旅游管理和法规的新进展与旅游法教学的改进
旅游管理和法规的新进展与旅游法教学的改进
1 旅游管理的新进展
近年来，我国国民旅游的大发展在规模扩张和增速上都取得了举世瞩目的成就。2011年国内旅游人数达26.4亿人次，比上年增长13.2%；国内旅游收入1.93万亿元，增长23.6%；入境旅游人数1.35亿人次，增长1%；入境过夜旅游人数5 730万人次，增长2.9%；旅游外汇收入470亿美元，增长2.5%；出境旅游人数6 900万人次，增长20%；全国旅游业总收入2.25万亿元，增长20.8%。新增旅游直接就业约50万人。相应的，在旅游市场、旅游产业、旅游公共服务和旅游投诉等方面均呈现出许多新进展。
1.1 市场结构发生了重大变化，国民旅游特别是出境旅游成为重点，自助旅游已成为主要群体
国民旅游市场特别是出境旅游市场增长迅速，比重扩大。以2012年为例，前三季度国内旅游市场的人数和收入所占比重扩大到95.9%和89.7%。2011年中国出境旅游人数7 025万人次，同比增长22%。据国家旅游局的统计数据，近年来，出境游人数持续高速增长，10年增长479%。2010-2011年，出境游人数一直保持20%以上的增长速度。2004年和2002年出境游人数增速最高，分别达到43%和37%。中国出境旅游成为许多国家和地区旅游业快速增长的主要动力。据测算，2011年中国出境旅游对世界旅游市场的贡献率达到7.2%。面对中国旅游服务贸易逆差不断扩大的趋势，中国政府始终没有改变鼓励公民出国出境旅游的政策。
自助游客比重扩大。由于公众旅游消费水平提高、休闲度假时间增多、旅游出行条件便利等原因，自助游游客成为旅游主力军。2008年中国旅游研究院对全国各省市的抽样调查显示，消费者出游主要以自行组织和个人出游为主。自行组织出游占27.79%，个人出游占38.64%，两者加起来占66.43%，可见散客旅游市场占据大部分江山。2012年3月中国旅游研究院与携程旅行网联合发布了《中国休闲旅游客户需求趋势研究报告》，再次强调自助旅游渐成时尚，弥补了传统旅行社的不足。再以内蒙古2012年中秋国庆节为例，共接待国内游客425.79万人次，同比增长26.67%。其中，自助游游客达300多万人次，占国内游客总人数的70%以上。内蒙古主要旅游景区（点）接待游客人数同比增加20%以上，尤其是自驾游、自助游人数同比增加30%以上。缘于社会、文化和科技环境的变化，挑战传统的新型旅游消费方式不断涌现，如“无景点”旅游、短线游和“驻地游” 、家庭自驾车和散客自助游 、科技游等等，并可能在不久的将来演化为主流的消费模式。
1.2 产业创新加快，信息化使公平竞争问题更加突显
以互联网和通讯技术为代表的当代科技及其应用正成为旅游经济创新的加速器。从2009年以来，携程旅行网会员已本文由论文联盟http://收集整理经从3 000万激增到6 000万。2010年中国旅游电子商务（基于互联网平台的在线旅游业交易）市场规模达到2 000亿元人民币，占整体旅游收入份额将近15%。在旅游市场持续扩容和信息技术广泛应用的双重推动下，不同类型、不同模式的旅游电子商务主体得以快速发展。从网民互联网应用状况来看，2011年上半年增速超过100%的是微博和网络团购，而微博半年增长率高达208.9%，2011年6月用户数量达到1.95亿人。
旅游业还加快与其他行业的融合，成为资本、技术和人才角逐的新领域。例如盛大网络公司创新性地进入旅游业务、海南发展游艇等高端业态、高铁开通提供了出游新方式、央企非主业酒店资产重组等等。当前旅游产业热点主要集中于资本和技术领域，旅游团购的兴起、腾讯公司、如家和海航集团的国内外并购、在美上市公司财务评级危机以及去哪儿网与携程网的纠纷等，都说明旅游资本和技术领域的激烈竞争以及缺乏必要监管。
