区域旅游政府联合协作模式研究

摘要：政府作为旅游市场行为宏观调控的主体，在区域旅游协作过程中，政府担当着一个比较主要的角色，对区域旅游协作发挥着不可替代得作用。以渝东南、湘西、黔北为例，分析区域旅游政府联合协作基础与障碍，从协作的时间维度与空间维度的两方面总结出出四种主要的协作模式，并提出了一系列实施举措，以此来指导区域旅游政府间的联合协作。
　　关键词：区域旅游；政府联合协作；可持续发展；发展模式构建
　　
　　1 引言
　　
　　随着四川遂宁途经重庆至湖南怀化的渝怀铁路正式开通，渝东南、湘西、黔北地区丰富的旅游资源越来越受世人关注。把这一广大区域的旅游资源进行整合开发也已经提到政府旅游主管部门的议事日程上来。同时，伴随着区域旅游经济一体化的发展，地方政府深刻认识到中国目前的“行政区域旅游经济”的存在现实，已经严重阻碍了旅游市场经济一体化与无障碍旅游区的形成，制约着整个区域旅游经济的发展。政府只有顺应发展现实，积极推进区域旅游的政府联合协作，才能在区域旅游竞争中立拔头筹，实现共赢。
　　
　　2 区域旅游政府联合协作基础与障碍分析
　　
　　随着区域旅游经济一体化与区域旅游合作的深入，政府协作的根本就在于以地缘经济为纽带，以打破行政区域界限与改变分别控制资源的割据状况为前提，以区域内旅游经济要素自由流动为依托，在区域范围内重新整合旅游生产力以应对更大规模的挑战，更有效地参与区域竞争，“以整合促竞争、以竞争促效率”，确保渝东南、湘西、黔北地区区域旅游具有永久发展与竞争能力。渝东南、湘西、黔北地区地处中国中南部，是一个地跨两省一市的重要旅游经济走廊，在区域旅游发展过程中，有着得天独厚的发展优势，存在一系列联合协作的基础，但是也存在联合协作的障碍。
　　
　　2.1协作基础分析
　　(1)区域共扼、地缘关系密切。
　　本区域协作基础明显，区域共扼、地缘关系密切，三部分互成犄角，相得益彰。渝东南、湘西、黔北地区(也称武陵边区)主要包括以武陵山脉为中心，共跨越三个省(市)，下辖50余个县级行政单元。这一地区地理特征相似，环境因素相近，区域位置相连，旅游资源具有很大的同质性。三个地区虽然分属于三个不同的省级行政区划管辖，但地缘关系密切，自然条件和生态环境相对一致，历史沿革、人文习俗和民族文化相近，从现实来看，社会经济发展水平，居民生活水平大致相当。
　　(2)资源的多样性和互补性。
　　渝东南、湘西、黔北地区的旅游资源极度富集，品位较高，而且呈优势互补性。本区域拥有以“秀、雅、奇、绝、险”而著称的奇山异水，大量密林奇珍、珍禽异兽、文化古迹，多样的民族风情。这个地区集山水风光、人文景观、民族风情为一体，已被联合国乡土文化基金列为“返朴归真，重返大自然”的旅游胜地。在这条黄金旅游走廊上，既有张家界，神龙架这样的世界知名品牌，又有梵净山、湘西凤凰古城、腾龙洞等尚未完全开发出来，旅游资源丰富而独特。同时，各区域的旅游资源也呈现优势互补性，如贵州北部卡斯特溶洞资源可以与其他地域的资源进行联合开发，开发出集“洞、山、水、城”为一体的综合性旅游产品，这就为区域联合协作提供了基础。
　　
　　(3)其它条件。
　　本区域交通、经济一体化、政府职能的创新也为区域旅游的政府协作提供了条件。首先，渝湘高速公路、黔江舟百机场加速建设，湘黔、和渝黔铁路、新开通的渝怀铁路，贯穿了渝，黔、湘三个省市，加上已有的渝黔、湘黔等多条高速公路的开通，为渝东南、湘西、黔北的省际区域旅游联合提供了充足的外部交通条件。“通向全国的快捷交通网络和区域内快捷互通的城镇交通一体化网络，正在成为促进地区旅游发展的一个加速器”。其次，经济一体化随着经济的发展也将进一步推进。国家也相继出台了一系列加快区域政府协作的政策，以加快区域经济的融合，求得共同发展，区域政府协作机制将作为一种新的制度逐步生成。再次，随着政府职能改变与创新，加强各区域间政府的横向联系得以提出，政府运用行政手段为主转向经济手段为主将逐渐实现。
