涉农资金管理存在的问题及对策
摘要：2015年黑龙江省对全省2013-2014年部分涉农资金开展重点抽查，本文对抽查发现的问题进行了分析，并提出政策建议。
关键词：涉农资金；管理；建议
2015年，根据《财政部国家发展改革委农业部关于开展涉农资金专项整治行动的实施意见》（财农[2015]7号）要求，黑龙江省相关厅局组织力量，深入市县基层，通过走访农户、查看资料、听取汇报等方式，对全省2013-2014年部分涉农资金开展重点抽查，并就检查发现的问题进行分析，提出相应政策建议。从重点抽查和市县组织的自查情况看，黑龙江省涉农资金管理使用情况总体较好，涉农资金专项整治行动取得一定成效。但是，抽查中也发现一些不容忽视的问题，如有些地方在项目申报中弄虚作假，套取和骗取财政资金；有些地方截留粮食直补资金；有些地方挪用征地拆迁款及危房改造资金；有些地方冒领私分农民补贴资金和补偿款；滞留、延压项目资金；有些地方违反政府采购及招投标管理规定；还有一些地方存在未按规定时间启动项目、未按期完成项目建设任务、未经批准擅自变更项目实施内容地点、未履行法定程序以及其它违法违纪问题，应引起各级政府和财政、涉农管理部门的高度重视。
一、涉农资金管理上存在的主要问题
（一）分配权力过分集中。涉农资金从起初小打小闹的“跑冒滴漏”到局部地区出现“管涌”，暴露出资金分配权力过分集中的问题。一方面，各级涉农资金主管部门自由裁量空间大，即意味着寻租的可能，同时涉农资金申请和发放环节的信息不对称，给基层官员寻租的机会；另一方面乡镇村管理者权限过大，在涉农资金管理和使用上，一些人既是运动员，又是裁判员，集权钱于一身，全面掌握项目申请、上报及发放等，缺乏透明性，更缺乏来自社会的监督，导致涉农补贴领域的系统性腐败。
如2014年3月，某县财政局收到财政厅涉农扶贫补助2271万元，但直至同年10月，该县才将款项陆续拨付各乡镇，且拨付金额与下达的指标文件中批复金额不符，重新进行了分配。财政厅2014年下達某县级市2013年涉农扶贫资金1824万元，该市实际下达各乡镇补助金额与上述指标文件金额不符，重新进行了分配。此外，个别县市所属乡镇未按项目规定实施改造，通过申报虚假材料、伪造项目档案，非法套取涉农扶贫资金815万元。以上行为充分暴露出上级主管部门及基层干部权力过分集中，导致其在资金的申请、上报及发放环节违规操作空间大，为腐败行为提供了温床。
（二）管理缺乏统一规范。涉农资金种类多、覆盖面广、受众多且分散，客观上给补助发放带来了困难，然而主观上资金管理缺乏统一的规范，更使惠农政策执行环节长期呈现混乱的状态。如发放方式多，有财政直接支付，也有委托农村信用社支付；发放渠道广，有社会化发放，也有农民到乡镇领取；拨付程序繁，资金拨付程序比较复杂，环节多，层级多，资金在途时间长；发放成本高，农民一般按补助项目开户，“一人多折”现象普遍存在，造成每项补助发放程序重复，既造成了人、财、物的浪费，不利于资金发放管理，也不利于农民保存和使用资金，同时增加农村信用社的结算业务，浪费账户资源。
如某村现有机动地面积32.2亩，2013-2014年获得粮食直补及农资综合补贴4500元，上述资金通过乡镇财政所账户拨付，但一直未发放至农民本人。某县部分乡镇为增加日常支出资金来源，通过农民账户违规提现，截留土地承包人粮食直补款，仅其所属6乡镇就涉及违规金额390万元。某市林业局2013-2014年获得涉农资金补贴1569万元，但该局将上述款项下拨给各林场后，各林场将涉农补贴资金直接抵顶土地承包费，未发放给土地耕种者。此类现象充分暴露出涉农补贴发放缺乏统一规范的问题，给涉农资金管理带来的困难。
（三）缺乏全程监督控制。黑龙江省作为农业大省，涉农项目数量多，涉农资金规模大，财政部门由于人员和精力等客观因素的限制，工作重点通常放在资金的审核和拨付环节，而没能对资金发放和使用情况进行有效监管。虽然财政部、农业部等国家部委组织的各类涉农资金检查工作，能够发现资金使用过程中存在的套取、截留、挪用、未按规定发放补贴等问题，但抽查毕竟并非常态，乡镇、村级干部法律意识淡薄，违规操作现象仍比较普遍，且因长期缺乏有效监督，涉农资金贪腐常出现窝案、串案，基层干部上下之间互相包庇，贪腐链越来越长，严重影响资金使用效益。
如某县一乡镇仅2013-2014年就收到645户涉农扶贫资金，合计金额581万元。但该资金除14.5万元直接打入农户银行账户外，其余567万元通过伪造发放明细表蓄意挤占挪用，并以现金支票形式借给开发商个人。此事在当地影响十分恶劣，然其贪腐行为多年未被曝光，充分暴露出有关部门“重拨付轻监管”的弊病。
（四）政策宣传力度不够。由于涉农各项资金主要投向基层，农民和涉农企业作为涉农政策的主要受益人，需要深入了解政策规定，准确掌握政策变化，全面反映疑难困惑，及时获得相应反馈。然而，在政策落实的过程中，政府、部门、单位与农民及涉农企业等受益主体之间信息不对称的现象十分普遍。乡镇政府按照政策要求和工作程序，常采取以会代训的方式安排部署涉农补贴。由于农民教育程度相对较低，居住分散，政策宣传不到位，导致补贴资金常由村干部代办、代签、代领，公开公示亦流于形式。农民对补贴的大项有所了解，细则不甚清楚，大多依靠口口相传、道听途说，导致政策信息传递失真，严重影响政策的执行落实，更使补贴发放脱离社会监督，为违法违纪行为敞开方便之门。
