国家风景名胜区管理体制问题分析

　　摘 要：作为一种特殊的公共资源，以世界遗产为主要代表的国家风景名胜区具有公共物品的属性。与普通商品不同，景区门票并非其价格的体现，而具有公益性、调节性和非成本性特点。近来出现的门票“涨价风”反映出我国在景区管理方面的制度缺失。此类公共资源方面的改革和建设需要解决体制、资金、监督等方面的问题。
　　关键词：国家风景名胜区 门票 公共资源 公共物品理论
　　　
　　一、问题的提出（案例）
　　
　　2004年以来，在国内旅游市场上刮起了一股强劲的“门票涨价”风，大到世界级自然、文化遗产和国家级风景名胜区，小到一般的旅游景点甚至公园，都纷纷祭起了门票涨价的大旗。首先是2004年岁末北京确定了故宫等世界遗产景点门票涨价方案，到今年全国各大景点便“涨”声一片，张家界景区门票从158元涨到245元，九寨沟、黄龙风景区门票从145元调至200元，黄山旺季票价从130元上调至200元(6月1日后执行)，嵩山少林寺风景区票价由40元涨至100元(5月10日后执行)，西安城墙的门票价格也从10元升至40元……。
　　实际上，自2000年9月国家发改委将20个著名游览参观点门票价格管理权限下放地方政府以来，包括世界遗产在内的游览点涨价之风便风起云涌，不断攀升。这股强劲的的门票涨价风，引起了全社会的高度关注，公众从各个层面进行的讨论都深入而热烈，《人民日报》以“五一黄金周，门票涨不涨”为题，在经济版连续刊发4篇报道评论此事。概括起来，景点门票涨价的理由有以下几种：一是现行门票价格过低，不能体现景点包涵的历史、文化和社会价值在内的无形资产价值；二是增加景区收入，弥补景区日常修缮维护的资金缺口；三是利用价格杠杆来调节目前超负荷的参观流量，保护文物古迹。反对涨价的声音则更加强烈，除了普通公众的抱怨与反对外，有关专家学者则对这些涨价理由进行了理性的质疑：涨价能否有效地解决对风景名胜区的保护问题？景区尤其是世界自然、文化遗产的维护修缮等费用是否应该由游客来承担？是否存在比这种单纯的门票涨价更好的解决方式？
　　对这些问题的探讨涉及到风景名胜区的管理以及公共政策问题，本文试图用笔者掌握的公共管理学知识对这些问题进行探讨。
　　
　　二、对象的界定
　　
　　本文所要探讨问题的指向是国家风景名胜区。按照1985年6月7日国务院发布的《中华人民共和国风景名胜区管理暂行条例》第二条的规定，凡具有观赏、文化或科学价值，自然景物、人文景物比较集中，环境优美，具有一定规模和范围，可供人们游览、休息或进行科学、文化活动的地区，应当划为风景名胜区。为了讨论的方便，避免概念理解上的分歧，笔者在本文中所讲的国家风景名胜区实际上包括以下几个部分：
　　1.国家重点风景名胜区。即由省、自治区、直辖市人民政府提出风景名胜资源调查评价报告，报国务院审定公布的风景名胜区。目前，全国共有这类风景名胜区177个，陕西有华山、临潼骊山、宝鸡天台山、黄帝陵共4个。
　　2.世界文化遗产。按照《保护世界文化和自然遗产公约》第一条的规定，“文化遗产”包括文物、建筑群和遗址三项。文物是指从历史、艺术或科学角度看具有突出的普遍价值的建筑物、碑雕和碑画、具有考古性质成分或结构、铭文、窟洞以及联合体；建筑群是指从历史、艺术或科学角度看，在建筑式样、分布均匀或与环境景色结合方面，具有突出的普遍价值的单立或连接的建筑群；遗址是指从历史、审美、人种学或人类学角度看具有突出普遍价值的人类工程或自然与人工联合工程以及考古地址等地方。目前全国共有21个，包括这次身陷涨价风波中的长城、故宫、清帝陵、天坛等。陕西有一处世界文化遗产：秦始皇陵及兵马俑。
　　3.世界自然遗产。按照保护《世界文化和自然遗产公约》第一条的规定，“自然遗产”包括以下三项：结构或这类结构群组成的自然面貌；从科学或保护角度看具有突出的普遍价值的地质和自然地理结构以及明确划为受威胁的动物和植物生境区；从科学、保护或自然美角度看具有突出的普遍价值的天然名胜或明确划分的自然区域。目前全国共有4个，九寨沟、黄龙洞、武陵源、三江并流，前三者都在这股涨价风之列。
