德国“区域管理”理论与实践及可鉴之处

[摘要]区域管理是从拟定区域的导向和构造的规划着手，并把各类型规划引向实施，进行实施管理；而区域管理自身就是一种项目的执行方法，即“项目管理”。由于区域管理组织是建立在区域成员自愿基础上的区域组织形式，为了高效地履行区城管理的职能，要求区域管理具有固定的组织形式。区域管理应理解为区域系统管理或区域网络管理，其组织形式关键是工作层的组建和网络化的形成。在我国都市圈管理的实施，关键问题是如何解决都市圈管理组织的协调能力。都市圈管理在我国的实现的政策出发点应采取渐进式，即先从项目管理着手。为了提高都市圈组织的协调能力，建议国家给予都市圈的管理组织以计划单列的地位。
　　[关键词]区域规划；区域管理；实施管理；项目管理
　　一、导言
　　
　　经济全球化加速了区域经济一体化的发展，特别在世界经济区域化和集团化发展较快的区域，国家之间的竞争实际上已转向区域之间的竞争。在我国，大型都市圈的成型速度也正逐步加快，大都市圈之外的城市化进程中的区域化特征也愈来愈明显。从20世纪90年代初期开始的城市群研究直到目前为止，“我国区域化发展面临的挑战依然主要是：区域经济发展难以突破单一的地域范围，长期的计划体制造成了产业布局和重大基础设施建设的缺乏统一协调以及共同进行生态建设与环境保护。区域管理的模式依然停留在单一的学术会议上”。经济区域化的管理如何突破单一的地域范围、超越原有的行政管理界限是各城市面临的共同问题。1999年和2002年我国连续两次举办长江三角洲区域发展国际研讨会也足以表明加强经济区域管理的要求已日益受到学术界、政府部门以及企业界的重视。
　　本文试图从德国区域管理的理论与实践中寻求值得我国借鉴的方法和经验，虽然由于德国的区域管理的实践仍处于萌芽阶段，不可能有系统的完整理论成果，但本文仍试图借鉴目前德国对区域管理理论的初步认识和实践经验，探讨我国大都市圈和经济区域化管理模式的思路。
　　
　　二、区域管理的理论
　　
　　(一)区域管理概念产生的时代背景条件
　　20世纪90年代以来，德国的区域整治和规划的背景条件发生变化，原有的规划系统面临着新的挑战，主要是：(1)由于欧盟成员国之间的边界相互开放，国家之间的竞争转为区域竞争，国家宏观调控能力被削弱，经济自由化和竞争日益激烈；(2)全球经济自由化的影响，区域利益集团能够规避非共同利益而产生的国家干预；(3)由于生态风险标准的定义在不同利益集团之间存在差距，加剧了国家生态导向的行动和市场导向的地方利益行为的冲突；(4)由于社会各方不同利益冲突调节的制约，导致公共(国家的或欧盟的)投资周期愈来愈长，而私人的投资由于新信息技术的应用和创新竞争的压力则变得愈来愈短，现行的规划行政体系被看作为发展的绊脚石。
　　由于上述时代背景条件的出现和所面临的挑战，德国的各级政府和区域科学理论工作者都在不断地寻找一种新的调节形式，即降低协调成本和克服现行规划行政管理不适应区域发展的滞后性，与此同时提高所有当事者的相互合作和自我调节能力。根据这种实际需要人们开始引入区域管理的概念和探讨其范式。
　　
　　(二)关于区域管理理论的探讨
　　1．区域管理的定义 　在企业经济学和行政管理学中，通常把“管理(management)”定义为计划、组织、实施控制的过程。人们通常认识的“项目管理”也是指现代管理在项目上的应用。而把管理学方法移植到对一定地理空间范围实施调控的方法，德国区域规划学术界称之为区域管理。这里区域范围的界定是超越城市行政区划、并按一定主题与当事人相关联的地理空间范围(不受州界和国界限制)。为了将区域管理的对象区别于其他性质的区域，以下称之为“合作区域”。普遍接受的“区域管理”的定义是，遵循区域目标模式(自定义的区域发展道路)以及由此导出的行动纲领，以此来构建区域发展。也有学者把上述定义进一步扩展为，区域管理是建立在发展要素：人力资本、创新环境、网络化、同一性与合作协同基础之上，对未来区域空间的发展进行规划并通过项目实施作为区域发展的导向安排。以上定义表明，区域管理包含两方面的构成要素：一是涉及区域管理的标准程序，即区域未来发展的目标模式和由此导出的行动纲领以及战略、措施；二是涉及实施方法，即构造区域有序的发展过程的方法。
　　
