分析公共部门人事制度改革的路径及参照模式

一、概念及命题的界定

公共部门人事管理命题时有必要对公共部门概念以及该命题本身作出解说性界定。因为，尽管近几年来，人们在越来越多地使用公共部门概念和公共部门人力资源管理的提法，但包括一些学者在内的使用者并不都确切地明了它们应有的含义及适用范围，或者是在无意的混用中导致了误解或误用。一些以“公共部门人力资源管理”为书名或题目的论着中，事实上蕴涵了两个等式：公共部门等同于政府组织（由此公共部门人力资源管理等同与公务员管理），公共部门的人事管理等同于人力资源管理。笔者认为，这两个等式或等同关系是一种误解，至少是不确切的理解。

公共部门是相对于企业或私营部门而言的组织类概念。在我国，国家机关、事业单位、企业三类组织中，国家机关和事业单位属于公共部门，公共部门相对于企业门而言。我国公共部门的对人的管理制度，除了广泛适用于国家机关等组织的公务员制度之外（公务员不仅仅指政府工作人员），还包括事业单位的人事制度。国外主要有政府、企业、非赢利组织三类组织，企业绝大部分属于私营性质，非赢利组织亦称非政府组织或第三部门，其所有制性质难以界定。因此，国外的公共部门主要是指行使公共权力的政府，它相对于私营部门而言，国外的公共部门的人事管理或人力资源管理通常是指公务员管理。

人事管理与人力资源管理是两个代表对人管理不同发展阶段的管理术语。在管理学领域和企业界，对组织中人的管理的术语有一个演变过程。20世纪30年代前称“劳工管理”，30-70年代称“人事管理”，80年代开始演变为“人力资源管理”，90年代中后期又提出“战略人力资源管理”之命题。人事管理与人力资源管理不仅仅是称谓上的区别，更重要的是反映了管理人的不同理念与不同制度安排。概括地说，人事管理以“事”为中心，奉行管理本位，采用的是一种标准化、控制式、非人格化管理；人力资源管理以“人”为中心，倡导人本主义，实行个性化、开发式管理。既然这两个术语具有不同的含义，就不宜等同起来互用或混用，不能在公共部门人力资源管理的命题下做人事管理的文章。本文之所以不以公共部门人力资源管理、而用公共部门人事管理命题，是考虑到现阶段我国公共部门的对人管理总体上还停留在人事管理阶段。因此，在描述、分析现阶段我国公共部门人事管理的现状及问题等“实然”状况时，就不应该用人力资源管理术语，只有在阐述公共部门人事管理应该如何的“应然”或期望状况时，使用人力资源管理才是合乎逻辑的。这是本文题目的用意和原义所在。

二、存在的显象问题与分析

“问题”既是自我诊断的发现、也是相互比较的评价或结论。公共部门人事管理的问题，很大程度上是与企业等非公共部门相比较而言一当然问题本身也意味着缺陷或弊端。公共部门的人事管理与企业人力资源管理相比较，企业人力资源管理的活力和绩效明显优胜于公共部门。这似乎已经成为一个跨国界的不争事实，不仅我国如此，国外发达国家也不例外。除了新加坡等个别国家外，美国等国家的政府公务员制度也经常被指责为缺乏活力、效率的东西。这也是当今美国等发达国家在公共行政以及公共人事改革中借鉴甚至采用企业许多做法的原因所在。

我国的各种组织可以被非正式地区分为“体制内单位”与“体制外单位”两大类。公共部门常常被形容为“体制内单位”，体制内单位除了包括国家机关、事业单位之外，某种意义上也包括目前转制尚未到位的国有企业；外资或合资企业、民私企业可以被看作“体制外单位”。在对人的管理上，体制内单位明显落后于体制外单位。一位先后在机关、国有企业、着名外资企业任职的管理者，曾经深有体会地比较说：体制内单位是一个官僚化机构，束搏个性，唯上、唯关系，往往给想做事业的人以约束的机制；体制外单位是一个市场化组织，发挥个性，唯事、唯能力，给想做事业的人以支持的机制。这种褒贬说法尽管有些偏颇，只在总体比较意义上以及一定程度上能够被认可，但从个人对组织人事管理或人力资源管理的感受角度概括出了体制内单位用人制度的通病。再从人事管理或人力资源管理对开发组织整体人力资源效能、对组织的效用或贡献角度诊断，体制内单位人力资源的“活性”，产生的资源效益，在有效地使用人才、激励人才方面，以及人事管理成就组织发展目标作用，明显不如企业，尤其适才适用、人尽其才、奖优罚劣方面更显得相形见绌，存在人才浪费、用人不当、优劣不分以及报酬平均主义的问题。

