制度创新视角下的自然与文化遗产管理体制改革
发布时间：2015-07-08 09:47
内容摘要：近年来，学术界对我国风景名胜区的管理体制改革进行了积极的探讨，但景区管理体制的改革仅仅局限于对基层景区旅游资源的管理和开发利用，而旅游资源无法涵盖所有的自然与文化遗产，且涉及遗产管理的机构众多，如果不在国家层面上对遗产管理体制加以理顺，景区管理体制也难以高效运转。本文尝试在国家机构改革的层面上，探讨我国自然与文化遗产管理体制的改革思路。
关键词：自然与文化遗产 管理体制 改革
近年来，我国旅游资源的开发遍地开花，一方面各地通过旅游开发，加快了经济发展；另一方面由于一些地方政府疏于保护，许多珍贵的自然与文化遗产遭遇了人为的破坏。而破坏的重要原因，一是保护理念的缺失，二是现行的自然与文化遗产（以下简称遗产）的管理体制存在诸多弊端，直接导致了遗产保护的危机。
自然、文化遗产与旅游资源的异同
旅游资源是指一个国家或地区可以用于发展旅游业的自然的与历史文化性的资源，包括诸如风景名胜、自然保护区、历史文物以及可以展示的民间艺术、戏曲音乐、民风民俗等非物质文化遗产。而自然、文化遗产（狭义）指公认的、能为人们提供生态、科研、文教等功能的、具备独特价值的、自然界演变的产物或人类社会发展的精神产品。凡旅游资源都属于自然与文化遗产，但自然与文化遗产内涵更丰富，外延更广泛，有的文化遗产就无法直接展示给游人，譬如长征精神等，遂不能直接作为旅游资源。
鉴于自然与文化资源的范畴大于旅游资源，因此遗产的管理体制较之于旅游景区的管理体制更为宏观。这就是本文为何要把旅游资源的管理体制或旅游景区的管理体制的改革扩展为自然与文化遗产的管理体制改革的重要因素。
当然还有一个不可回避的因素是面对着自然、文化遗产和旅游资源的词句时，人们的潜意识里的反应是有明显差异的。面对遗产，人们首先映入脑际的是保护和继承，而面对旅游资源，人们可能会事先想到开发取利。《文物保护法》规定：“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”，应该说这是对遗产保护与利用的关系的原则性规定，具有规定性意义。
我国现行自然与文化遗产管理体制现状
（一）法制不健全且缺乏针对遗产管理统一的国家立法
由于自然、文化遗产存在形式的多样性，包括物质的和非物质的遗产等，以及价值的多重性，有国家级、省市级等，这客观上增加了遗产管理的难度。目前涉及遗产管理的法律有《文物保护法》、《环境保护法》、《野生动植物保护法》、《水法》、《城乡规划法》等几十部之多，再加上各地制定的条例规章更是数不胜数，这些法规对遗产管理起到了一定作用。但因为法规多，执法单位多，推诿扯皮多，从而就陷入“三个和尚没水喝”的怪圈。
（二）国家指导及属地管理相结合
目前我国遗产的管理体制除少数归国家部委直属外，如故宫博物院，大多情况是遗产由属地管辖，国家部委负责业务指导。旅游开发给地方政府带来gdp的增长，激发了其发展当地旅游业的积极性，这是现行体制有利的一面。然而从实践来看，由于地方政府掌管着遗产管理的大权，他们出于gdp的考虑，往往置国家法规于不顾，不惜人为破坏遗产，地方政府的经济利益导向是各地遗产管理的主要阻碍因素。
（三）多头管理导致效率低下
自然与文化遗产大都属于公共资源（私人藏品和一些非物质遗产除外），其管理主体毫无疑问应是政府。目前，我国涉及自然与文化遗产的主管部门太多，有文化、旅游、环保、林业、国土、建设等部门，管理分散，部门之间难以协调，工作效率低下。另外，遗产管理部门作为政府机构又兼经营，自己办公司，造成政企不分。
我国自然与文化遗产管理体制改革思路
（一）建立自然与文化遗产统一的管理机构
