浅谈旅游景区治理

[摘要]文章探讨了我国景区治理中所存在的主要问题。通过对凭祥五大景区的实地考察，指出了凭祥景区在治理方面存在的具体问题，并提出了一系列对策。
　　[关键词]旅游景区；治理；凭祥

　　一、旅游景区治理概述
　　
　　旅游景区是指具有吸引国内外游客前往游览的明确的区域场所，能够满足游客游览观光、消遣娱乐、康体健身、求知等旅游需求，有统一的管理机构并提供必要的服务设施的地域空间。治理是指权力在特定领域中的运用，即为实现某种目标，管理者运用国家及社会组织的各种权力，对行为主体进行支配、控制、协调和管辖。旅游景区治理是治理在旅游景区中的应用。景区治理结构有两个层次：内部治理和外部治理。其主要包括五个方面：旅游景区治理的总体目标、景区治理的政策框架和法规体系、景区管理体制、景区的经营机制和景区员工与当地社区居民的参与机制。
　　对于我国旅游景区的治理模式，彭德成将其划分为两大类别(企业化治理和非企业化治理)10种模式。这10种模式分别为整体租赁模式、上市股份制企业经营模式、非上市股份制企业经营模式、隶属国有旅游企业集团的整合开发经营模式、隶属地方政府的国有企业经营模式、隶属政府部门的国有企业经营模式、兼具旅游行政管理的网络复合治理模式、兼具资源行政管理的复合治理模式、隶属旅游主管部门的自主开发模式和隶属资源主管部门的自主开发模式。
　　旅游景区是旅游产业的核心要素，科学的景区治理对于旅游业的可持续发展事关重大，但现阶段这些正是很多地方旅游业发展的薄弱环节。我国旅游景区治理中普遍存在的问题有：
　　1．景区的管理组织机构政企不分、事企不分。很多旅游景区的管理机构是政府的派出机构或者是政府的职能部门，有些甚至是一级政府。其日常业务既有代表公共利益进行的各项管理，同时也有明显的企业行为。在经营管理过程中，既是“运动员”，又是“裁判员”，企业的利益最大化导向和管理机构的公共利益导向在开发与保护问题上发生了内在的矛盾。另有一些景区管理部门为了本届政府的政绩，违背市场规律，过度干预经济活动。
　　2．景区管理体制不顺，部分景区存在“多头管理”的状况。目前，我国旅游景区分别隶属于多达12个不同的政府部门(旅游部门、建设部门、文物部门、宗教部门、水利部门、林业部门和国土资源部门等)。因此，在旅游景区的开发和管理中存在“多头领导”的状况。不同部门拘泥于眼前的自身利益，各自为政，条块分割，宁可搞低水平的重复建设，也不愿联手共同开发。部门间沟通协调比较困难，造成在经济结构调整和资源配置方面存在着极大的盲目性。另外，景区所隶属部门的目标多重性也制约了景区的持续发展。如风景名胜区隶属建设部门管理，其本身就集保护职能、旅游开发职能、社区管理职能于一身。
　　3．所有权、管理权、经营权三权混淆，旅游资源不能在市场上自由流通。有些景区收入来源仅限于政府财政拨款、门票和附带商业点的收入。由于地方财政有限，再加上景区经营权未能在市场上自由流通，导致景区投资乏力，旅游相关设施不足，致使自身造血功能不足，保护力度也明显弱化。
　　4．部分景区虽实行企业化运作，但管理经营机制相当落后，观念比较保守，服务质量差，还存在着一系列的资源破坏和环境污染问题。 有鉴于此，我们的首要任务是理顺体制、活化机制，创立符合市场经济要求并利于景区长远发展的治理模式和治理措施。
　　
　　二、凭祥旅游资源和旅游景区概况
　　
　　凭祥属亚热带季风气候，四季花果飘香，农林资源丰富，以奇峰异石构成的喀斯特地貌为主，境内河溪众多，山清水秀、景色迷人。
　　凭祥位于广西西南边陲，地处中越边境，自古就是边关重镇和著名商埠。从1885年中法战争到20世纪80年代，这里长期处于战争的前沿和战备支前的第一线。1885年，清代名将冯子材在这里奋起抵抗法国侵略军，“镇南关大捷”闻名中外；1907年，革命先行者孙中山在这里亲自打响了反清第一炮，“镇南关起义”慷慨悲壮；清末抗法名将苏元春曾长期在这里督办广西边防军务。因此，这里革命遗址众多——如我国九大名关之一的友谊关、大连城、白玉洞、苏元春提督衙门遗址等。
　　自1992年被国务院列为沿边对外开放城市以来，凭祥边贸飞速发展。浦寨、弄怀这两个广西最大的边贸市场被人们誉为国际商贸城，其异国商品、异国服饰、异国面孔等，每天吸引着大量中外客商前来经商贸易、观光考察和旅游购物。
　　浓郁的边关风情、神奇的雄关古隘、厚重的军事历史、秀丽的自然山水组成了凭祥多彩多姿的旅游资源，它们主要分布于友谊关、大连城、平而河、浦寨、大青山等五个景区。但从现状来看，凭祥旅游业的发展速度及其对区域经济发展的贡献率与其自身的资源优势并不相称。
　　
　　三、现阶段凭祥主要景区治理中存在的主要问题
　　
　　1．地方政府对友谊关景区招商引资工作热情高涨，但目前还没进入实质阶段。资金短缺使景区的进一步开发举步维艰，景区文物保护也面临很大的经济压力。在现有的开发模式下，所有权与经营权未能分离，严重制约着景区的持续发展，这是凭祥景区面临的主要问题。
　　2．部分景区权属不明，存在“多头领导”的状况。友谊关、大连城两个景区分别是全国文物保护单位和自治区文物保护单位，同时又属花山国家级风景名胜区的一部分。文物保护单位属文化部门管理，风景名胜区属建设部门管理，景区旅游活动归旅游部门管理；友谊关又是国家一级口岸，许多口岸设施分属海关、边防武警管理。而大青山景区则是中国林业科学院的实验基地。这种多重归属状况很不利于景区的开发建设。
　　3．部分景区规划与其他规划冲突，高速公路及口岸的规划没有考虑区域的旅游发展，致使景区效益难以发挥、开发商的利益难以保障。按照高速公路及口岸的规划，通关者都需从友谊关关楼(游客进入友谊关景区的主要通道)经过，对于投资者来说，普通通关者与游客的身份难以区别，故而会严重影响开发商的直接收益，使其利益得不到充分保障。这成为友谊关景区招商引资以及深层次开发的又一重大障碍。
　　4．友谊关景区的旅游功能与口岸交通功能混合。友谊关景区是凭祥的王牌景区，但作为我国九大名关中唯一仍在使用的边关，作为中国与越南乃至东南亚的重要通商口岸，每天都有很多出入境者从这里通关经过。这种功能合一而管理分治的情况也使景区运作困难重重。
　　5．景区内地块所属部门交叉。一些景区的部分地块属其他部门(军队、口岸部门等)所辖，大大妨碍了景区的整体规划，也限制了景区的发展空间，严重制约了整个景区的长远发展。如友谊关景区内大量地块属于军管区。在大连城、平岗岭“地下长城”等景区景点也有类似问题。
　　总之，管理体制不顺、经营模式单一是问题的关键。

