公安机关人力资源管理存在的问题及改进措施
一、前言
无论是在何种类型的社会中，政府对整个社会的影响都是显而易见的。“从摇篮到坟墓”，就生动地描述了政府无处不在的影响力。政府必须为维护公众的整体利益、提高国民的生活质量提供必要的制度保障，以谋求整个国家的可持续发展。政府制定的各项规章制度不仅影响着公众的生活质量，而且还制约着国家的发展。因此，政府的行政能力、行政质量和行政方向一直都是人们关注和争论的话题。
中国政府近年来一直力推政治体制改革，大力提倡转变职能，精简机构，提高行政效率。虽然政府也意识到从“管理型”转变为“服务型”的行政方式的重要性，但是，在实际行动中，由于没能找到一个准确的切人点，改革的步伐一直比较缓慢。造成这种局面的原因除了固有的“官本位”情结等因素外，还在于政府管理部门人事管理中存在的诸多问题，如缺乏先进的人力资源管理方法和技术等。我国传统的人事管理是以工作为中心的，即让人去适应工作，通过制定严格的规章制度，对人进行监督和控制，人不过是完成任务的工具，人在组织中的地位是附属的。传统的人事管理强调现有成员的现实使用，轻视开发。因此，在这种人事管理思想的主导下，人的潜能是无法发挥的。它最终导致我国公共管理部门行政效率低下，缺乏活力和创造性。
随着时代的发展，人力资源管理对于一个组织的生存所具有的战略重要性和在获取竞争优势方面的重要性越来越明显。自20世纪50年代以来，人力资本是比物力资本更富有生产率的资本已成为人们的共识。人不仅不是服从于物力资本的，而且是比物力资本更有潜力的“活的资源”。现代人力资源管理强调以人为中心，将成员视为主体，视为组织的顾客，强调人的发展与组织发展是同步的。它总是力图根据人的特点来组织工作，最大限度地发挥人力资源的能量，强调组织成员的开发和使用并重，通过发展成员的使命感达到个人和组织目标的共同实现。
中国加人世界贸易组织后，政府管理正遭遇前所未有的挑战。从某种意义上讲，中国的人世实质是政府人世，未来综合国力的较量也体现在政府服务能力和质量的竞争上。因此，有必要分析政府部门中人力资源管理的现状及其存在的问题，并依此采取有针对性的改进措施。只有这样，才能确保中国公共管理部门的高效运转，提高公共管理部门的公信力，也才能进一步提高公务员队伍的素质、能力、工作积极性和工作满意度，赢得公众对公共管理部门的信任和尊重。
在公安系统，人力资源作为警力资源的主要承载者和体现者，受国家政策和社会环境等方面的影响和制约。公安机关比较强调纪律性，对新生事物的接受不是很积极。也就是说，在全国上下推行人力资源管理改革的进程中，公安机关的人力资源管理整体水平相对较低，改革推进的速度缓慢。
本文拟从人力资源环境、人力资源的获取与准备、人力资源的管理与开发等三个方面对公安机关的人力资源管理现状做简要分析，并提出几点改进措施。
二、公安部门的人力资源管理情况及存在问题
如同我国绝大多数公共管理部门一样，公安部门的人事管理目前仍停留在传统阶段，并没有把人力资源管理实践当成是一种能够通过强化和支持公共管理活动而对改善以及提高服务的效率与质量做出贡献的有效手段。由于没有得到充分的重视与发展，公安机关人力资源管理水平总体上来讲是相对较低的。
(一)缺乏创造一种积极的人力资源环境的意识
改革开放以来，随着市场经济体制的建立和逐步完善，企业走向市场，承受了竞争的压力。为了生存和发展，企业（公司）普遍实行了现代的人力资源管理制度。相对而言，社会转型对公共管理部门的冲击较小。由于相对的垄断优势和公众权利的独占性，公共管理部门内部变革的压力相对小，造成对部门内的人力资源以及人力资源管理的不重视。因此，像公安机关这类国家行政部门没有将组织内成员当成人力资源来看待，更没有在管理上真正引人现代人力资源管理的理念和思路。
在公安机关，人力资源管理部门的重要性没有得到充分肯定，人力资源管理与战略管理过程是分离的。政治处作为公安机关的人力资源管理部门，所行使的依旧是传统意义上的事务管理职能，主要负责诸如建立成员的档案、部署机构内下达的政治学习任务、应付上级的检查等事务，起的是上传下达的作用，谈不上采用科学的人力资源使用模式开展实现本单位的组织目标的各项活动，缺乏战略层面上的人力资源管理思想。而在具体负责人力资源管理的干部中，也缺乏懂得人力资源管理知识的专业人才。