目前我国正进行政府机构体制改革，这为遗产管理体制的改革带来契机。由于遗产管理缺乏统一机构，造成实质上的多头管理、条块分割、效率低下、保护不力，为权力寻租开启方便之门。为此，有必要针对遗产管理探索实行职能有机统一的大部门体制，对一些职能相近的部门进行整合，实行综合设置，从而完善遗产管理体制。
基于以上思路，可以把涉及自然与文化遗产的主管部门文化部、旅游局、林业局合并，并吸收其他部委如城乡建设部、环境保护部、国土资源部等下属的相关遗产管理部门，精简组成为一个统一的政府机构（省市县对应设厅局），实施对遗产的监管。之所以将此三机构合并，是因为旅游局主要职责是负责旅游资源的管理与开发，林业局负责生态建设和保护（此两局主要涉及自然遗产的管理），文化部负责文物管理、文化的发展和文化产业化的监管（负责文化遗产的管理），这种整合打破了条块分割，降低协调的成本，管理易落实到实处。该机构（姑且暂称自然与文化遗产部）的主要职能是全面负责遗产的管理，制定遗产保护、管理与可持续利用的制度、条例和规划，并监督实行。为提高该机构的权威性，中央应给予其适当地位和完全的执法权。
废除属地管理体制，实行中央垂直管理，将遗产管理经费纳入中央政府的财政预算。新体制必须能妥善解决利益攸关方的利益关系，以防止不同利益主体之间不公平的博弈，导致对遗产的损毁。属地管理虽能调动地方的开发积极性，但由此带来的地方主义、竭泽而渔式的发展理念，会使遗产的保护陷入危机。因此，要克服地方主义必须废除属地管理，实行中央垂直管理，经费纳入中央财政，人事也由上级遗产部门管理，从而摆脱对地方的依赖。对于一个可能跨及数省或数市的大遗产区，其管理应打破区域管辖范围，由上级遗产管理部门任命一个专门的直属机构管理。目前许多地方风景名胜区采用的是景区管理委员会的形式，这个直属机构亦可借鉴这个形式——即某某遗产管理委员会，全权负责对整个遗产地的管理、保护与利用的各项事宜，至于该遗产地与所在省市的关系，可沿用中央直属企业与省市的关系来处理。
考虑到我国现行政治体制，各地遗产局即使不受各省市长直接管辖，各地遗产部门恐仍难以对当地政府的破坏遗产行为予以制止，可考虑将遗产保护与利用工作与各省市主管领导的政绩直接挂钩（地方只对由于自身的不端行为造成的遗产损坏负责，而对遗产部门自身的管理不善造成的损失免责），各省市长与上级人大或同级人大签订直接责任书，如发生遗产的重大损毁，则人大立即追究省市长的责任。
另外，在可持续发展理念的基础上对遗产进行合理开发利用，可以给当地赢得长期的无形资产——知名度，大量的人流物流（不超过限度）为当地居民源源不断地提供就业、商贸等机会，而地方政府也可获得稳定的税收收入。随着研究者、志愿者的到来，可以提高当地的文明水平。对于非物质文化遗产传承者，政府应给予其相应专业技术人员的待遇，使其安心工作。新体制能否协调各方的利益分配，至关重要。
（三）健全法制并严格监督制度
健全法制，制定实施国家统一的遗产管理法，严格监督制度。我国涉及遗产管理的法规不少，也起了相当的作用。但执法主体众多，易产生内耗和惰性。况且遗产形式多样，价值多重，有些遗产陷入法规的盲区，只能以其他法规套用，如非物质文化遗产的管理就套用文物法。因此为了妥善管理遗产，呼吁人大尽快制定国家统一的遗产管理法，以提高遗产管理的权威性，使遗产管理部门有法可依。
为确保法律的实施，必须建立严格的监督制度。遗产管理部门的工作应定期接受上级人大、政协与同级人大、政协组成的专门委员会的监督和检查，同时，中央可以授权并委托专家和志愿者组织民间监督团体，对遗产管理部门的工作实施监督。遗产管理部门实行首长负责制，对于查出的问题，人大、政协专门委员会立即提出整改意见，由遗产管理机构遵照执行。对于出现严重的遗产毁损，人大可立即责成启动行政乃至司法程序，追究遗产管理机构首长的责任。
