治理对政府投资项目 管理绩效作用机理的实证研

　　弓I言

　　1998年，我国实施积极财政政策带来了政府投资额 的急剧增长和大规模的政府投资项目，同时也暴露了传统 政府投资项目管理模式的种种弊端，如效率低下、资源 浪费严重、腐败现象时有发生等。针对这些问题，我国政 府采取了一系列改革措施，例如：对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”,对经营性政府投资项目 实行项目法人招标制;对中央投资项目招标代 理机构进行资格认定,并对其资格进行日常管理 ；对建设工程监理与相关服务收费进行管理 ；对招标投标违法行为进行记录并公告;制定中央政府投资项目公示制度等等。

　　显然，上述措施均是通过政府投资项目管理体制或者 制度层面的调整和优化来改善其绩效的，这正是20世纪 90年代以来逐渐受到关注的项目治理的范畴。然 而，目前理论界和实务界都在探讨“如何通过治理来改善 政府投资项目管理绩效”，例如：管理模式的创新和优化、试图寻找最合理的风险分担、确定合理的取费 机制、对项目治理水平进行评价和提高等，而治理 是否真的能够改善政府投资项目管理绩效以及二者之间 的作用机理方面的研究尚属空白。2008年下半年，我国 重新实行积极财政政策，大量政府投资项目紧随而至。在 此背景下，开展治理对政府投资项目管理绩效作用机理的 研究，不仅有利于帮助人们深入理解公共项目管理绩效改 善的治理途径，而且更有利于政府制定和执行“更加有效 的”政府投资项目管理措施，从而最大限度地提高我国政 府投资项目管理绩效。

　　1文献检索与理论基础 

    1.1政府投资项目管理绩效

　　有关项目管理绩效评价指标的大量研究显示，人们对 项目管理绩效的界定已逐渐从原来单纯的“结果”1171发展 为“过程+结果”118 191,即不仅包括工期、成本、质量等反 映项目管理“结果”的内容，还包括完善的项目计划、项目 团队的能力等反映项目管理“过程”的内容。而本文用于 实证研究的样本均为已完工的项目，项目管理绩效概念中 反映“过程”的部分内容已完全转化为“结果”，再将其作 为项目管理绩效的评价指标已没有任何意义，它们只是在 “结果’部分内容的形成过程中产生过某种影响，因此本 文将政府投资项目管理绩效界定为：“在综合考虑效率和 公平的前提下，政府投资项目管理全过程中与项目目标相 关的组织行为所产生的静态结果”，而“过程”部分内容对 应的则是项目管理。

　　1. 2政府投资项目管理绩效的影响因素

　　欲改善政府投资项目的管理绩效，首先需要确定其影 响因素。为此，本研究以“项目（管理）绩效”和“项目成 功”为主题检索到191篇文献（其中：中文文献123篇、英 文文献68篇），从中摘录或归纳出项目管理绩效的评价指 标和影响因素。根据这些影响因素在一定时期内是否能 为人力所改变，可将其分为如表1所示的两大类，即可控 的和不可控的项目管理绩效影响因素120。

　　可控的项目管理绩效影响因素是指那些可以通过人 为努力而改变的因素，包括项目管理1211和项目治理两大 范畴。前者指项目管理团队运用各种知识、技能和手段来 实现项目要求（即成本、质量、工期）的过程，《项目管理知 识体系指南》指出其包括九大部分内容，即项目整体管 理、项目范围管理、项目时间管理、项目费用管理、项目质 量管理、项目人力资源管理、项目沟通管理、项目风险管 理、项目采购管理1'后者指合理地规定项目主要利益 相关者之间的权权力）、责讽险）、利（利益）关系，从而 在项目交易中建立起一种良好的秩序，并通过各种方法和 手段来维持这种秩序的过程，其可分解为治理结构与治理 机制（见图1)两部分内容1231:治理结构用于定义其主要 利益相关者的契约关系，是一种固化的东西；治理机制是 用来解决公共项目契约不完全性的手段和方法，是一种相 对灵活的东西。无论是管理还是治理，均可通过人们的努 力不断得到优化，而不可控的项目管理绩效影响因素与项 目所处的外部环境有关，是客观存在的现实状况，至少在 项目管理全过程中是不为人的意志所转移的。