公共部门人事管理的显象问题主要产生于传统体制及制度的缺陷或弊端。首先是人事管理的体制障碍。突出的表现在相互联系的三个方面。一是多重管理体制尚未理顺。传统沿袭下来的劳动人事制度是一种多层次管理体制，领导干部由党的组织部门管理，一般干部由政府人事部门管理，非干部人员由政府劳动部门管理，实行分类管理后又在干部中形成了公务员和事业单位人员两大类别，以后还会产生新的类别。这种由老的三层次加新的多类别的复杂结构，到目前为止还没有予以合理化整合，新老结构之间存在一些不协调的问题。二是“政出多门”的政策成为人事管理的依据。我国公共部门的人事管理很大程度上是一种政策管理，尤其是事业单位的人事管理，至尽尚未制定出一部人事法规。人事政策和干部政策来自于党的组织部门、政府的人事部门、政府主管部门等多门机构，政策本身会常常变化，适用政策时缺乏灵活性空间，这使公共部门单位的人事管理成为仅仅是一种机械地执行各种易变人事政策的行为，很少考虑本单位人事管理的实际需要。三是单位缺乏足够的人事自主权。在多重管理体制、政策管理的环境中，公共部门单位事实上没有多大的自主权和制度创新的余地，因为人事制度的基本框架已经由政策规定，能够做的事就是在即定的统一的“政策制度”中进行非特殊化、非个性化管理。其次是人事管理的制度缺陷。人事管理或人力资源管理系统由招聘、培训、考核、薪酬、福利、奖惩等管理环节的单项制度所构成。与企业组织相比，公共部门人事管理制度设计的科学性和制度运作的有效性上，存在更多不尽如人意的问题，例如，人事管理与组织的发展目标缺乏衔接，招聘方式及程序缺乏竞争力，考核结果区分度弱、与其它人事决策的关联性不强，报酬分配存在平均主义等。此外是人事管理观念的因素。公共部门长期处在传统人事制度的环境中，管理者和被管理者都形成了一些诸如论资排辈、平均主义等观念，这些幽灵观念所弥漫出的组织氛围和管理文化产生了维系传统制度的作用。

在对公共部门人事管理的问题及缘由作出上述分析后，需要说明三点。其一，这些突出的问题及原因典型地存在于公共部门传统干部人事制度之中，而在近些年的人事制度的局部性、探索性改革过程中，问题的程度已经或正在降低。其二，公共部门人事管理的许多问题具有普遍性，其它国家不同程度上也存在一些类似问题。笔者曾经对美国联邦政府的公务员制度进行过系统研宄，发现其在90年代的公务员制度改革和转型前，也存在诸多突出的问题，如管理体制过于划一、行政机构缺乏人事自主权、雇佣程序繁琐、绩效评估流于形式、薪酬与绩效缺乏联系等。其三，公共部门人事管理的问题具有普遍性，意味着这些问题的产生还有人事管理系统之外的原因，包括产生于工业化时期的以科层制为框架的传统行政理模式已不适应当今时代，以及公共部门组织和公共产品的垄断性、自主性、公平文化等特有性质或特征。

三、改革的路径及参照模式

近些年来，我国公共部门人事制度一直在进行持续不断的探索性、局部性、渐进性改革。目前，公务员法已于2005年4月颁布，只具有12年历史的我国公务员制度将在新的制度架构内进一步发展与完善，事业单位的人事制度改革正在全国范围内展开、逐步推进。公共部门人事制度改革是一个长期的实践探索过程，同时也需要进行多视角的理论研宄。笔者基于自己的思考及研宄，就我国公共部门人事制度改革的路径及参照模式问题提出一些思路及观点。

制度型式从人事管理走向人力资源管理管理。国外企业界于20世纪80年代初开始从人事管理向人力资源管理转变，90年代中后期又提出了“战略人力资源管理”的命题。美国联邦政府的公务员制度，在90年代重塑政府的改革中完成了从人事管理到人力资源管理的转变，21世纪初的“总统管理议题”行政改革中又在探索一种人力资源战略管理模式。在我国，绝大部分企业已经在90年代进行了人事管理向人力资源管理的转型，现阶段也正在迈向战略人力资源管理。但我国的公共部门却还停留在人事管理阶段，管人机构还是叫人事部门，人事管理中的考核、工资等术语还没有被人力资源管理中绩效评估、薪酬之类的概念所替代。当然，从人事管理转向人力资源管理，不仅是名称和术语的变换，更重要的是管理的理念、方法、模式的调整与变革。笔者认为，我国公共部门的人事管理改革，应该把人力资源管理模式作为范本，并在改革过程中实现从人事管理到人力资源管理的转型。同时，在公共部门人力资源管理的制度建设中，吸收一些战略人力资源管理的理念及方法，如人力资源管理的战略联盟、战略伙伴关系、人力资源管理的价值提升、变革管理、知识管理、文化管理等，形成具有战略人力资源管理特征的先进人力资源管理制度，实现我国公共部门人事制度型式的超越性发展。