　　4.世界文化与自然遗产。泰山、黄山、峨眉山—乐山大佛、武夷山。其中黄山在涨价。
　　
　　三、公共物品理论
　　
　　关于公共物品的经典分析来自保罗·萨缪尔森，他在《公共支出的纯理论》中首次将公共物品纳入古典理论体系之中，从而有了古典的“私人物品”和萨缪尔森的“公共物品”的划分。他指出公共物品是“每个人对这种物品的消费，并不能减少任何人对该物品的消费”。公共物品具有非竞争性和非排他性的特征。非排他性是指任何人都可以无偿享用，或者说不能阻止任何人享用。非竞争性是指当使用某种物品的消费者不断增加时不会影响原来的消费者对该物品的消费，也不必增加社会成本，其新增消费者使用该物品的边际成本为零。
　　但是，将物品简单地划分为公共物品和私人物品两大类显然难于让经济学家们望而止步。1965年，詹姆斯·布坎南在其开创性的论文《俱乐部的经济理论》中指出纯粹的私人物品与纯粹的公共物品(如国防和水坝)都不存在拥挤现象，拥挤是在有限的消费容量和无限的消费规模之间的冲突。布坎南指出：“有趣的是这样的物品和服务，它们的消费包含着某些‘公共性’，在这里，适度地分享团体多于一个人或一家人，但小于一个无限的数目，公共的范围是有限的。”这种介于纯粹私人物品和纯粹公共物品(事实上就是萨缪尔森定义的公共物品)之间的产品和服务就是“俱乐部物品”。俱乐部物品与纯粹公共物品存在一致性又有自身的特殊性。在俱乐部成员中，俱乐部物品具有纯粹公共物品的非排他性与非竞争性，而在俱乐部成员之外，俱乐部物品具有排他性。
　　1968年，哈丁(hardin g.)发表了题为《公用地的悲剧》的著名论文，提出了“公共池塘资源”的概念和“公地悲剧”的问题。公共池塘资源是共同拥有、共同使用的自然资源，个体对资源的利用不具有排他性，而自利的个体为了自己利益的最大化，会倾向于过多地使用公有的资源，这样就产生了一个“囚徒困境”式的悖论：有理性的放牧者在一个对所有人开放的公共牧场都想放养尽可能多的牲畜以增加其直接收益，而这种过度放牧所造成的不良后果则由全体放牧者共同承担，如果每个放牧者都这样做，牧场就会因过度放牧而造成草地的退化，这就是“公地悲剧”。

　　四、国家风景名胜区的“物品属性”
　　
　　正确认识包括世界遗产在内的国家风景名胜区的基本属性，是分析包括门票价格问题在内的国家风景名胜区管理问题的前提和基础。
　　首先，国家风景名胜区是一种公共资源，具有公共物品的性质。应该说，包括世界遗产在内的国家风景名胜区是人类共同的财富。按照联合国教科文化组织大会第十七届会议于1972年11月16日在巴黎的《建议》的说法，这些景观、遗址、古迹、建筑群、文物、历史园林、自然风貌、地文结构等“都是独一无二的”，它们中“任何一项的消失都构成绝对的损失，并造成其不可逆转的枯竭”；它们“对人类生活必不可少。对人类而言，它们代表了一种有力的物质、道德和精神的再生影响，同时正如无数众所周知的事例证明的那样，也有利于人类文化和艺术生活。”国家风景名胜区所具有的这种独一无二性、不可再生性，其在人类生活中作用的不可替代性、效用的不可分割性，以及由它们的这些特征而派生出来的经济价值，决定了它的公共性质。