　　四、对策思考
　　
　　1．加大招商引资力度，搞好景区项目推介工作，进一步放开旅游资源开发市场，采取以政府主导加企业集团化的投资经营模式，以资本为纽带，以大型项目为载体，通过政府采购方式以及经营权的转让，吸引外界有实力的企业参与凭祥特色旅游资源和产品的开发建设，实现所有权、管理权、经营权的合理运作，实行“公司制”的经营模式。
　　(1)友谊关景区、大连城景区所依托的旅游资源同时也属于文物保护单位，为了使旅游开发与文物保护不发生冲突，故应建立现代企业制度、实行“公司制”的经营模式为宜。景区所有权归国家，其直接代表者应是凭祥市政府；经营权或者由当地政府、政府部门委托给国有旅游企业集团或政府部门直属企业，或通过公开对外出让交给民营企业；管理权方面，应由政府牵头成立一个旅游管理委员会，代表政府管理国有资产和负责进行资源保护、环境保护以及各部门之间的联动协调。
　　(2)平而河景区和浦寨景区所依托的主要旅游资源分别是中越界河——平而河的自然风光和浦寨国际边贸城。考虑到平而河特殊的政治背景和浦寨的边贸经济功能，其景区治理模式应采用隶属于地方政府或政府部门的国有企业经营模式。景区的所有权代表是政府；经营权由国有经营企业掌管；景区经营企业既负责景区资源的开发，又负责景区资源的保护。
　　(3)大青山景区是我国最大的亚热带珍稀石山树木园。中国林科院热带林业实验中心便设在这里。其景区治理模式应采用隶属于主管部门的自主开发模式。景区经营主体应是隶属于林科院的管理机构，其所有权与经营权、开发权与保护权互不分离。
　　2．做好凭祥五大景区周边及内部环境整治工作，保护好景区的生态环境。对分布有居民点的景区(如大连城景区)，要加强治理景区内村庄的环境，调整居民原有的生产结构，可采取优惠政策吸引景区内的居民参与到景区的开发建设中来(如安排他们在景区内就业或引导他们组建家庭旅馆等)，实现居民受益和景区开发的互动，实现旅游开发与经济、社会、生态环境的协调。
　　3．针对一些景区内有军管区的情况，尽快与军方协商，把营房等迁出景区，从而拓展景区的发展空间。
　　4．加快推进旅游企业的改革创新步伐，建立符合国际市场竞争要求的组织形式和运行机制；组建适应市场竞争要求、具有自主创新意识的现代旅游企业；同时要积极引入国内外成功的旅游景区管理经验和模式。
　　5．由当地政府或旅游局出面与口岸部门协调，推进友谊关口岸建设，使通关口岸和友谊关旅游景区分离，旅游活动和口岸通关检验互不干扰。
　　6．浦寨景区要与越南方面进行区域合作、联动发展。力争早日与越南政府达成协议，把浦寨边贸城和越南的示范自由贸易区——新清口岸进行整合，使浦寨与新清对接，共同建设中越跨国贸易特区。