系统更新人力资源管理的单项制度。从人事管理走向人力资源管理管理需要在改革中进行制度再设计。人力资源管理是一个系统和过程，由诸多方面或环节所构成，每一个方面或环节都有一个制度设计的问题。笔者认为，公共部门人力资源管理的制度更新和再设计应该注意三个方法论问题。其一，体现人力资源管理和战略人力资源管理的理念、原理及方法，如人本主义、战略联盟、双赢管理、绩效管理、整体报酬等。其二，重点建设发挥主导作用的主干制度，也就是职位或工作设计、薪酬、绩效管理三个环节的单项制度。这三项制度既各具功能、又相互关联，科学的职位或工作设计形成优化管理的基础，体现内外公平原则的薪酬制度提供激励的源泉，绩效管理使各环节连成一体，因而能在提升人力资源管理效能中形成三位一体的制度合力。其三，各单项制度形成互动的和谐系统，避免出现制度各自为政和相克的情况，使人力资源管理制度在运作中产生1加1大于2的系统功效。

注重开发人力资源管理的三大机制效用。组织的人力资源依靠有效的制度盘活，而制度又靠机制激活，这是管理人的诀窍。人力资源管理的三大机制便是激励机制、竞争机制和评价机制。人的行为需要激励，包括满足物质与精神需求的激励；竞争使人产生进取或获胜的强大动力，有利于形成追求绩效的组织氛围；公正的评价促进良性竞争，强化被管理者对制度的认同。公共部门传统人事管理中，这三大机制不同程度上存在失灵或失效的问题。由于在职务晋升、工资定级、考核结果评定等人事决定中，存在评价不公的现象，如任人唯亲、排斥异己、平均主义、优劣不分等，由于缺乏一种竞争的制度安排，激励杠杆往往失去应有的激励效用，而是产生反面的副作用。因此，公共部门的人事制度改革和中人力资源管理制度建设中，需要通过制度再设计来激活激励机制、竞争机制和评价机制，充分发挥它们的应有效用。只有这样，才能使组织在争夺人才的时代环境中形成吸引人才、留住人才、开发人才的制度竞争力。

参照企业的先进模式改革公共部门人事制度。国外许多公共行政学者和专家认为，包含传统公务员制度的工业化时代的科层制已经过时，而且科层制组织似乎无法在今天的后官僚制时代通过原制度调整或改革来走出困境。无论科层制组织还是公共人事制度或公务员制度，都需要从外部寻找制度改革与创新的参照模式。这是公共部门人事制度参照企业模式的必要性。公共部门人事制度参照企业人力资源管理模式也存在可行性。因为，管理本身具有相通性，尤其在趋同、综合性特征越来越明显的当今时代，不同组织之间你中有我、我中有你的现象已不足为怪，管理学中公共管理与企业管理的界限正在逐步消失。20世纪80-90年代，美国、英国、新西兰、澳大利亚等国家的“新公共管理”实践的一大内容，就是借鉴甚至采用企业的模式改革公共部门，并且取得了明显的成效。现阶段我国公共部门的人事制度，沿袭于计划经济时期的政事企合一的大一统干部人事制度，这种大一统干部人事制度存在不适应现时代环境和公共事业发展的结构性缺陷。尽管改革开放以来已经对它进行了持续不断地改革，事实上也取得了许多成果，但新制度似乎也难以通过对传统制度进行调整性改革而扬弃出来，老制度的一些问题及弊端总是“斩不断、理还乱”地纠缠着改革后的制度，常常出现“穿新鞋、走老路”现象。笔者认为，解决这种某种程度上可以称为困境的“制度粘滞”状况，一个值得探索的改革途径，就是参照或借鉴企业先进的人力资源管理模式来进一步改革我国公共部门人事制度。对于我国的公务员制度而言，主要是适度参考企业人力资源管理中某些先进理念及方法；事业单位组织可以走得更远一些，甚至可以通过模式借鉴而形成一种准企业化的人力资源管理制度。

作者：吴志华(华东师范大学法政学院教授、博士生导师，中国上海200062）