　　2．区域管理的标准程序 　实施管理，需要按照一定的标准程序来进行。实施区域管理就是要着手制定“区域发展的导向、构造和调节的措施计划”，需要从区域管理的出发点来考虑，即以哪些方式或怎样才能承担区域管理的导向和构造功能。区域管理的职能域则体现了区域管理的功能和任务，因此区域管理的导向与构造的功能是通过区域管理的职能域来运作的。当区域管理的职能域被确定之后，事实上也就明确了区域管理的功能和任务。区域管理的职能域可以具体化为：
　　(1)未来发展设想和目标模式的设计：区域管理的一个中心职能是未来区域发展设想的确定，并具体化，即设计出区域未来发展的路径和目标模式，其中关键是对区域职能的确定，即区域内所有利益集团对来自区外的竞争采取的一致行动，使区域在某方面具有突出的竞争力；
　　(2)区域的智囊：区域管理具有确定的机构，因此它是作为一个区域的智囊而服务于区域内的所有利益集团，通过它的服务可以提高一个区域空间的竞争能力；
　　(3)区域的信息源、创新源和动力源：区域管理是通过提供信息、建议、组织并引进创新的措施和项目服务于整个区域；
　　(4)区域的战略和资源规划的制定：即对区域内所有(有形的和无形的)资源的整合规划；
　　(5)协调和合作：在区域规划制订和实施过程中的政策协调、网络化直到建立地方联盟；
　　(6)冲突调解：调解区域规划制订和实施过程中的冲突是区域管理核心任务；
　　(7)实施和执行：不仅要承担非法定规划的实施和执行任务，也要承担法定规划的实施和执行任务。
　　3．区域管理的实施方法 　从德国规划理论中的工具意义来看，一方面区域管理是一个把各类正式的与非正式的规划引向实施的工具，即区域管理也可以狭义地理解为“实施管理”；另一方面区域管理自身就是一种实施和执行方法，即它是通过“项目管理”起作用。
　　在德国的规划理论中，“实施管理”是针对地方(主要是州的发展规划和规划区发展规划)的从目标条文到实施转换存在困难而创建的一种工具。而区域管理中的实施管理则是根据正式规划中的目标和提高特定区域的竞争力而制定出的一种发展措施计划。该类型措施计划是以措施项目和行动为导向，以突破现有的行政区划和国界为鲜明特征。
　　项目管理是区域管理作为工具的重要组成部分，这里的项目是以区域规划为基础的许多项目的集合而非一个孤立的项目，这是区域管理中的项目管理和其他的项目管理的关键不同点。区域管理中的项目管理的显著特征是：(1)被开发的项目要求是具有跨行政区划和跨行业部门的；(2)区域管理的项目更着眼于跨区域的效益，也许在微观意义上并没有很高的经济效益；(3)项目无明确的行业主管部门，即管理权限模糊，对那些具有明确归属的地方项目和行业部门项目原则上不应在区域管理的考虑之列；(4)它是跨区域的、综合性的实验或模型项目。
　　项目管理的实现原则上按如下步骤进行：
　　1)研究已制定的区域规划与地方的整体规划；
　　2)在以上的基础上特别考虑区域和地方结构框架条件下的项目描述；
　　3)项目的可行性研究，包括区位分析和区位评价；
　　4)项目任务的确定和目标设置；
　　5)寻找、讨论和确定项目的承担者、项目人股与合作结构；6)确定合作的方法和时间流程图；7)确定融资模式与制订融资计划：8)确定项目法律形式；9)项目的实现；10)项目的评价和监督控制。
　　
　　三、区域管理在德国的实践
　　
　　以下通过三个方面来阐述区域管理在德国的实践：一是它对现行的规划体制的影响；二是对区域发展的影响；三是区域管理的组织结构特点。
　　
　　(一)区域管理对德国现有的规划体制的影响
　　区域管理在德国现行的规划体系中对联邦州、规划区和部门专业规划的层面上产生比较明显影响，主要表现在：
　　1．联邦州层面
　　在德国的区域规划实践中，地方从法定规划条文到实施长期以来存在着转换的困难，20世纪90年代以来不少地方或区域引入了新的非法定的规划即“区域发展计划这是区域管理产生的客观原因之一。因此在现有州层面的规划管理中实际上已经引人“实施管理”程序。但州规划主管部门不直接参与区域管理的事务，仅对其实施监督。

　　2．规划区层面
　　在德国的规划系统中唯独的中间层面——“规划区规划”是一种跨行政区划的规划。德国的规划区的关联空间范围一般是在一个行政区内由3—5个县和2—3个城市构成。规划区的范围界定标准是按一定地理空间的社会经济的统一性和功能的地域关联性来确定。规划区规划是经州政府批准的正式规划。规划区规划的班子参与规划行政主管部门制定法定规划以及参与专业部门规划和城市规划的制定等。