    1.3治理、管理与政府投资项目管理绩效的关系产业组织理论中的经典理论分析范式一S：P (Strnctuie- Conduct- Pefm ance;范式认为，市场结构决定企业在市场中的行为，而企业行为又决定市场运行的经 济绩效。当人们从政府的视角去研究政府投资项目代 理行业时，它恰好满足SCI范式的适用条件：

　　(1)SCP范式的研究对象为某一产业，产业是一些具 有某些相同特征企业的集合，关键在于选择什么样的特征 作为企业分类然后集合1'人们选择政府投资项目代理 行业作为所研究的产业，这是按照企业提供服务的对象和 性质来进行分类并集合的，这一行业中企业的服务对象为 政府委托方，它为政府委托方提供工程项目建设管理甚至 运营管理方面的服务。

　　(2)SCP范式是为了通过相关研究寻求政府提高产 业绩效的政策，因此所研究的是那些政府政策在其中扮演 重要角色的产业1261。对于政府投资项目代理行业而言， 其服务的对象为政府，严格来说，它是代替政府行使业主 职责，针对的又是满足社会公众需求、涉及巨额资金、利益 相关者众多的政府投资项目，这就决定了其必然在很大程度 上受到政府政策的引导和规范。

　　(3)SCP范式完全建立在新古典主义基础之上，因此 要求所研究产业中的企业可被视为“黑匣子”。在政府投资项目中，政府与项目管理活动完全分离开来，只是从 代理方那里购买相应的服务，因此政府对于政府投资项目 所关心的只有两个方面：政府投资政府投资项目建设（甚至运营) 过程中各主要利益相关者之间的关系，以及政府投资项目的最终结果，这些均要求将政府投资项目的代理方视为“黑匣子”。

　　由此可见，SC范式可以运用于政府投资项目代理行 业的分析中，于是由SC范式就可演变出一种政府投资 项目管理绩效改善的基本研究思路——CMP( Govemrnce —Mfmcgonent- Pef)mance>分析框架（见表 2)。

　　GMP分析框架的演变

　　构成市场的卖者之间、买者之间、买者/卖者集团之间， 及市场上己有的卖者和买者与潜在的买者和卖者之间 等诸关系的因素及其特征,包括完全竞争市场、完全垄 断市场、寡头垄断市场、垄断竞争市场几种基本类型企业在充分考虑市场供求条件和与其他企业关系的基 础上,在市场上为了赢得更大的利润和市场占有率所采 取的各种决策行为企业在一定的市场结构下，通过一定的市场行为所产生 的结果,其度量的是整个市场运行效率和资源配置的优 劣 政府投资项目代理方与政府委托方以及设计单 位、承包商、监理单位、供应商、银行和保险公司 等之间的关系及其特征，政府投资项目代理方的各种决策行为：招标设 计、材料和设备供应、施工、监理等单位，项目的 目标设定、计划、执行等活动，对项目风险、项目 管理团队的人力资源进行管理等政府视角的政府投资项目管理行为所产生的静 态结果政府投资 项目治理 (的结果）政府投资。

  （G）项目管理(M)政府视角的政府投资项目管理绩效 (P)GMP分析框架揭示了治理是通过管理间接作用于政府投资项目管理绩效的，亦即政府投资项目中存在kM —P关系。本研究将在此基础上继续探讨这一作用的具 体路径，并对治理各方面影响政府投资项目管理绩效的程 度进行区分，从而深入解析治理对于政府投资项目管理绩效的作用机理，以便帮助政府采取更有效的措施来改善政府投资项目管理绩效。

　　2 研究设计与数据分析

　　如前所述，项目治理可分解为治理结构与治理机制， 治理机制依附于一定的治理结构，治理结构不同必然导致 治理机制的差异，由此本研究将选定企业型代建（即政府 投资项目代建制的北京模式1281)这一治理结构的政府投 资项目作为研究对象。此外，本文的实证研究基于GMP 分析框架这一理论构想，需要估计复合相关的因果关系， 且涉及的变量具有数目多、主观性强、度量误差大等特点， 因此本文选择结构方程模型（StmcuralEquationModeingSEM)293(0作为模型构建和量化研究的统计分析工具。