公安机关作为政府职能部门，不像企业那样有很强的生存危机感。而外界对它所提供的服务的评价也不可能采用量化的标准，监督力度不够。同时，在传统观念中，管理和服务都是由业务部门完成的，人力资源管理部门只是次要的，它的行动似乎与达成组织目标无关，因此，不论是领导者还是人事部门都还没有意识到人力资源管理的真正内涵和人才挖掘的重要性。由于公安机关还没有意识到加强人力资源管理制度建设以提高公共管理和服务效率的必要性，所以人力资源管理职能与战略管理职能的关系只处于行政联系的层面上。
(二）人力资源的获取与准备不充分，面临严重的挑战
公共管理部门的职位虽然在稳定性、公费医疗和退休保障上具有一定的优势，但由于取消了福利分房，低薪状况没有明显改善，公务员身份的吸引力越来越小。大多数年轻人希望在组织内部能够充分施展自己的才能，自身价值得到社会的认可，而公共管理部门中的人事政策，如现行的论资排辈的晋升规则，则阻碍了优秀人才的加入。
由于公安机关人力资源管理仍然处于操作层面，因此，人力资源管理者不能积极行动，利用科学的方法藤选和录用人才，从而做不到人与岗位的匹配，做不到人尽其才。
公安机关在当前竞争激烈的劳动力市场中，正在失去招募人才的竞争力。例如，新世纪的人口管理工作既要实现人口管理的信息化，也要实现人口管理的法制化，为此，北京市公安局人口管理处需要一批精通计算机和行政法律法规的人才。但从1993年一2003年的录用情况看，全处招收的法律专业毕业生人数为零，计算机专业学生也只有15人，这种急需人才的空缺一直没有及时得到填补。
(三）人力资源的管理与开发不足，不能适应形势发展的需要
1. 工作分析和工作设计没有取得实效。工作分析是人力资源管理的基石。通过工作设计来进行绩效管理和激励，提高他们的满意度，可以实现服务质量的改善及效率优化。公安机关进行机构改革时，往往由于缺乏人力资源管理的常识，在确定了各个工作岗位的编制后，才开始进行工作分析。这本身就颠倒了因果关系。如果不先对工作进行分析就决定这个岗位的工作人数，无疑会造成资源配置的不合理。其次，在对工作进行分析后，并没有对某些岗位进行相应的归类或者进一步拓展，使得工作分析流于形式。第三，对不同的工作岗位不能采取合适的工作设计方法，一些需要创新的工作岗位应设计得更为灵活、宽泛，而不是过分限制。机械型的工作设计法虽在一定程度上提高了效率，但造成的恶果是组织成员的积极性不高，因在工作中体验不到自己所从事的工作与组织目标之间的直接联系，无法体现他们的能力，使其丧失对工作的兴趣，致使工作设计没能发挥应有的作用。
2. 系统内部缺乏一套科学、严密的用人机制。对于组织内的成员，公安机关通常要求他们要听从组织的安排，不能提出工作调动。这种做法可行的前提是充分了解每个成员的优势和劣势，同时能保证每个成员与所从事的工作是最优配置以及有充分的发展途径。但是如果对本组织的成员所具备的技能不了解，就不能充分发挥人力资源合理配置的作用。实际上，公安机关的人力资源管理部门往往缺乏对每个成员基本情况的掌握，家长式的管理方式很难促进工作的完成，而且，在越来越强调激励机制的今天，不根据人的特长来安排工作，最大限度地发挥人力资源的能量，不可能为组织成员所接受。虽然公安机关近年来也在倡导竞争上岗、任人唯贤，但人员晋升仍然是论资排辈的局面。例如，某处组织过一次“非委任”的现职科级领导竞聘，经过笔试、面试两个步骤后，在剩下的候选人中由党委决定最终人选，其结果仍然是年龄大的候选人中选，理由是他们剩下的机会不多了。如果不能从根本上解决人员晋升中的论资排辈问题，不能采取公开、公正、公平的竞争方式，这种选拔制度就会挫伤更多有能力的成员的工作积极性。