人大应责成政府将遗产管理经费列入年度财政预算，形成经费每年适度增长机制，并监督预算的实施。政府应在每年度的人大会议上，就遗产保护与利用的情况写入政府工作报告，提请人大审议，这应成为一个制度。
按照政企分开的原则，遗产管理部门退出经营活动。遗产管理部门按照遗产管理的要求，以特许经营方式授权企业或个人，对遗产进行合理开发经营，并向经营者收取一定的特许经营费上缴国库，国家适当返还。遗产部门作为政府机构必须脱离经营活动，对其下属企业按照国企改革的要求，把企业从机关剥离出去，或由国资委托管，或市场化改制，至于经营者与遗产机构的责、权、利的关系可通过法规界定。
（四）拓宽经费来源且建立经费保障机制
拓宽经费来源，严格专款专用制度，建立经费保障机制。高效运作的管理体制，离不开必要的经费保障，经费来源的主渠道是各级政府的财政预算。随着国民经济的发展，政府要加大财政投入，精简的管理机构有利于减少支出，要将节约的经费和财政拨款专款专用，加强财务审计。但我国各类遗产丰富，政府拨款除去人头费往往捉襟见肘，拓宽资金来源也是当务之急。政府应成立保护遗产基金会，开展对外工作，积极吸收国际友好组织和人士的捐款；另外拓宽国内渠道，运用税收杠杆，鼓励国内企事业单位和个人为基金会捐款，并在应缴税额中予以扣除。
综上所述，自然与文化遗产的管理体制改革是一项艰巨的工程，它关系到中华文明的传承与弘扬，与我国的可持续发展密切相关。因此，建立一个高效运转的自然与文化管理体制，是保护利用好自然与文化遗产的关键。
参考文献：
1.官卫华.国家级风景名胜区管理体制创新研究[j].现代城市研究，2007（12）
2.蒋满元.国外公共旅游资源的经营模式剖析及其经营经验探讨[j].无锡商业职业技术学院学报，2008（4）
3.王成仁.我国景区管理体制的问题及对策[j].山东商业职业技术学院学报，2008（3）
关键词：自然与文化遗产 管理体制 改革
近年来，我国旅游资源的开发遍地开花，一方面各地通过旅游开发，加快了经济发展；另一方面由于一些地方政府疏于保护，许多珍贵的自然与文化遗产遭遇了人为的破坏。而破坏的重要原因，一是保护理念的缺失，二是现行的自然与文化遗产（以下简称遗产）的管理体制存在诸多弊端，直接导致了遗产保护的危机。
自然、文化遗产与旅游资源的异同
旅游资源是指一个国家或地区可以用于发展旅游业的自然的与历史文化性的资源，包括诸如风景名胜、自然保护区、历史文物以及可以展示的民间艺术、戏曲音乐、民风民俗等非物质文化遗产。而自然、文化遗产（狭义）指公认的、能为人们提供生态、科研、文教等功能的、具备独特价值的、自然界演变的产物或人类社会发展的精神产品。凡旅游资源都属于自然与文化遗产，但自然与文化遗产内涵更丰富，外延更广泛，有的文化遗产就无法直接展示给游人，譬如长征精神等，遂不能直接作为旅游资源。
鉴于自然与文化资源的范畴大于旅游资源，因此遗产的管理体制较之于旅游景区的管理体制更为宏观。这就是本文为何要把旅游资源的管理体制或旅游景区的管理体制的改革扩展为自然与文化遗产的管理体制改革的重要因素。
当然还有一个不可回避的因素是面对着自然、文化遗产和旅游资源的词句时，人们的潜意识里的反应是有明显差异的。面对遗产，人们首先映入脑际的是保护和继承，而面对旅游资源，人们可能会事先想到开发取利。《文物保护法》规定：“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”，应该说这是对遗产保护与利用的关系的原则性规定，具有规定性意义。