　　其次，国家风景名胜区是一种特殊的公共资源——“公共池塘资源”。根据公共经济学的理论，判断一项物品属性的指标主要是排他性和竞争性，因此，判断一项公共资源并不难，只要看它是否具有非排他性和非竞争性的特点就可以了。如果符合非排他性，同时也符合非竞争性的公共资源就是纯粹的公益物品。但在现实生活中许多公共资源并不一定同时具备上述两项特点，成为纯粹的公益物品。有些公共资源只符合非排他性的条件，但不符合非竞争性的条件，最典型的就是公安部门提供的110报警服务，它是一种公共服务，具有非排他性，谁在遇到险情或困难的时候都可以根据需要报警，但同时这种报警服务的“消费”却是有竞争性的，因为在警员、电话线路资源有限等客观条件下，一些人在报警的同时也必然排除另外一些人对报警服务的需求。这样一种公共资源叫做“公共池塘资源”，它们就像公共池塘中的水一样，因为是公共的，所以谁都可以自由地去打水喝或者用于灌溉，具有非排他性；但是对水的这种消费却是有竞争性的。美国著名学者埃莉诺·奥斯特罗姆教授认为公共池塘资源是一种人们共同使用整个资源系统但分别享用资源单位的公共资源。在这种资源环境中，理性的个人的问题可能导致资源使用拥挤或者资源退化的问题。
　　另外，国家风景名胜区还是一种“俱乐部资源”。对于旅游者来说，世界遗产具有非竞争性，每个消费者（游客）对它的消费（游览）不会影响或减少其他消费者（游客）的消费（游览）。同时，在某一具体时刻，这种消费（游览）又具有排他性，由于人数的限制，具体的消费行为（游览）只能由已经进入风景名胜区的消费者（游客）来进行，对于不能进入到景区的消费者而言，是被排除在外的。
　　
　　五、门票的性质
　　
　　对于国家风景名胜区而言，其门票具有不同于其他一般场所门票的特殊性质。
　　特殊性。首先，在理论上，从其所具有的经济属性来看，国家风景名胜区是一种特殊的旅游产品，门票作为其价格，本身并不代表和直接反映其价值。因为作为一种特殊的公共物品，国家风景名胜区的价值主要表现在审美/艺术、科学研究、历史社会、生态和经济等诸多方面，其主要效能是人文价值和教育价值。所以在使用上，门票收入只能作为资源保护费用的必要补充。
　　公益性。既然国家风景名胜区是一种具有公益物品属性的公共物品，那么其门票也理所当然地应具有公益性，特别是对于当地社区居民、残障者、学生以及现役军人等群体而言，更应以优惠的方式来体现其公益性质。
　　调节性。既然具有一定的经济属性，国家风景名胜区的门票当然还具有一定的利用价格杠杆来调节参观流量的功能，产生排他性，对这种不可再生、独一无二的资源加以保护。

　　非成本性。既然是一种公共资源，门票定价的基础就不应该是依据开发、保护、管理资源的需要，而只能根据国民普遍的收入水平，不能让国家风景名胜区的门票价格“贵族化”，远远高出普通民众的平均消费水平。
　　我们再来分析支持门票涨价的理由。
　　如前所述，认为国家风景名胜区门票价格应该上涨的人认为：第一，现行门票价格过低，不能体现景点包涵的历史、文化和社会价值在内的无形资产价值；第二，增加景区收入，弥补景区日常修缮维护的资金缺口；第三，利用价格杠杆来调节目前超负荷的参观流量，保护文物古迹。
　　这些理由都与对门票性质的理解有关。应该说，国家风景名胜区的价值可以大致分为两类：经济价值和非经济的存在价值，甚至其经济价值也可以进而分为潜在的经济价值和当下的经济价值。但这不意味着这种经济价值可以直接转换为商业价值，从而使国家风景名胜区转变为用来经营甚至赢利的商品。这是由它们的公共属性决定的。
　　对于作为消费者的普通公众来说，到国家风景区旅游参观，支付适当的门票价格是可以接受的，尤其是保护困难、维护费用高的遗产地或风景区。但是，正如国内诸多学者所强调的那样，国家风景名胜区所具有巨大的、不可替代的人文价值，世界遗产的公益属性，决定了门票不应成为其最主要和最直接的收入，决定了它不应该以购买力为标准而构筑进入的“门槛”，也不应成为控制拥挤问题、阻挡部分人群进入的所谓“调控工具”。门票收费标准的核定决不能是其内在文化价值的“变现”，事实上即使是调整后的门票价格也远远不能体现风景名胜区的无形资产价值。目前，我国许多风景名胜区门票收取的高额化、市场化、贵族化倾向，改变了遗产资源和风景资源的性质，改变了门票的性质，使得本该由国家财政和主管部门承担的维护修缮费用直接转嫁到公众身上，而主管部门在收取了巨额的门票收入分成后却没有承担起本该由自己承担的维修责任。
　　
　　六、景区管理的制度分析