3. 没有实施有效的绩效管理，激励力度不够。绩效管理的目的是使组织成员的行为与组织目标保持一致。由于对本组织的业务工作不了解，公安机关实施绩效考核标准单一，并且是多年不变的老标准，不能反映工作的实绩。绩效评估一般是由上级管理者进行，组织成员没有参与，存在认知偏差。上级管理者只是根据他们眼中的情况来衡量评价对象的绩效，往往会产生不公平的评价。绩效管理的一个重要环节就是对考核结果的反馈，使得成员能够及时改进。这也是对组织成员开发的重要途径。然而中国传统文化中的老好人思想使得很多管理者觉得当面提出别人的弱点很为难，没能与下属共同讨论改进部门工作。另外，在公安机关这类公共行政管理部门存在重精神激励、少物质奖励的问题，收入也是按行政级别发放，主要只是工资和福利,结构单一，收入水平趋向平均化，差距不大，收入多少与业绩好坏脱节，激励效果不明显。
4. 人力资源管理部门对培训没有统筹考虑，缺乏营造学习氛围的努力。培训是一种从更广泛的意义上创造智力资本（基本技能、高级技能以及自发的创造性）的途径，它能有效地与组织的战略目标和宗旨联系在一起。但是如果事先没有进行有效的需求评价，即不能很好地解决培训的对象、培训的内容以及培训所处的背景问题，培训是不可能取得实效的。公安机关的培训往往不考虑组织成员的实际能力而采取单一的培训方式，缺乏针对性，效果欠佳。如果是组织成员根据自身的需要参加其他形式的学习，则往往被认为是和工作相矛盾的，不会提升组织的价值，因而不受鼓励。
三、改善公安机关人力资源管理的建议
近年来，公众对公安机关的管理与服务表示不满的情况时有发生。要提高管理与服务的质量，我国公安机关在积极推行行政体制改革的同时，还要从公共部门人事改革的趋向上着手，变传统的人事管理为公共人力资源管理。据此，笔者提出以下建议。
(一）提高对人力资源的重要性的认识，注重人的潜能开发，树立先进的人才管理理念
公安机关领导者要树立正确的用人观念，转变过去将人视为组织负担的看法，把人的开发与使用置于首位，做好本部门的人力资源预测与规划。
未来的竞争将是人才的竞争。市场经济是一种能力竞争经济，人才对于一个组织的生存与发展至关重要。公安机关等公共管理部门处在一个新的服务时代，必须适应新的环境要求，为公众提供优质的服务和管理。而这些服务和管理的实施要依靠人力资源。公安机关的人力资源是公安机关拥有的各种资源中居于首要地位的战略资源。充分开发和有效利用公安人力资源，将对大幅度地提高警力资源使用效益、全面增强公安队伍战斗力、推动公安业务工作的发展产生极其重要的促进作用。
当前公安机关要清楚了解组织现有的人力资源状况，认识到自己目前的人力资源现状与未来所要求达到的人力资源状况之间是一种怎样的关系，并及时对人力资源规划的执行情况进行衡量。如果存在差距，应分析这种差距是由于缺少这种人才还是由于虽然拥有这种人才但没有被合理利用起来造成的，并制定出一系列有针对性的措施，设法弥补这种差距。如果是因为人才缺乏造成的，就需要有效地招募人才，并保障他们有施展才能的空间。如果发现是大材小用的情况，则应充分运用资源配置方法，使人与岗位匹配，人尽其才。
(二）重塑人力资源管理部门的形象，明确人力资源管理部门的职责
现代人力资源管理部门虽然仍要维持传统意义上的事务管理职能，但更多的是需要与组织的其他职能部门相合作，即人力资源管理职能应从一种单纯的管理职能转变为组织的战略伙伴，由操作层面向战略层面转移，为组织良性运作创造“高架平台”，发挥管理实践开发和战略伙伴作用。人力资源管理不仅要为直线管理者实施人力资源管理实践做准备，而且需要与直线管理者相互合作。只有这样，才能保证组织的有效运作，为组织赢得更多的优势，进而实现组织的总体目标。
因此，人力资源管理者应当投入到组织的战略规划过程之中，对自己的职责有清楚的定位，即它既然存在就必须为组织目标的实现提供合适的人力资源，必须变被动的工作方式为积极主动的工作方式直接融人战略形成和战略执行过程之中，负责向战略规划者提供关于组织的人力资源能力方面的信息，以帮助高层管理者做出最佳的战略选择，同时通过开发和形成人力资源的实践为保证战略实施提供符合组织需要的成员。