　　2 1量表设计

　　欲探究治理对政府投资项目管理绩效的作用机理，就 需要将政府投资项目治理、管理和管理绩效进行分解，并为 各分解部分选取适当的观测变量。本研究以上述文献检索 所得到的项目管理绩效评价指标和影响因素的初始集为基 础，依次经过问卷调查、小范围研讨的方式，鉴定出企业型 代建项目关键治理因素、关键管理因素和管理绩效评价指 标见表3)1201.实证研究所需要的描述样本项目治理、管 理和管理绩效三方面实际状况的数据，将根据表3中的各 关键因素/平价指标设计问题，通过问卷调查的方式获得。

　　调查问卷中的问题涵盖治理、管理以及管理绩效三方 面，而能够客观、准确地对这些问题做出判断的单位却不 尽相同，为了保证样本数据的质量，有必要将这些问题设 计为两份独立的问卷，分别由各企业型代建项目的政府委 托方和代建方负责人填答。问卷中各观测变量的测量采 用5级李克特量表法，即“5表示很好、4表示比较好、3表 示一般、2表示比较差、1表示很差”，问卷填答人只需根 据自己了解的该项目实际情况对其所属的评价等级做出 专业判断即可，同时需要获取的还包括样本项目和答卷人 的背景信息，以检验样本数据的适用性和可靠性。

　　2 2样本选取与数据收集

　　除治理（G)和管理（M)外，政府投资项目管理绩效 (P)还受到技术水平、经济水平、政治环境、自然条件等不 可控因素的影响，为了最大限度地排除这些不可控因素对 于本研究的干扰，需选择处于相同或类似情境中的项目作 为样本。因此，本研究样本选择标准为：①企业型代建项 目；②项目所在地为北京、天津、武汉和广州；③公用建筑 类;④最近两年内已经竣工验收。至于SEM分析的样本 容量，其与所收集数据的质量、变量的特征等诸多因素有 关，通常认为大于100即可129 3(0。

　　我国实行企业型代建仅几年时间，满足本研究要求的 样本项目有限，为了保证较高的问卷回收率和数据质量， 作者首先争取到4个目标城市代建项目主管单位的支持 和帮助;接着，在他们提供的已完工代建项目列表中选取 了 73个满足要求的项目作为调查对象;之后，安排专人对 这些项目调查问卷的发放、填答和回收进行全过程跟踪。 本次问卷调查历时两个多月，回收率100%，其中有效问 卷60份，本研究的SEM分析即以这60个企业型代建项 目治理、管理及其管理绩效情况的评价数据为基础。

　　2 3变量设置

　　一般而言，SEM方法要求一个潜在变量至少由2个 (含）以上的观测变量构建1 '此外，表3中治理（G)、管 理（M)和管理绩效（P)各分解部分的确定，依据相关文献 中的常见做法，若直接将其作为潜在变量进行S2M分析 则比较复杂。因此，本研究将合并某些关系紧密的分解部 分:①G且中将“代建单位选聘”和“代建单位绩效考核” 合并为“代建单位选聘及其绩效考评”将“权力配置”、“风险分担”、“利益分配”合并为“权责利配置”②M组 述调整，得到治理(G对应4个潜在变量，管理（M)对应5 中将“组织”和“沟通”合并为“组织管理”③P且中将“属 个潜在变量，管理绩效（P)对应5个潜在变量，反映各潜 性”、“工期”、“成本”、“质量”合并为“铁三角”。经过上 在变量的观测变量可由表3获悉。

　2  4信度和效度分析

　　对样本项目各观测变量的打分都是由项目负责人给 出的，不可避免地掺杂了答卷人的主观意见或态度，因此 在对所收集的数据进行SIM分析之前，首先需要检验其 是否可靠、准确，即进行信度分析和效度分析。