我国现行自然与文化遗产管理体制现状
（一）法制不健全且缺乏针对遗产管理统一的国家立法
由于自然、文化遗产存在形式的多样性，包括物质的和非物质的遗产等，以及价值的多重性，有国家级、省市级等，这客观上增加了遗产管理的难度。目前涉及遗产管理的法律有《文物保护法》、《环境保护法》、《野生动植物保护法》、《水法》、《城乡规划法》等几十部之多，再加上各地制定的条例规章更是数不胜数，这些法规对遗产管理起到了一定作用。但因为法规多，执法单位多，推诿扯皮多，从而就陷入“三个和尚没水喝”的怪圈。
（二）国家指导及属地管理相结合
目前我国遗产的管理体制除少数归国家部委直属外，如故宫博物院，大多情况是遗产由属地管辖，国家部委负责业务指导。旅游开发给地方政府带来gdp的增长，激发了其发展当地旅游业的积极性，这是现行体制有利的一面。然而从实践来看，由于地方政府掌管着遗产管理的大权，他们出于gdp的考虑，往往置国家法规于不顾，不惜人为破坏遗产，地方政府的经济利益导向是各地遗产管理的主要阻碍因素。
（三）多头管理导致效率低下
自然与文化遗产大都属于公共资源（私人藏品和一些非物质遗产除外），其管理主体毫无疑问应是政府。目前，我国涉及自然与文化遗产的主管部门太多，有文化、旅游、环保、林业、国土、建设等部门，管理分散，部门之间难以协调，工作效率低下。另外，遗产管理部门作为政府机构又兼经营，自己办公司，造成政企不分。
我国自然与文化遗产管理体制改革思路
（一）建立自然与文化遗产统一的管理机构
目前我国正进行政府机构体制改革，这为遗产管理体制的改革带来契机。由于遗产管理缺乏统一机构，造成实质上的多头管理、条块分割、效率低下、保护不力，为权力寻租开启方便之门。为此，有必要针对遗产管理探索实行职能有机统一的大部门体制，对一些职能相近的部门进行整合，实行综合设置，从而完善遗产管理体制。
基于以上思路，可以把涉及自然与文化遗产的主管部门文化部、旅游局、林业局合并，并吸收其他部委如城乡建设部、环境保护部、国土资源部等下属的相关遗产管理部门，精简组成为一个统一的政府机构（省市县对应设厅局），实施对遗产的监管。之所以将此三机构合并，是因为旅游局主要职责是负责旅游资源的管理与开发，林业局负责生态建设和保护（此两局主要涉及自然遗产的管理），文化部负责文物管理、文化的发展和文化产业化的监管（负责文化遗产的管理），这种整合打破了条块分割，降低协调的成本，管理易落实到实处。该机构（姑且暂称自然与文化遗产部）的主要职能是全面负责遗产的管理，制定遗产保护、管理与可持续利用的制度、条例和规划，并监督实行。为提高该机构的权威性，中央应给予其适当地位和完全的执法权。
（二）废除属地管理体制且实行中央垂直管理
废除属地管理体制，实行中央垂直管理，将遗产管理经费纳入中央政府的财政预算。新体制必须能妥善解决利益攸关方的利益关系，以防止不同利益主体之间不公平的博弈，导致对遗产的损毁。属地管理虽能调动地方的开发积极性，但由此带来的地方主义、竭泽而渔式的发展理念，会使遗产的保护陷入危机。因此，要克服地方主义必须废除属地管理，实行中央垂直管理，经费纳入中央财政，人事也由上级遗产部门管理，从而摆脱对地方的依赖。对于一个可能跨及数省或数市的大遗产区，其管理应打破区域管辖范围，由上级遗产管理部门任命一个专门的直属机构管理。目前许多地方风景名胜区采用的是景区管理委员会的形式，这个直属机构亦可借鉴这个形式——即某某遗产管理委员会，全权负责对整个遗产地的管理、保护与利用的各项事宜，至于该遗产地与所在省市的关系，可沿用中央直属企业与省市的关系来处理。