如某市乡镇所属部分村组均存在村支书代领农民补助，而未支付或未全额支付给受助人的情况。某县一乡镇由于村里缺乏水毁房屋补贴相关政策宣传，导致农户不了解该政策，存在水毁房屋的农户未及时申请申报，从而未能得到水毁房补贴款。此类行为损害了农民的切身利益，同时其发放行为未按规定实施公开透明原则，侵害了农民的知情权。
（五）项目资金多头分散。在国家大力扶持农村工作的背景下，各级财政和有关部门安排的惠农项目日益增加，水利、林业、农业、扶贫等分属不同部门的涉农补贴资金常有数十项。但由于参与涉农补贴资金分配和管理的部门在立项、审批及拨付环节沟通不够，常出现补助资金多头分散，交叉重叠，反复申报等现象。
二、政策建议
（一）“一卡通”，完善统一发放制度。为避免涉农资金管理及发放环节混乱，应扩大直接补贴范围，尽可能减少中间环节，重点推广“一卡通”发放方式。根据各地农村的交通状况和基层政权建设等情况，逐步推广“一卡通”发放，试点成熟后应全面实行。这一发放方式，一方面能够减轻基层干部工作量，降低发放成本，提高效率，另一方面能够实现信息共享，减少腐败机会，提高监管水平，使虚报、套取、截留、挪用涉农资金行为无处隐藏。在具体实施过程中，应遵循整合资金、规范程序、集中打卡、社会化发放的工作思路，建立健全统一的发放制度，提高涉农资金补助的管理水平。同时有关部门应加大力度管制村干部私下扣留农民“一卡通”行为，重点监控“一卡通”发放流程，确保“一卡通”交付于农民本人手中。
（二）“两步走”，逐步整合项目资金。为提高涉农资金投资效益，发挥财政资金集中力量办大事的作用，必须保证重点，逐步加大涉农资金整合力度。一要根据项目性质，将各部门之间性质相似、用途相近的项目进行整合，从源头上解决资金分散、多头管理、重复投资的问题。二是按照资金所属层级，将上下级分别管理拨付，但内容用途相同的资金项目整合，由上级单位统一安排管理，节约发放成本，提高资金使用效益。
（三）“三公开”，加大信息公开力度。
为避免部分基层干部利用信息不对称進行舞弊，要保证农民的知情权和监管权，一要公开惠农政策。不断加大政策宣传力度，在发放宣传单、办宣传栏等基础上，充分利用财政部门门户网站、政务公开网等网络平台，快捷全面地向农民传递涉农补贴发放政策。同时各乡村培养一批熟悉惠农政策的志愿者，在宣传惠农政策的同时也可为农民答疑解惑。二要公开补贴发放信息。继续加强信息共享和信息公开，在现有条件下，逐步建立健全信息化体系，包括农户耕种面积、作物等基础信息，以及各涉农项目发放补助金额，加大各渠道公示力度，实现信息公开透明，充分发挥社会化网络监督力度，使腐败行为无处隐藏。三要公开投诉举报方式。畅通群众表达诉求通道，充分调动广大农民对涉农资金管理使用情况进行监督的积极性，并为农民行使监督权和举报权提供各种方便。对农民的举报，相关部门一定要认真核查，核查结果应以书面形式告知举报者，并严格保密举报者个人信息。对已查处的违纪现象，应加大力度予以公示公告，结合法治建设和干部素质教育，以案说法，使涉农资金领域始终处于高压态势。
（四）“四层级”，加强农村法律制度建设。涉农领域应当认真贯彻执行党的十八届四中全会“依法治国”的决议，将权力关在制度的笼子里。一要加强涉农资金相关法制建设。理顺各层级间权利及职责的关系，减少上级部门审批事项和自由裁量权，建立基层部门权利制衡机制。二要推行行政首长负责制。对于补贴面积、作物等信息，由农户申报、村组核实填报、乡村长签字上报并出具承诺书，对已上报数据由行政首长执行负责制，对其真实性、准确性负责，并以此作为下年补贴兑付依据。三要加强农村会计制度建设。尽快制定统一规范的乡镇村财务会计等岗位管理制度，纠正现有农村财务不规范，管理真空状态；应设置单独会计岗位，并按现行制度要求一月一核算；应建立严格印鉴及身份管理办法，规范审批流程；应按照回避及制约原则，合理配备会计人员。四要建立问责制度。对于套取、截留、挪用涉农资金等违法违纪行为，严格按照法律法规处理，并追究相关人员责任。对于未履行公示公告制度、未行使监督管理职责以及其它使涉农资金产生风险隐患行为，应按规定追究相关人员失职、渎职责任，提高违规成本，加大处罚力度。
（五）“五举措”，建全日常监管机制。虽然国家和地方多次开展涉农资金专项检查，但随着国家惠农支出的进一步增加，建立一套国家涉农资金补贴日常性监管机制更为迫切，这需要通盘考虑和多方完善。一要建立健全财务、决策等一系列管理制度，严格执行，任何人不得越俎代庖。二要加强审计监督，对基层干部进行定期审计和离任审计。三要建全村委会的民主和监督制约机制，继续坚持村务公开制度，重大事项须由村民大会讨论决定。四要充分发挥社会化预防网络作用，强化乡镇村之间互相监督的机制。同时尝试引入非政府组织对涉农资金管理及使用情况进行跟踪调查。五要逐步建立农民信息及涉农资金发放情况备案平台，以便监督管理部门进行动态日常监管。
作者：史杰