旅游电子商务的发展产生了相应的法律纠纷。首先是在线运营商之间。自2009年以来，两大在线运营商携程旅行网、去哪儿网在专利、市场垄断、名誉等方面持续爆发纠纷，引人关注。其次是在线运营商与线下供应商之间。例如2009年1月，格林豪泰酒店推出“8 000万元回馈会员”酬宾活动，优惠后的房价低于携程在线销售价，令携程对会员的“低价承诺”无法兑现，故要求格林豪泰停止活动，或给予携程会员同样的优惠。而格林豪泰拒绝了这一要求。 在要求被拒绝之后，携程于2009年1月16日将格林豪泰所有与其合作的门店从网站下线，为回应媒体，携程发表声明指责格林豪泰酒店价格体系混乱。3月格林豪泰正式起诉携程“诋毁名誉”。
信息化对服务质量提升有显著作用。游客满意度调查显示，2012年第三季度游客对网络预订的满意度最高，指数为96.17。以现代服务和智慧旅游为目标，推广在线旅游行业等满意度相对较高且相对稳定的发展经验。相应地，传统服务行业则对群众关心的热点问题回应不足，例如张家界和长沙等地的导游被打导致群体围观、“天价刀鱼”、“反杀猪联盟”等事件反映出旅游产业服务落后和创新缓慢，企业间的竞争主要集中在国民旅游市场，追求高端化，产品同质化加大。尽管许多景区门票提价步入“百元时代”，但其他运营商价格竞争加剧，直接拖累和伤及了最有活力的在线旅游运营商。
1.3 游客投诉满意度不断提升，但仍然很低
根据2012年第三季度的全国游客满意度调查，旅游投诉满意度指数仅为59.79，处于“不满意”水平。国内散客、团队和入境游客的抱怨比例为27.6%、30.5%和23.7%，投诉比例为4.27%、6.4%和8.18%。从趋势看，旅游政务网稳定性和入境游客投诉比例前三季度由5.19%持续上升到8.18%这两个问题应高度关注。入境游客对景点价格、环境卫生、英文环境、出租车服务和签证等公共服务提的意见也较多。出境游客满意度也有所下降，主要原因是对公共服务、交通、住宿和景点等方面满意度下降较大，例如中文标识、交通疏导、住宿环境、景点内容和购物服务等。
从制度建设看，旅游投诉搜索便捷程度、质监所实际体验效果、质监所网站建设、制度与新闻的数量、旅游服务质量公告公示频度、公示详细程度和旅游投诉的处理效果有所提高，政务网便捷程度与非官方渠道获得的游客投诉数量指数有待改善。本季度存在的主要问题是质监所网站建设、旅游服务质量公告公示频率与非官方渠道获得的游客投诉数量指数有很大提高空间。
2 旅游法规的新进展
2.1 旅游法草案已完成
旅游法是改革开放初期就启动的一个立法项目。八届全国人大以来，社会上要求制定旅游法的呼声进一步提高。十一届全国人大财政经济委员会成立后，于2009年12月牵头组织23个部门和有关专家成立旅游法起草组。2012年9月旅游法草案终于提请审议。此次提请审议的旅游法草案共设10章98条，对旅游者、旅游规划和促进、旅游经营、旅游服务合同、旅游安全、旅游监管、权利救济等内容作了规定。对于广大旅游消费者来说，这部法律对旅行社经营、旅游合同订立、旅游经营违法处罚等方面作出详尽规定，目的就是从法律层面最大限度保护旅游者的正当权益。
2.2 政府的旅游专项法规
全球金融危机爆发以来，旅游业最引人注目的莫过于11月25日国务院常务会议通过的关于加快发展旅游业的意见以及关于建设海南国际旅游岛的意见等，加快编制国民旅游休闲纲要，明确中国旅游日和公民旅游、休闲、度假等的国家指导政策和制度，特别是春节黄金周和清明、五一、端午3个小长假的节假日等制度。在立法层面，全国许多省都将旅游定位为支柱产业。中国将继续完善涉外经济法律法规和政策，改善外商投资兴业环境。《中外合资经营旅行社试点经营出境旅游业务监管暂行办法》出台将加快旅游业对外开放的步伐。海峡两岸经济合作框架协议（ecfa）的签署，将大大增加两岸同胞贸易、互访、旅游观光的机会，促进两岸旅游产业深度合作。
2.3 相关法规