　　
　　2.2　协作障碍分析
　　(1)观念障碍。
　　地方政府在区域旅游协作与旅游资源开发过程中，有部分政府或者领导人没有认识到协作的重要性与必然性，对协作不作为，缺乏主动积极协作的理念，缺乏具体的、可操作的、实实在在的政策和手段。有些地方在旅游资源共享、旅游基础设施共享、旅游客源市场共享等方面，甚至出现“伪合作”倾向。在跨区域协作治理过程中，有些地方政府问题突出，这些都已不适应新形势的要求。主要表现出：首先，认知偏差；其次，政府信用匮乏；最后，地方保护主义严重。要消除这种观念障碍，就必须改变政府旅游规划的决策行为，打破旅游公共产品投资的政府行政垄断。
　　(2)区划障碍。
　　行政区划是指国家遵循有关法律并综合考虑多种客观因素所作的行政分级划分。当行政区域与旅游资源的分布区域交错时，行政区往往从政治体制和行政管理方面影响和制约着旅游经济活动，从而影响了区域旅游经济的培育和发展，这便是‘行政制度不完善所造成的行政区划的刚性约束’。主要表现在：第一、行政区边界共生旅游资源存在开发权、归属权的争议；第二、各行政区同质旅游资源存在“地位”上的争议，造成利益追求冲突。
　　(3)机制障碍。
　　区域政府联合协作的基础包括各地方政府的旅游治理体制、跨区域合作支持体制、市场统一政策体制、合理的分工与协作体制等。这一切都影响区域政府的协作意愿与协作体制的构建，我国现行的行政管理体系是纵向的树状权力体系，而不是多元的网状权力体系。这种体系在自上而下的控制与调节方面有着优势，但是在支持横向的同级行政地域单元之间的平行协作存在着明显的弊端，不利于各级行政地域之间的具体事务的协调。
　　
　　3 区域旅游政府联合协作模式研究
　　
　　区域旅游政府联合协作模式，它是指在区域旅游发展的过程中，政府发挥主导性、前瞻性的作用，主动与本区域其他的地方政府就旅游协作达成协议，采取措施，共同开发本区域的旅游资源，推动旅游业的发展的一些行为方式。渝、湘、黔三省市在地缘、经济、人文等方面，存在明显的同质性，区域旅游政府联合协作应在互惠互利的原则上，选择竞争博弈条件下的多层次、多渠道、多方位的协作发展模式，而这些模式的形成是渝东南、湘西、黔北地区不同地方政府协作主体利益反复博弈的结果。

　　3.1　复合多元行政协作模式(主体维度)
　　现有区域旅游政府协作主体仅为部分旅游行政机构，可分为地市(区、州)级旅游局、县级旅游局、各旅游项目的管理委员会三级。目前，中国实行的是政府主导的旅游产业发展战略，在旅游协作中，政府应该起到牵线搭桥的引导作用，同时又实行的是市场经济体制，市场也应起到配置调节作用。所以，从区域旅游协作的横向来看，协作主体需要由政府、经济、社会、环境管理部门共同参与。未来的协作模式，不单单只是一方参与，而是多方参与，利益共享，形成一个所谓的“旅游协作主体单元”。
　　这种模式通过这种模式促进区域经济一体化，实现跨行政区公共旅游服务。跨行政区划，跨行政层级的不同政府之间要展开协作，吸纳非政府组织参与，经交叠、镶嵌而形成多中心、自主治理的协作机制。它强调跨行政区的旅游协作，不能仅仅限于同级政府之间的协作，而同时应该存在跨行政区不同层级政府之间，政府与非政府组织之间的协作，通过上下左右交叠而形成多层次的协作模式。
　　
　　3.2　目的指向的规划性协作模式(过程维度)
　　现有区域旅游政府的协作模式往往是注重短期效益与既得利益，没有对协作进行仔细而深入的规划，经常根据区域旅游资源的相似性与客源市场的同一性(表面特征)，采取一些能够短时间产生经济效益的手段和方法、造成一些旅游项目的过度开发与重复开发，有时还会由于这些短见而破坏区域旅游资源的整体性。而目的指向的规划性协作模式则要求认真分析协作的基础与时机，根据一些可行性规划分析，采取合适的方式进行区域旅游协作，开发和利用旅游资源。
　　
　　3.3　多目标关联性协作模式(目标维度)