1.作为公安机关的人力资源管理者要自觉地掌握人力资源管理方面的知识。俗话说：干什么吆喝什么。如果对自己所从事的工作都不清楚，则势必在发展中处于劣势。
2.人力资源管理者要减少用于日常行政事务的时间，实现办公自动化，而将更多的时间和资源用于能够促进组织完成目标的变革性工作，为目标的有效实现提供一个积极的环境。
3.人力资源管理者应多熟悉其他部门的业务，并建立起包括全体成员的、与组织目标有关的人力资源数据库，同时要成为管理专家、雇员激励者、变革推动者和战略伙伴。
(三）建立人力资源管理体系，引进现代人力资源管理技术
在公安机关和政府部门中，人力资源管理是取得更好效率和更高业绩的最强有力的管理工具之一。在诸如工作设计与分析、绩效考核与管理、薪酬激励等方面，现代的人力资源管理技术和方法将有助于建立更富有成效的公共服务组织。
公安机关进行工作设计时应该看到，效率需要达到最大化，可以通过机械型工作设计法来降低工作的复杂程度。但是由于组织战略更加鼓励成员的创新，根据机械型设计法，现有的绝大部分工作并不是以一种最有效的方式完成的，因此，应鼓励采用激励型工作设计法。通过强调工作扩大化、工作丰富化（增加一个人所从事工作的复杂程度及其意义性的各种方法，它直接针对那些由于本质上具有重复性或者范围较窄等特性而显得单调乏味或令人厌烦的工作）等方式来提高工作的复杂性，提高工作内在的吸引力，使得成员更有兴趣来完成工作。同时，在组织内部实行工作轮换制（这是一个在一定的时期内制度性地将一个人从一个工作岗位转换到另一个工作岗位的过程），增加成员所从事工作的复杂性，并为成员提供交叉在职培训，从而使其了解更多不同的工作，以减少成员的不满，增加成就感。
绩效管理系统的建立首先应当将成员的工作活动与组织的目标联系起来。由于组织每年的目标不同，每年绩效管理系统的内容就应当相应有所调整，所以要听取具体工作从事者对绩效管理系统的意见，给予他们参与绩效管理系统设计过程的机会，改变目前实行的目标管理系统中的目标由管理层单方面确定的局面。同时，对于那些工作绩效可以用客观的、量化的绩效指标衡量的工作而言(比如户口审批工作），目标管理确实是一种有效的绩效评估方法，但是由于公共管理部门的特殊性，还应采用质量法作为绩效管理系统的补充。因为它能将组织内部和外部的顾客都吸收到绩效标准的确定以及绩效衡量的过程中来，能采用多种信息来源对人和系统的因素进行评价，能有效地解决个人的认知偏差问题。更重要的是质量法的重心放在向成员提供反馈上，这对公共组织中原有的绩效管理系统的薄弱环节是一个有力的加强。
公安机关应建立公正、合理的激励机制，即在部门内部建立竞争机制，待遇靠贡献，岗位靠竞争，机会靠能力，不论资排辈，人员能进能出，干部能上能下，发挥每一位成员的创造能力，确立“能力本位”的核心价值观。
(四）加强教育培训，实现知识管理，塑造学习型组织
21世纪的公共部门必须具有学习精神。实施文化创新，建立一个不断突破自我的学习型组织，才能适应新的环境。
应先让每个组织成员根据工作的需要，并结合自己的情况，制定自己的培训计划。人力资源管理部门再将这些计划进行分类，并结合组织工作的总体思路，形成不同层次的培训计划。要注意结合本组织的特点，加强成员之间的交流，并在工作中创造让成员使用到新掌握的技能的机会，真正达到培训的目的。
教育培训性开发是公安机关人力资源管理和开发的重要方式和内容。要摒弃早先的单纯依靠延长工作时间、提高工作强度和增加人员数量的做法，把着眼点放在智力开发、提髙工作人员素质上面。公安机关应加强教育培训，提高人员的政治和业务素质，改善公安队伍的专业结构，使其合理化、科学化。要通过教育培训，使公安机关的工作人员增加知识、提高技能，在挖掘潜能的同时，有效地提高其政治觉悟、道德品质、法律观念，有效地开发创造能力，培养创造精神，树立创造意识。
公安机关要实行知识管理，使知识管理在部门的人力资源管理中发挥作用。主要包括：除了让部门内成员共享工作信息和相关知识以外，利用数据库对人力资源进行管理；在系统内创造“e文化”，利用信息技术发展网络并共享知识；通过新技术与公众进行公开交流，等。