旅游业发展也作为重要方面纳入《文化产业振兴规划》、《服务贸易中长期发展规划纲要》等国家战略。《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》（中发[2010]1号）就“努力促进农民创业就业”明确提出，“积极发展休闲农业、乡村旅游、森林旅游和农村服务业，拓展非农就业空间。国家旅游局相应出台了《加快发展我国休闲农业和乡村旅游的若干建议》。2011年2月我国就全国美术馆、公共图书馆、文化馆（站）等公共文化资源场所免费开放进行总体部署，已经成为新的旅游本文由论文联盟http://收集整理热点。而2012年国家出台《关于金融支持旅游业加快发展的若干意见》、国庆中秋长假期间全国小型车辆免除高速公路通行费等，而党的十八大之后及新一届政府成型将为旅游业发展提供稳定环境，签证将有所放松，这些将为促进旅游产业发展和释放旅游需求创造了良好条件。
2.4 旅游业管理制度
当前旅游主管部门正以建立基于市场经济的宏观调控体系为导向，加快转变政府职能和工作方式。推动国家层面的政府和协会改革创新，加强服务质量和市场秩序以及安全预警与防范。特别要加强远程出境旅游的公共服务，以出境游客的权益保护和满意度提升为抓手，结合我国与目的地国家和地区ads协议的定期评估机制，主动引导ads“版本”升级，稳步、渐近地开放我国居民到目的地国家的“自由行”。
3 旅游法教学的几点改进意见
3.1 及时更新教学内容
针对我国旅游业正处于发展转型的阶段，旅游法规不断更新和完善，因此旅游法教学内容应定期及时更新，与实践和立法的发展相一致。要对年度旅游业法规制度的进展进行梳理、评述，形成相应教学内容。当前应将最新的旅游法草案作为教学内容，全面了解和阐述其立意、结构、内容和立法过程等。2009年5月正式实施的《旅行社条例》也应列入教学大纲。我国旅游业的法规制度文件主要来源有全国人大、国务院法制办和国家旅游主管部门等。要积极参加贯彻落实旅游法草案、国务院关于加快发展旅游业的意见等文件的活动，了解相应的任务分解，参加座谈会。密切跟踪各省市党委政府对贯彻落实做出明确指示，进行专门研究部署，并结合各地实际，提出了一系列重要举措。
3.2 进一步明确旅游法教学的目的，加强主动性和应用性
应增强旅游法教学的应用性，主动为旅游发展实践提供有力支持。①加强旅游经济宏观调控体系的研究。集中力量将理论研究和行业潜力转化为新时期旅游部门的政策手段，跟踪海洋旅游、网络旅游等新业态发展，加强旅游综合改革和专项改革调研总结，借鉴世界旅游组织尤利塞斯奖每年评选的世界旅游政策创新案例，及时向宏观部门和社会各界发布旅游政策动态和国内外产业运行情况，尽快建立理论研究、统计调查和人才组织等方面的重点工作抓手。②构建常态化的旅游安全保障体系。建立完善的各种安全保障信息库、合作机制和预案准备，尽快将旅游安全保障体系覆盖出境旅游市场。加强对社区旅游、探险旅游、团购旅游等新业态的旅游质量和安全监管。借鉴国外管理经验加强旅游安全保障体系的人才、制度建设。
3.3 推进旅游法教学的国际化
旅游法的教学应加强出入境旅游方面的内容。根据不断对游客类型的调查，入境游客对公共服务满意度最低，也感觉最不方便，其满意度一直偏低且呈下降趋势。因此当前尤其要加强对入境游客的公共服务，重点针对近程、主要客源国（地区），做好外文网站、外文信息和外文人员等方面的建设和服务。此外，旅游立法要有历史的自觉性，以国际视野为导向，借鉴国际立法经验，应加强对国际组织和各国政府的法规的介绍。例如联合国世界旅游组织把促进“负责任的旅游”、“可持续旅游”和“无障碍旅游”作为其三大宗旨，制定了《旅游者守则》、《全球旅游伦理宣言》等基础性国际文件，可见国外对于游客的文明旅游、企业的文明经营和政府的便民措施看得很重。要深入解读国际旅游伦理的系列文献，参考美国、日本、欧洲等发达国家保障旅游权利的法律文件，参考周边国家特别是东亚、东南亚等地区保障旅游权利的法律文件，参考欧盟国家保障少年儿童、老年人、残疾人、特困人群等特殊人群福利旅游的政策实践。自觉把旅游立法置于国际旅游发展进程中，贡献中国的专业智慧。
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