　　对于李克特量表法获取的数据通常采取Conbach s a系数法进行信度分析，Cornbach sa至少要达到最低可 接受水平0. 5以上方合乎信度要求[31]，作者运用9SS 13. 0对通过问卷调查收集到的数据做Cronbah %测 试。结果显示，除潜在变量“未来情况”的Conbah sa 值为0. 456外，其他各潜在变量的Conbach Sa值均高于

    25因此将管理绩效（P)组中的潜在变量“未来情况”舍 弃，其他变量均符合信度要求。

　　效度可分为内容效度、效标效度和建构效度三种类 型。前两者很大程度上依赖于问卷设计的水平，对此本研 究已通过文献检索、专家访谈、问卷前测及修正等多种途 径予以保证。对于建构效度，多数学者提倡验证性因素分 析的方法，标准化因子负荷为0.45是可以接受的最低标 准;在做因素分析之前，需要进行KMC)检验和Bate球 体检验以判断变量是否适合进行因素分析。结果显示，治 理（G)、管理（M)和管理绩效（P)3个量表以及问卷总体 的KM(植均大于0.5 Balt球体检验均小于0.001，因 此收集到的样本数据可以做因素分析。

　　3 分析

　　3.1模型拟合与评价

　　分析是从基于理论构建一个待证模型开始的， 最简单直接的构建模型方法即通过路径图将模型描述出 来1谨慎起见，本文将治理（G)的各潜在变量到管理 (M的各潜在变量、管理（M)的各潜在变量到管理绩效 (P)的各潜在变量之间均建立假设路径，从而得到两个待 证模型，简记为G* M M* 对待证模型进行SEM分析 可选用LEREL8. 70软件，模型拟合过程包括测量模型分 析（即验证性因素分析）和结构模型分析，前者用于检验 观测变量准确定义潜在变量的程度，后者用于分析潜在变 量之间的关系。

　　本研究在模型拟合过程中采用产生模型策略，即先提出一个基本模型，检查这些模型是否拟合样本数据，基于 模型评价结果同时结合理论根据找出其中拟合欠佳的部 分，修改模型并通过同一数据检查修正模型的拟合程度， 直至产生一个既简单又吻合数据的最佳模型为止。其中， 评价和修正一个模型的主要依据和方法包括：

　　(1)参数检验。一般认为，自由参数对应的值应大于1.96否则认为该自由参数不显著，应从模型中剔除。

　　(2)检视拟合指数。一般认为，X2/di<2(最低要求o2 p="">0. 05、RMSEA< 0. 05 (至少在 0. 08 以下） 且NFJ/NNF和CF超过0.9时，所拟合的模型可以接受。

　　(3)检查各变量的完全标准化因子负荷和修正指数 以确定模型修正方案。通常认为，各观测变量的完全标准 化因子负荷均应大于0. 45否则应根据其修正指数M相对大小来删除该变量或者更改其潜在变量归属。

　　3.2模型分析结果

　　将待证模型与问卷调查获取的60个企业型代建项目 样本数据进行拟合，根据上述拟合指数以及LERE1软件 的提示对模型进行反复评价与修正，最终得到模型分析结 果如图2和图3所示®。虽然图2中模型的P略小于0.05、RMSEA略大于0.05即该模型与数据拟合程度不是 图3企业型代建项目M—P结构模型分析结果。

　　4研究结果分析

　　基于上述模型分析结果，本研究将探究治理对政府投 资项目管理绩效的作用机理，亦即治理通过管理作用于政 府投资项目管理绩效究竟是如何发生的，以及将治理各方 面影响政府投资项目管理绩效的程度进行区分。此外，将 实证研究与理论分析结果的差异进行归因分析。

　　4.1政府投资项目具体路径

　　综合G*MM+P两模型分析的结果，可得到政府投 资项目G+M^I的具体路径（见图4)根据效度分析的 要求，图4中只标明路径系数P>0.45的路径，鉴于“权责 利配置”至“执行”的路径系数0. 44略低于该标准，且从 理论上讲二者之间是紧密相关的，因此也包括了这一路 径;虚线路径为未达到该要求、但为了使得路径图成为通 路而附加的路径系数最大的路径。