　　根据政府联合协作的目标分析，现行政府区域旅游联合协作模式的目标不应该是追求短期旅游经济指标增长与表面的繁荣。进一步说，不应该只是追求的当代人的经济利益，或者是当届政府的经济利益与政绩，还应该顾及后代人的既得利益。多目标关联性协作模式便是指以可持续发展观为指导的，求得社会、环境、经济效益最大化、长期化的一种协作模式。
　　多目标关联性协作模式追求的是经济、社会、环境的和谐发展，同时也是系统的、全面的、可持续的，最终目标是经济繁荣、社会公平、生态友好、文化发展。
　　
　　3.4　第三者中心协作模式(绩效维度)
　　所谓的第三者便是指：旅游产品、旅游服务、旅游企业效益、游客等。在现在的旅游协作过程中，多是以上级、领导为中心，围绕领导交办的任务开展各项工作，不计社会成本和经济成本，以领导是否满意为各项旅游协作工作的出发点和努力方向，至于效率和效益则处于较次要地位，因此，难免出现一些不合时宜的协作项目。
　　区域旅游政府联合协作绩效是以第三者为中心，按照政府职能要求，积极提供让游客满意的旅游服务和旅游产品。协作的绩效考核应该客观公正，摆脱政绩观，形象观的束缚。这种从绩效维度出发的协作模式应该从以下几方面加以实施：第一、协作绩效应以旅游产品和旅游服务质量为主要考核内容；第二、协作绩效应按照“第三者效益最大化”原则，通过市场经济的有效竞争，以最低的社会成本，力求取得最大的经济和社会效益；第三、旅游协作绩效应以公众(游客)满意为最终衡量标准。
　　
　　4　研究结论与建议
　　
　　综上所述，要实现渝东南、湘西、黔北旅游产业的良性互动，区域旅游资源的合理开发、从更高层次上发展本区域的旅游产业、必须实施本区域的政府联合协作，同时我们还必须采取相应措施：
　　首先，构建有力的协作机构平台。渝东南、湘西、黔北区域旅游政府协作缺乏完善的合作协调机制，需要建立包括指导机构、协调机构、执行机构在内的有力的推动机构，以便促使各区域、各层次的政府主动开展协作。具体建议是，由本区域(地级市、区、州)各方牵头成立‘地区旅游事务联合协作委员会’，定期召开区域协作联席会议，由各地政府领导亲自担任合作机构的成员，由各地旅游行政主管部门领导担任合作机构下设办公机构的成员，形成跨行政区的协调管理机构。
　　其次，构建协作法律法规体系与制度体系。构建的与渝东南、湘西、黔北地区政府旅游协作相配套的协作法律法规体系与制度体系，主要包括三个方面：第一、渝东南、湘西、黔北区域旅游政府协作法律法规；第二、渝东南、湘西、黔北区域旅游市场调控制度；第三、渝东南、湘西、黔北区域旅游政府信誉制度。
　　再次，构建人才资源共享平台机制。当前渝东南、湘西、黔北地区的区域旅游协作研究程度不深，没有专门的机构进行研究，旅游协作的专门人才还比较缺乏，在协作过程中，往往是一些地方政府的行政官员牵头，造成“外行领导内行”的协作格局。由此，要实现区域旅游的人力资源合作：第一、加强旅游培训的合作，整合资金，共同建立人才培训机构，由这一机构负责邀请知名的旅游企业专家对本区域的旅游行政主管部门人员、旅游从业人员进行深层次的、定期的协作培训。
　　第二、加强本区域内旅游行政部门与旅游企事业单位的双向联系，建立校企合作和“教学实践——应用开发——市场行销——研究创新”的新型体系，培养新型区域旅游协作人才，以此提高区域旅游协作整体水平，推动本区域旅游产业集群式发展。
　　最后，构建区域政府利益补偿机制。在区域旅游政府协作程的前与后，都与利益相互挂钩，所以仅仅只靠协作中的诚信的一纸空文是不能维持长期的协作局面和规范协作各方的行为的，因此，需要有一种促进合作的利益补偿机制。区域内各协作方都应本着互惠互利的原则商议利益补偿问题。对不同的协作领域和不同的协作项目，协作方要适宜地采取不同的补偿和激励措施。如成立渝东南，湘西、黔北区域旅游政府协作公用基金，其作用是使三方任意一方不要因为暂时的利益损失而放弃协作，从而通过补偿方式，使得短期利益也得到保障，有利于从战略意义上保持合作的持久性。