有管理学的基本特征，即二者都需要通过计划、组织、指挥、协调、控制等手段以达到对资源的有效配置的同时，比较公共管理领域与工商管理领域的区别，可以帮助我们充分预测到政府绩效评估在行政领域应用时可能遇到的困难，并寻求解决办法。

　　一、公共管理与工商管理所要解决的问题和提供的产品具有差异性

　　公共管理所要解决的是公共问题，所要提供的是公共产品。“公共问题是指社会成员在公共生活中共同受其广泛影响，与公共利益密切相关的那些公共性社会问题”。它常常会超越地域或者国界的限制，影响一个地区甚至全人类的生活，既包括公益问题，也包括公害问题。无论公益问题还是公害问题，对所有个体或团体的影响都是相同的，例如环境污染、生态破坏，没有人能够置身事外而不受影响;反之，当环境治理、社会治安治理取得成效时，所有的人不花钱也都能从中得到好处，难以排除某个人不让其享受这一好处。121公共管理的这一特殊性，决定了公共领域的管理只能由以政府为核心的非盈利组织来承担，因而公共产品是很难通过市场调节来提供的。

　　与公共管理相反，工商管理是以私人领域或部门的管理为对象的营利性的组织管理。同公共产品的不可分性和社会共享性相反，私人物品具有可分性和排他性，这就意味着私人物品可以分别按市场竞争价格卖给不同的消费者，而且一般不会对他们产生外部效应。所以，同公共物品的消费难以计价和收费不同，个人对私人物品的消费是可以计价的，所以私人物品的供应可以通过市场机制来解决，而无须由公共组织来供应。

　　因此，由政府提供的公共服务所要解决的是公共问题，而公共问题的解决与否对每一个人的影响都是一样的，个人对公共服务或者公共政策的好恶都不应该左右公共政策的推行。在进行政府绩效评估时，不能单纯地以市场需要与否、顾客满意与否来对政府提供的公共服务进行评价。而工商管理由于提供的是私人物品，市场对这种产品的接纳度以及个人对物品的满意和好恶就可以直接作为绩效评估的指标。

　　二、公共管理与工商管理所掌握和运用的资源不同

　　公共管理的核心主体是政府，政府所掌握和运用的资源是一种公共资源。它主要包括三个方面:一是公共权力，权力的客体指向社会公共事务，功能是服务于社会公共利益;二是政府所掌握的人、财、物;三是政府所控制的各种自然资源如国土、矿山、水利等，以及部分文化资源如文物、古迹等。政府对这些公共资源的占有，在很大程度上是垄断性的。

　　与公共管理不同的是，工商管理所掌握和运用的资源是非公共资源。工商管理所需要的私权力除了来源于任何组织所具有的约束力外，最主要的是来源于产权。工商管理所需要的物质资源和人力资源，不是来源于政府的财政拨款，而是主要来自投资的回报，来自于所获取的利润，顾客购买企业生产的物品和享受企业提供的服务是企业生存的依据。

　　由于政府所掌握的资源大部分时候是垄断性的，采用市场占有的数据作为政府绩效评估能力的指标本身就具有不公平性。因为政府在掌握资源之初，无论是政府所享有的公共权力、政府所掌握的人、财、物以及政府所控制的自然资源，都基本上没有市场调节的因素在内。

　　三、公共管理与工商管理追求的价值目标不同

　　公共管理的核心主体是政府，其价值目标就是有效地増进公共利益，并且把増进的公共利益公平地分配给社会上的每一个成员，促进社会福利的最大化和公平化。

　　与公共管理不同，工商管理是盈利组织的管理，其价值目标是追求本企业利润最大化、收益最大化。虽然工商企业提供了社会需要的产品，上交了利税，创造了有益于整个社会发展的价值，但它遵循的是市场规则，其本质是追求私人利益的最大化。

　　私人利益的实现与否，通过产品的生产与销售、利税的上缴情况等一系列反映市场占有情况的绩效指标很容易就能够反映出来。但是公共服务所代表的公共利益不能简单地被压缩成行政服务的效率，以及短期内所显现的效果，公共服务以及公共政策的制定应更多倾向于长远利益的考量，而这样就很难通过一系列短期绩效评估指标来体现。

　　四、公共管理与工商管理的运行轨道和运行方式不同

　　公共管理是以政府为核心的社会公共组织运用公共权力对社会公共事务的管理，它运行的根据是法律，因此，公共管理只能在法制化的轨道上运行。与公共管理不同，工商管理是以符合市场规律的方式运行的，虽然市场经济也是法制经济，市场的运作必须要有法律的规范，但是在市场经济中起决定作用的是经济规律。

　　由于公共管理的运行过程本质上是运用和行使公共权力的过程，尽管我们在理念上要求这种运行不能脱离法制化的轨道，但是在现实中常常会出现公共权力膨胀扩张和公权私用的现象。这是因为:第一，公共管理存在“理性经济人”与公共管理职能的矛盾;而工商管理追求的就是个人利益最大化，二者是统一的，不存在矛盾。第二，权力和利益的紧密结合必然会诱使人们用权力去牟取灰色收入;工商管理用的是私权，一般不存在以权谋私的问题。第三，权与利的紧密相连，使公共管理的权力有一种自我膨胀的冲动和自我创造的机制，往往会导致腐败和滋生官僚主义;工商管理有市场机制，尤其是基于产权的自我约束机制，它可以通过竞争、破产、兼并、重组等加以调节。第四，公共管理具有强烈的政治性，公共管理中出现的问题，常常与不同的社会利益集团相关，纠正某种错误就意味着要损害某些人的既得利益，因而常常遇到阻力而久拖不决;工商管理相对独立，私营部门的“随意性”使它有较大的自由，它可以通过市场机制比较迅速地纠正错误。

　　工商管理在经济轨道上运行，本身就是以符合市场规律的方式运行的，它具有一定程度的灵活性，会不断跟随市场的反应来调整自身。当绩效评估在企业中实施时，通过企业的运行数据就可以直接看出企业的运行是否良好。但是由于公共管理的运行必须在事先制定好的框架内运行，绩效评估要想通过公共管理的运行数据反映政府的行政能力更为困难，所设计的指标就更为复杂。

　　综上，政府绩效评估自从应用于西方政府行政改革以来，取得了良好效果。但我们绝不能因此就抹杀政府公共部门与私营部门管理之间的本质差别，片面照搬私营部门的经验、方法和原则，否则就有可能把我国的政府改革引向歧途。弄清楚了两者之间的差异，才能在政府进行绩效评估时对相应评估指标进行修正，使之更适应行政管理领域从而有力推动我国各级政府改善管理。