　　
　　从表面上看，这股“门票涨价风”仅仅是一个简单的门票价格调整问题，其直接后果将是：涨价抬高了公众进入国家级风景名胜区的门槛，影响了公共资源的整体利用。但从根本上来看，这一事件的实质并不在于门票该不该涨价，而在于某些政府部门和管理机构侵犯了公众利益，在于这种易于出现利益驱动的制度安排和一系列深层次的制度缺失：一是管理权限的混乱；二是认识上的错位；三是收入缺乏监管；四是财政投入不足；五是价格调整机制不健全。

　　七、制度性思考
　　
　　以上分析清楚表明，近期出现的这轮门票“涨价风”，绝不仅仅是一个门票价格问题，现象背后表现出来的实际上是国家风景名胜区的系统管理问题，需要管理体制的根本改革和公共政策的积极引导。综合国家风景名胜区的公共资源属性、我国的经济发展状况和公众的收入水平等几个因素，笔者认为，当前需要思考和解决以下四个方面的困惑：
　　1.管理体制问题。 我国目前尚未建立国家公园体系，从理论上来讲实行的是分级管理、属地化为主的管理模式，实践中管理系统则更为混乱。究竟应该选择怎样的管理模式，可以进行充分讨论，但关键是必须在两个方面做出选择。第一，选择政府还是选择市场。政府，还是市场，或者是二者的结合，对于这个核心的制度安排问题，迫切需要理论的澄清和实践的突破。对此，仅靠行政的力量是不够的，而讳疾忌医、避而不答更是不可取的。第二，是集中还是分散。要将原来散置于若干不同部门手中的行政职责统一起来，并非易事。这不仅会对地方政府造成极大的冲击，也难以实现权力从各分管部门的平稳转移。
　　正如有学者如史鹤凌所指出的，在世界遗产的管理方式上，没有一种模式是十全十美和到处通用的。问题的关键是如何结合中国的历史遗留和现实状况，寻找出一个适合的道路。
　　2.资金供给问题。 作为社会公共资源的国家风景名胜区，其日常管理和维护修缮费用理所当然地应该由财政承担。问题是在我们这样一个发展中国家，国力尚不足以像部分西方国家那样完全将景区资源的管理公共福利化，因此，营利性经营与公共福利的关系是必须面对的问题。如何解决资金紧缺？还是离不开“开源节流”四个字。一方面，要积极拓宽资金渠道，可以考虑是不是设立一个专门基金，其来源可有三：其一，发行彩票；其二，接受捐赠；其三，经营收入超过管理成本部分。另一方面，要加强对相关收支的监管，在管理体制及门票政策发生根本性改变之前，建议政府加强对门票收入使用的监管，确保门票主要作为资源保护费用的补充。要重新核准管理组织的人员编制，严格控制人员支出，解决存在的人员过多问题，降低管理成本。
　　3.社会监督问题。一个全面、有效的社会监督体系能够在某种程度上弥补制度规范的欠缺和管理的不足。因此，在有效的管理体制短期内无法形成的情况下，必须采用多种方式，将景区资源的管理和利用置于社会的广泛监督之下。当大部分利益相关者认识到自己的权利、大部分社会公众关注景区状况时，出现问题的可能性就会少一些。
　　加强内部会计核算和外部审计。在此次涨价风波中，公众普遍反应较为激烈的问题之一就是未能公开世界遗产单位的财务决算情况，而且，出示在听证会上的财务决算表也未经过审计部门的严格审计。因此，加强内部会计核算和外部审计是加强管理的一项重要内容。
　　4.立法管理问题。法律规范的欠缺和不统一，是产生景区管理诸多问题的根源之一。对此很多学者呼吁，应尽快出台全国性的法律，以便协调目前交叉、重叠甚至矛盾的相关法律规范。
　　总之，随着景区经营成本的上升、服务质量的提高、景区投入的增加，对门票价格进行适当调整也是合乎情理的。但是，由于这种调整事关各方利益，影响巨大。因此，在目前情况下，政府要依法履行职责，坚决遏制一些地方政府、利益集团以各种借口侵害公共利益、破坏公共资源的短期行为，充分体现政府公共政策调节社会公平的作用。
　　
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