天津旅游业发展的制度环境研究

内容摘要：制度环境是旅游业面临的重要外部环境因素，它影响到旅游业及旅游业内部各类企业的生产经营活动、管理工作的质量及效益水平。良好的制度环境是保证旅游业的快速、健康、稳定发展的重要条件之一。本文以天津市为例，探讨了制度环境对旅游业发展的影响。

　　关键词：旅游业 制度环境 发展
　　
　　旅游业是关联性很强的产业，其发展速度和持续性在很大程度上受到目的地制度环境的影响和制约。本文以天津市为例，从国际商业规则与国内运作模式、旅游业发展的宏观环境和微观环境、旅游法律法规等三个方面研究了旅游业发展的制度环境，探讨了制度环境对旅游业发展的影响。
　　
　　国际商业规则与国内运作模式对旅游业发展的影响
　　
　　2001年11月，我国政府正式加入包括服务贸易总协定在内的世界贸易组织（wto），达成了包括旅游业在内的入世承诺。今后，将会有越来越多的国际商业规则和惯例将对我国旅游业的制度环境产生影响。加入wto后进一步的对外开放对天津市旅游业产生的冲击相对较小，主要集中在两个层次：一是对旅行社业等开放度不足部分的冲击。外商投资旅行社的进入使得行业竞争加剧，利润率降低，并且在一定程度上左右客源和支付渠道，进而影响行业发展。二是对饭店业等开放较充分部分的冲击。外资饭店的总量进一步扩张，增加了饭店业的对外依存度。另外，外资饭店还通过高薪等利益诱导机制广揽人才，形成人才优势。
　　除了加入wto后对天津市旅游业带来的冲击和影响之外，成文法律、司法途径和包括仲裁制内在的法律与司法方面的制度创新也将影响天津市旅游业制度环境的走向。首先，我国作为服务贸易总协定（gats）签署国，必将根据gats的基本原则，履行相关的条约义务。这一基本国策已为《中华人民共和国对外贸易法》等中国现行法律和政府行业性文件所确认。按照中国入世的承诺，必将对中国旅游业现有的法律规范进行必要的修订、补充，使之达到gats要求的水平。其次，随着天津市旅游业的发展，旅游者与旅游企业之间的纠纷时有发生。近年来旅游者寻求民事司法途径解决与旅游企业之间的服务质量、人身财产安全、精神赔偿等方面的案例不断增多。2005年天津市旅游质量监督管理所接受旅游投诉数量较2004年增长幅度为10.90%。特别是出境游投诉案件大幅增加，2005年出境游投诉数量较2004年增长幅度为100%。当旅游者的正当、合法权益受到侵害时，法律规定有五种维权方式可供选择：旅游者与旅游经营者协商和解；向旅游行政管理部门投诉或申诉；请求消费者协会调解；根据与旅游经营者达成的仲裁协议提请仲裁机构仲裁；向人民法院提起诉讼。目前大多数旅游维权案例都是采用前三种方式解决，尤其是第二种方式，无论在机制上还是在实际中都已成为最主要的一种维权形式。另外随着经济形势的变化和天津市旅游业的发展，出现了旅游代理制、旅游特约监督制、旅游先行赔付制等新的维权方式，对旅游业的制度环境产生了一定影响。
　　
　　宏观环境和微观环境对天津旅游业发展的影响
　　
　　（一）宏观环境
　　天津市旅游业的发展必须以中国旅游业的发展为依托，在大的宏观环境背景下，开创自身发展的新局面。目前我国旅游业发展迅速，国家采取了一系列重大措施鼓励旅游业发展，如制定中国旅游发展2020年远景纲要，实行共三周的全国假日制度，开展海外旅游促销活动开拓国际市场等。世界旅游及旅行理事会（wttc）2005年《旅游及旅行业对就业和国民经济的影响—中国暨中国香港特别行政区》的报告中指出，2002年，中国被世界旅游组织（wto/omt）评为世界第五大旅游目的地；同时，中国大陆还被wto/omt选入世界十大国际出境旅游消费国和地区（不包括交通支出）之列。据wttc估计，中国旅游业这种强劲增长势头还将继续保持下去。当然旅游业的短期发展也将面临着严峻的挑战，如美国等世界主要经济体增长乏力、经济全球化和区域经济一体化进程、世界各地频发的恐怖袭击都会给中国旅游业带来消极影响；另外，中国旅游业自身存在的问题也是限制其发展的因素之一，如旅游市场信息不透明、定价机制混乱等。wttc的报告指出，未来十年内中国旅游及旅行业将快速发展，各种发展初期的问题将在短期而非中期之内得到解决。
　　（二）微观环境
　　天津市国民经济和社会的快速、平稳、健康发展为天津市旅游业提供了良好的微观环境。2005年，天津市经济平稳较快增长，全市生产总值完成3663.86亿元，比上年增长14.5%，连续10个季度增长14%以上。城市居民人均可支配收入12639元，增长10.2%；产业结构调整取得新进展，制定出台了加快现代服务业发展的“决定”和“实施纲要”，启动了一批旅游重点项目，服务业增加值增长11.4%；投资结构优化，港口、公路、地铁等交通投资增长60%；挖掘历史文化资源，整修风貌建筑60座；对外交流进一步加强，成功举办了亚欧财长会议、意大利天津周、新加坡天津周等活动，扩大了天津的影响。这些都使得天津市旅游业得以在健康、稳定的微观环境中迅速发展。
　　就近期的情况来看，以下几个方面的变化将会给天津市旅游业的制度环境带来一些可以预期的影响。
　　首先，天津市旅游行政复议工作办法的出台以及旅游行政复议机构的设立。2005年5月25日天津市发布了《天津市旅游行政复议工作办法》以及《关于设立旅游行政复议机构的决定》，规定了申请复议的期限、条件、方式、内容等，并规定天津市旅游行政复议机构是天津市旅游行政复议委员会及其办公室。行政复议是一项重要的法律制度，是有效解决行政争议、监督行政机关依法行政的制度保障，它与诉讼、仲裁共同构成我国的救济法律制度体系。天津市旅游行政复议委员会的成员由天津市旅游局的领导直接担任，避免了在我国其他一些省区旅游行政复议机构规格低、人员少、素质差等问题，使得天津市旅游业能够在日臻完善的制度环境中健康、稳定发展。