　　3．专业部门规划层面
　　由于区域管理跨行政区域和横向导向性的性质，使它有充分的机会和地方政权作信息交流和冲突的协调，因此能够有效地避免地方的项目重复建设和跨区域性的环境污染问题，在一定程度上有利于专业部门规划的实施。因此专业部门规划把区域管理看成一种互补的和合作的关系。
　　
　　(二)区域管理对区域发展的影响
　　区域管理并非行政管理，因此区域管理特别强调的是自愿性，它要求合作区域的成员单位具有强烈的合作动机，只有在此基础上区域管理才能有效地发挥作用。引入区域管理的动因可以概括为：规划(正式的和非正式的)实施的需求；对区域空间结构与专业部门行动的需求；寻找构建区域发展创新机会的需求；由于发展的瓶颈迫切需要跨行政区划合作的需求；可持续发展战略实现的需求等等。
　　
　　(三)德国区域管理的组织形式与结构特征评述
　　区域管理在德国的规划实践过程中之所以能够发挥作用，与一个合理有效率的区域管理的组织形式与结构是分不开的。
　　1．区域管理的组织形式
　　区域管理要求在管理过程中专业地、系统地和行动规范化地进行运作，这就要求有固定的组织形式。德国区域管理的组织形式主要有以下五种：公法人性质、公法人与私法人混合性质、私法人性质、无法律约束力的公共事务组织和无法律认可的自愿合作组织。
　　1)公法人性质的组织。这类组织主要是政府部门和事业单位，如：规划区规划组织、地方的专题合作联合会、县或行政区主管规划的部门、区域规划联合会会、区域联合会、郊区联合会，等。这类机构的优点是能够直接和地方政府的决策层面结合，因此反应快，在创新和适应性方面都具有优势；此外这种组织可以把地方发展任务和经济促进以及项目管理结合在一起，在行政管理中产生协同效应。这类型组织比较适合功能区的管理。
　　2)公法人与私法人混合性质的组织。在这类公司地方政府一般持有51％的股份，如公益性的有限责任公司或区域开发中心。这种组织形式的优点在于私人经济对它有更多的认同感，以及更多的支配金融资源的可能性，并充分发挥了和各级政府有着广泛联系的优势，因而有更大的决策和行动空间。这类公司比较合适区域管理的项目管理。
　　3)私法人性质的组织。这类型组织一般是由基金财团、科学院所和有限责任公司组建的，如在德国巴伐利亚州与萨克森州边界地区跨州的区域管理组织“euregiones”以及德国一捷克边界地区跨国的区域管理组织“egrensis有限责任公司”。这类组织最大的优势是有来自基金财团的资助，区域管理经费相对充足，且有来自科学院所为其提供的科学发展方案，因此在实际中常常承担着大区域的管理项目任务。
　　4)无法律约束力的公共事务组织。根据州颁布的地方合作法(k0mnlzg)建立的地方工作社团，不具有法人资格，是一种松散的地方合作组织。建立这类组织的目的是便于地方之间长期合作中的项目管理。
　　5)无法律认可的自愿合作组织。这类组织区域管理水平的起点一般认为是高于无法律约束力的地方社团组织。它是以区域会议、区域论坛以及区域调控与协调委员会为基础，代表一个区域重要的各个利益集团。这类组织要求有更高的区域合作动因、更强烈的区域一体化思想以及专业的权威性，另一方面还需要有资源分配的协调能力。然而它的具体项目管理能力与地方工作社团相比更为逊色。
　　2．区域管理的组织结构特征
　　有研究表明，区域管理的效率和具有法人资格的、固定的组织结构有关。除此之外，区域管理还需有一定数量的当事人，他们必须是区域组织成员，在共同目标基础上，通过区域管理，使区域规划主体与区域各类利益集团结合，形成区域经济与社会网络。
　　例如前面谈及的欧洲区域管理组织(euregio egrensis)有160多个成员，都是来自三方不同的利益集团，如各级地方政府、经济，社会，科学、企业和协会团体。所有成员与承担区域管理的组织形成一种紧密联系的网络。具体的结构可以概述如下：
　　(1)联合主席团。联合主席团成员共9人，每州分配3个代表。这3个代表来自各州工作小组负责人，专职业务办公室负责人以及助手一人。联合主席团主席实行轮执制，在州工作小组负责人中产生。该专职办公室配备有4—5名的科技人员以及2名秘书，并按合作领域分有4个功能部：1)经济、交通、基础设施、劳动市场；2)环境与生态保护；3)休闲、疗养与旅游基础设施；4)文化，青少年和体育。专职办公室的4个功能部与本州相关区域的主管部门产生联系，负责落实、监督合作项目的执行情况，并负责对相关问题展开技术性的探讨、咨询和信息交流。跨区域工作圈。专职办公室负责调控本州的工作圈的同时，与其他州的专职办公室协调跨区域或跨国问题，即形成跨区域工作圈。通过以上的组织结构，组织成庞大的区域管理网络。运行表明这种区域管理的组织形式不仅特别有效率而且投人特别少。主席团每季度只开一次会，区域管理在联合会主席团的轮值主席的领导下讨论规划、在建项目、远景项目以及项目的实施措施计划等。这个组织成立4年来已经成功地实施了近一百个合作项目。