考虑到我国现行政治体制，各地遗产局即使不受各省市长直接管辖，各地遗产部门恐仍难以对当地政府的破坏遗产行为予以制止，可考虑将遗产保护与利用工作与各省市主管领导的政绩直接挂钩（地方只对由于自身的不端行为造成的遗产损坏负责，而对遗产部门自身的管理不善造成的损失免责），各省市长与上级人大或同级人大签订直接责任书，如发生遗产的重大损毁，则人大立即追究省市长的责任。
另外，在可持续发展理念的基础上对遗产进行合理开发利用，可以给当地赢得长期的无形资产——知名度，大量的人流物流（不超过限度）为当地居民源源不断地提供就业、商贸等机会，而地方政府也可获得稳定的税收收入。随着研究者、志愿者的到来，可以提高当地的文明水平。对于非物质文化遗产传承者，政府应给予其相应专业技术人员的待遇，使其安心工作。新体制能否协调各方的利益分配，至关重要。
（三）健全法制并严格监督制度
健全法制，制定实施国家统一的遗产管理法，严格监督制度。我国涉及遗产管理的法规不少，也起了相当的作用。但执法主体众多，易产生内耗和惰性。况且遗产形式多样，价值多重，有些遗产陷入法规的盲区，只能以其他法规套用，如非物质文化遗产的管理就套用文物法。因此为了妥善管理遗产，呼吁人大尽快制定国家统一的遗产管理法，以提高遗产管理的权威性，使遗产管理部门有法可依。
为确保法律的实施，必须建立严格的监督制度。遗产管理部门的工作应定期接受上级人大、政协与同级人大、政协组成的专门委员会的监督和检查，同时，中央可以授权并委托专家和志愿者组织民间监督团体，对遗产管理部门的工作实施监督。遗产管理部门实行首长负责制，对于查出的问题，人大、政协专门委员会立即提出整改意见，由遗产管理机构遵照执行。对于出现严重的遗产毁损，人大可立即责成启动行政乃至司法程序，追究遗产管理机构首长的责任。
人大应责成政府将遗产管理经费列入年度财政预算，形成经费每年适度增长机制，并监督预算的实施。政府应在每年度的人大会议上，就遗产保护与利用的情况写入政府工作报告，提请人大审议，这应成为一个制度。
按照政企分开的原则，遗产管理部门退出经营活动。遗产管理部门按照遗产管理的要求，以特许经营方式授权企业或个人，对遗产进行合理开发经营，并向经营者收取一定的特许经营费上缴国库，国家适当返还。遗产部门作为政府机构必须脱离经营活动，对其下属企业按照国企改革的要求，把企业从机关剥离出去，或由国资委托管，或市场化改制，至于经营者与遗产机构的责、权、利的关系可通过法规界定。
（四）拓宽经费来源且建立经费保障机制
拓宽经费来源，严格专款专用制度，建立经费保障机制。高效运作的管理体制，离不开必要的经费保障，经费来源的主渠道是各级政府的财政预算。随着国民经济的发展，政府要加大财政投入，精简的管理机构有利于减少支出，要将节约的经费和财政拨款专款专用，加强财务审计。但我国各类遗产丰富，政府拨款除去人头费往往捉襟见肘，拓宽资金来源也是当务之急。政府应成立保护遗产基金会，开展对外工作，积极吸收国际友好组织和人士的捐款；另外拓宽国内渠道，运用税收杠杆，鼓励国内企事业单位和个人为基金会捐款，并在应缴税额中予以扣除。
综上所述，自然与文化遗产的管理体制改革是一项艰巨的工程，它关系到中华文明的传承与弘扬，与我国的可持续发展密切相关。因此，建立一个高效运转的自然与文化管理体制，是保护利用好自然与文化遗产的关键。
参考文献：
1.官卫华.国家级风景名胜区管理体制创新研究[j].现代城市研究，2007（12）
2.蒋满元.国外公共旅游资源的经营模式剖析及其经营经验探讨[j].无锡商业职业技术学院学报，2008（4）
3.王成仁.我国景区管理体制的问题及对策[j].山东商业职业技术学院学报，2008（3）
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