　　(在G*M部分，“代建单位的选聘及其绩效考评” 和“权责利配置”两组因素对于管理M的影响占绝对优 势，这与理论分析是一致的，因为推行企业型代建的根本 目的就是项目管理专业化，也就是要选择优秀的代建单 位，赋予它们适当的权力、让它们合理地分担政府的风险 并获取一定的报酬，从而激励它们最大程度地发挥其项目 管理方面的潜能以便实现政府委托方的最大效用；“决策 与计划”、“执行”对“资源管理”的影响也是很容易理解 的，因为项目管理的过程很大程度上即为资源利用的过 程，决策、计划、执行等一系列活动均是服务于资源管理 的；然而，与理论分析略有偏差的是，“透明度及信息披 露”这组因素对政府投资项目管理M的影响不显著，“决 策与计划”至“执行”的路径不存在，至于其原因仍有待进 一步探讨。

　　(在M* I部分，“范围管理”、“资源管理”对“组织 成长”的显著影响是预料之中的，因为政府委托方并不深 入参与计划、执行等项目管理的具体事务，而只关注项目 目标设定、工作分解、资源利用等宏观方面；“执行”对“安 全”的影响以及“组织管理”对“影响”的作用也是情理之 中的;然而，令作者意外的是，包含最终用户满意、成本、工 期、质量在内的‘铁三角’又受到“范围管理”的显著影响， “决策与计划”、“执行”、“资源管理”对其影响均不够显 著，“组织管理”对它的影响甚至被忽略了。

　　4.2治理对于管理绩效的标准化作用为了进一步了解治理G对管理绩效P的间接作用，

　　对图2和图3中的路径系数进行运算得到表4例如，欲 计算“透明度及信息披露”对“组织成长”的标准化作用，

　　首先需要确定二者之间的路径数，共包括如下四条：①透 明度及信息披露—范围管理—组织成长;②透明度及信息 披露—范围管理—决策与计划—组织成长;③透明度表4治理对于政府投资项目管理绩效的标准化作用

　　表4的数据显示，治理G的因子中，对管理绩效IP勺 总体作用最大的为“代建单位选聘及其绩效考评”其次 是“权责利配置”，作用最小的是“透明度及信息披露”而 管理绩效P的因子中，受到治理G作用最大的是“组织成 长”其次是“铁三角”，作用最小的是“安全”，“影响”受 到治理G的作用比“安全”略微大一些。由此可见，代建 单位的选聘及其绩效考评、权责利的合理配置这两方面是 政府部门提高政府投资项目管理绩效的重中之重，政府投 资项目治理水平的提高有助于政府部门在规定的预算、工 期之内提供合乎要求的项目产品，并对其自身成长具有积 极作用。

　　结论

　　本文通过文献综述归纳出政府投资项目管理绩效 (P)的两大类可控影响因素一治理（G)和管理（M)借 鉴产业组织理论中的SCP范式将三者纳入同一个系统 中，从而得到政府投资项目的G+M*P关系。以这一关 系为研究假设构建实证研究模型，对问卷调查收集到的 60个企业型代建项目的数据进行SEM分析，研究结果显 示了治理通过管理作用于管理绩效的具体路径，并通过运 算得出治理对于政府投资项目管理绩效的标准化作用数值。

　　研究结论对改善我国政府投资项目管理绩效具有以 下两点启示:①治理是较管理而言根本的、更有效的管理 绩效改善途径，对于政府投资项目管理体制还不够完善的 我国而言，治理途径具有尤为突出的现实意义；②代建单 位的选聘和绩效考评、代建项目中各利益相关者的权责利 配置对政府投资项目管理绩效的作用最为显著，是政府投 资项目治理的重要着力点。

　　最后需要说明的是，由于资金和社会关系等方面的资 源有限，本研究的样本容量并未达到理论上所要求的数 量，这在一定程度上可能会影响到实证分析结果的精确 性，因此本研究还需要通过不断增加样本容量来进一步完善。