　　
　　四、德国区域管理方法值得借鉴之处
　　
　　(一)值得借鉴之处
　　1．确定跨区域管理的权限，避免权限交叉。由于区域管理的区域是跨行政区划的，因此要避免区域管理的任务域与项目和行政区域管理与部门行业管理相冲突，这要求区域管理的任务域和具有综合性和“横向导向性”的特征。横向导向性的任务域可以最大限度地避免与现行体制的权限及任务域相交叉或冲突。因此区域管理项目的性质应该是跨区域的和公益性的。
　　2．职能域的确定。区域管理的区域导向与区域构造的功能是通过区域管理的职能域来运作的，当区域管理的职能域被确定之后，事实上也就明确了区域管理的功能和任务。确定职能域是区域管理的基础工作，在一个跨区域的合作中，要避免在合作各方中出现职能重复的现象，职能重复使区域合作从一开始就埋下了重复建设和雷同建设的隐患。只有解决了以各方优势资源为内涵的职能的联合问题，区域管理才能着手拟定任务、目标和战略，组织讨论，实施和执行。
　　3．网络式的组织结构。德国区域管理组织系统的结构有两个特别显著的特点，一是充分利用现有的行政管理体系与公共资源体系；二是整合各利益集团形成一个区域管理的网络。概括来说，有如下几点值得借鉴：(1)大型的区域管理并非区域管理专职组织能够独立承担，而是利用了网络，形成了一个区域管理的网络系统。(2)以现有的机构为主体，利用现有的组织系统实施区域管理的运作。德国的规划协会、地方联合会长期承担国家、公共和地方的具体规划编制任务，已经形成了了多层次(由州到县级)、涉及面很广的规划体系；(3)区域管理并没有依赖行政权威，而是通过协调、求同存异、以及斡旋人的方法来解决冲突问题。(4)区域管理组织是具有独立法人地位的实体，这和区域管理往往要通过项目管理起作用不无关系。
　　4．区域管理组织形式。对于中小型区域合作的管理一般是项目管理，可以因地制宜，采取多种不同所有制的、登记注册的形式，这样有利于提高管理效率。对于大型的区域管理项目，由于涉及面广，并已成为各州政府的区域合作的中心工作，实际上是在州政府的领导下，利用了行政管理渠道与社会组织参与的区域管理，在这种情况下，专职业务办公室采取什么组织形式似乎已经不重要了。
　　5．对区域管理人员的要求。区域管理对管理者除了要求很高的专业技能外，还要求有很高的品格、很宽的职能权限，采用“精兵”的人员结构，杜绝人浮于事的现象。同时具有更高的革新和创新能力，熟悉区域的关键性决策的主体和个人；具有对冲突协调和调和一致的引导能力，能够支配更高的工作时间弹性和强度；具有和各级政府专门委员会和私营经济体共同工作和交往的能力，能够突破传统的、因循守旧和按部就班的工作方式的能力，能够充分地利用区域各种资源的能力。
　　
　　(二)关于区域管理若干实施步骤的建议
　　1．跨区域管理应采取渐进稳步发展的策略。德国区域管理理论虽然形成在20世纪90年代中期，但跨区域管理的实践可以追溯到六七十年代就开始的规划区规划管理。我国的跨区域管理应从容易程度着手，例如先从项目管理、实施管理开始，逐步积累经验。
　　2．跨区域管理不同于行政区管理也不同于均质区域的管理，因此需要跨区域协作的各方和各利益集团有很强的合作意愿，只有这样才能发挥各方的主观能动性。
　　3．关于区域管理的约束力和协调力应引入协调工具和冲突管理的工具，这是由区域管理对象所涉及的当事人具有同等权利这一本质所决定的。
　　4．建议国家和省级政府重视区域管理在我国跨区域合作活动中的地位，委托区域管理组织研究编制跨区域性发展规划、产业布局规划直至区域性的基础设施项目的管理，评估、监督地方项目的重复建设和恶性竞争的强度以及环境和生态保护的情况等。
　　5．管理组织网络的形成应通过改造现有的各级行业协会来实现。
　　6．明确区域管理组织是非营利的公益性事业单位，应有自己明确的权限域和任务，应避免和现有的行政管理体系的权限与任务产生冲突。