　　其次，各种优惠政策的实施。2005年3月1日天津市发布的《关于进一步加快旅游业发展的意见》中提出，为加快旅游业发展应实施各种优惠政策。例如在旅游规划主题板块内新开办的旅游开发项目企业，可比照享受海河综合开发改造的有关财税优惠政策；对星级酒店实行与一般工商企业同等的用电、用气、用水价格等。天津市为旅游业提供的各种优惠措施对于促进旅游业的发展意义重大，同时将为天津市旅游业创造一个更为有利的制度环境。
　　再次，天津市各级政府及相关部门对旅游业的领导加强。实行政府主导型战略是我国旅游业发展的经验之一，也是有中国特色的旅游业发展模式。天津市《关于进一步加快旅游业发展的意见》中提出，成立由市长亲任组长、常务副市长和分管副市长任副组长、市有关主要负责人为成员的全市文化旅游资源开发和风貌建筑保护领导小组，研究决策全市旅游资源整合开发的重大事项；市旅游发展委员会统筹指导、协调解决旅游业发展中的重点、难点问题；市旅游局强化对旅游业规划、管理和促进全市旅游业发展的职能；各区县建立健全旅游行政管理机构；进一步完善市区(县)“两级政府、两级管理”的旅游管理体制。通过分工及细化管理，天津市各级政府在充分发挥市场对资源配置的基础作用的同时，积极采取措施，解决旅游业发展中的重点、难点问题，为旅游业发展创造了良好的制度环境。
　　
　　旅游法律法规对天津旅游业发展影响
　　
　　天津市旅游法律法规及规范性文件的数量和类型相对较少，并且以规章和规范性文件为主，缺乏由市人大常委会通过并颁布的正式的天津市地方旅游法律法规。天津市出台的旅游法律法规及规范性文件如表1所示
　　
　　通过上述分析可以看出，天津市旅游业制度环境总体健康良好，为产业发展提供了坚实的制度保证。当然，旅游法律法规方面是目前天津市旅游业发展的薄弱环节，有待于进一步加强。随着经济全球化的发展以及中国旅游业的进一步开放，制度环境对天津市旅游业的运作模式将会起到越来越大的影响和制约作用。
　　
　　参考文献：
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　　3.r·h·科斯.社会成本问题.财产权利与制度变迁—产权学派与新制度学派译文集，上海人民出版社