加快政府投资项目管理改革

　　一、加快政府投资项目管理改革的背景和必要性

　　1.加快政府投资项目管理改革是对贯彻《国务院关于投资体制改革决定》涉及“加快完善政府投资管理体制”的回应和细化。2004年7月，国务院颁布了《国务院关于投资体制改革决定》，其中对政府投资体制改革进行了明确的阐述，并把“合理界定政府投资职能，提高投资决策的科学化、民主化水平，建立投资决策责任追究制度”作为深化政府投资体制改革的目标。《浙江省政府投资项目管理办法》已经省人大审议通过，并于今年3月1日正式实施。《宁波市政府投资项目管理条例》也已列入2004年市人大立法调研项目。国家、省、市对政府投资项目的高度重视，既给象山县加快政府投资项目管理改革提供了强大的动力，又给象山县提供了良好的机遇；而政府投资项目在象山县固定资产投资中所占的比例一直较高。2003年，象山县全社会固定资产投资约37亿元，其中县财政性资金用于基本建设投资约为7.6亿元，占全社会固定资产投资总额的20.5%；2004年象山县全社会固定资产投资约50.2亿元，其中县财政性资金用于基本建设投资约为7.59亿元，占全社会固定资产投资总额的15.1%;2005年象山县全社会固定资产投资项目预计将达到60亿元，其中明县财政性资金用于基本建设投资将达到12亿元，占全社会固定资产投资总额的20%;今后一段时间内仍将维持在相当高的水平。因此，象山县要用好这次难得的机遇，积极贯彻和落实《国务院关于投资体制改革决定》，加快象山县政府投资项目管理改革。

　　2. 加快政府投资项目管理改革是规范政府投资体制改革的现实需求。改革开放以来，象山县对原有的政府投资体制进行了改革，初步形成了投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化的新格局，但也暴露出一些问题，特别是政府投资项目的基本建设程序还没有完全落实，投资决策的科学化、民主化程度尚需进一步提高，政府投资资金统筹管理水平还需进一步提升，政府投资监管的有效性还有待于进一步加强。要有效破解这些存在的问题和制约因素，必须通过规范，加强政府投资项目管理，完善政府投资项目审批和建设程序，建立科学的决策机制和有效的监督管理机制，避免政府投资的浪费和失误。

　　3. 加快政府投资项目管理改革是提高政府投资效益的客观要求。政府投资是全社会固定资产投资的重要组成部分。由于政府投资主要投向公益性、基础性等非营利、非竞争领域，部分投向科技进步、高新技术等国家、省和市重点扶持的涉足风险高、收益高的产业发展项目，资金主要来源于财政性资金，所以政府投资受社会关注程度高、影响巨大，项目能否顺利完成并发挥预期的投资效益，直接关系到政府在群众中的形象。特别是一些投资巨大的政府投资项目，如果项目决策不科学，事先没有考虑各种风险因素，从而导致项目失败，将会给象山县带来资源的巨大的浪费，还将会给象山县带来沉重的财政负担，严重“矮化”政府在人民群众中的形象。因此，政府投资项目必须实行全过程的投资风险约束管理，从体制和机制上保证政府投资项目实现优质高效。

　　二、加快政府投资项目管理改革的主要举措

　　(一）规范完善政府投资项目管理程序由于政府投资项目在我国的特殊地位，许多省市都在政府投资项目管理方面进行了有益的尝试，并根据各自地域特色，制定了切实可行的政府投资项目管理程序。政府投资项目管理程序是指政府投资项目从构思提出到完工过程中各工作环节应遵循的符合自身运动规律的先后顺序。目前，象山县在总结前些年政府投资体制改革经验的基础上，根据《国务院关于投资体制改革的决定》、《浙江省政府投资项目管理办法》、《宁波市财政性资金投资基本建设项目管理暂行办法》等法律法规，通过查缺补漏，探索出一套适合象山县的政府投资项目管理程序。该程序分为前期管理、计划管理、建设管理、监督管理、责任追究等五大方面，13个主要步骤（见图），(1)-(9)为项目前期管理，(1Q)-(1Z)为建设管理，(13)为绩效评价，其中监督管理和责任追究贯穿整个项目周期。规范有序的政府投资项目管理程序既有利于遵守项目建设的客观规律，也有利于增加政府投资项目的透明度，合理界定政府投资范围，更有利于规范政府投资行为。

　　(二）扎实夯实政府投资项目前期基础

    改革开放以来，虽然象山县在对待政府投资项目前期工作上，思想观念较以往有了较大程度的提高，但在整个项目周期中，“重建设，轻前期”的思想认识尚未得到扭转。为了纠正这种错误认识，象山县积极探索开展政府投资项目前期工作的新途径、新方法，并形成了一套颇具特色的工作机制。一是突出规划“龙头”地位。任何一个政府投资项目都必须符合《象山县县域发展规划（2003—2020年）》、全县国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划、各项专业规划以及产业政策。对于与规划不相符合的，原则上不予审批立项。二是重视民主监督。政府投资项目在评审过程中，要求每个项目都要对外公示，增加政府投资项目的透明度；对于重大的政府投资项目，还将采取听证会、征询会等方式，广泛征求公众意见，增加政府投资的社会监督力度。三是实行政府投资项目储备制度。县发展和改革局将在县长办公会议的基础上，把已确定的政府投资项目列入计算机储备库。一方面有利于计划、财政部门安排年度投资的有序性、科学性；另一方面也有利于向上争取项目，有效消除项目拿不出的现象。

　　(三）有效提升决策科学、民主、透明水平

　　政府投资决策是指对投资规模、投资方向、投资结构、投资分配以及投资项目地点的选择和布局等重大问题作出判断和决定。投资项目决策的正确与否，关系到项目建设的成败，也关系到群众的切身利益。为了加强政府投资决策，象山县在《办法》中明确规定，每上一个1000万元以上的政府投资项目，要经过三次集体决策；集体决策可以有效破解个人决策能力和决策水平不足的问题，也可使集体智慧“资源”得到“价值发现”。一是在确定前期项目（所有项目）时，县政府要召开县长办公会议集体讨论是否要列入前期项目；二是决策，政府投资项目建议书和可行性研究报告审批时，对总投资1000万元（不含）以下的项目，由县发展和改革局会同有关部门协商后审批；对总投资1000万元以上的项目，由县发展和改革局会同有关部门初审，报县政府经县长办公会议讨论同意后审批。三是安排年度投资计划时，发展和改革部门和财政部门根据象山县财力、国民经济和社会发展需要、国家省市是否鼓励发展行业项目安排好年度投资计划，然后报县人大集体审议。经过三次集体讨论和审议，可将决策失误的概率降到最低，最大限度的避免财力和资源浪费。

　　(四）严格统筹资金配置与平衡

　　在总结前些年政府投资项目资金运行的基础上，象山县在资金安排上非常严肃和慎重。一是统一“资金盘子”。明确政府投资项目的资金来源，强调对所有的财政性建设资金（主要包括以下七个方面：财政预算安排的基本建设资金；纳入财政预算管理的专项基金、资金；国际金融组织和外国政府的贷款、赠款；政府融资以及利用国债的资金；转让、出售、拍卖国有资产、经营权所得的国有资产权益收入；土地使用权出让等其他财政性资金；上级补助用于基本建设的财政资金）进行统一管理和综合平衡。二是实行财政专户管理。由县财政局设立“象山县政府投资项目基本建设资金专户”，各类融资资金及其它建设资金纳入专户管理，专门用于县本级政府投资项目建设资金的存储和拨付；此外，象山县还逐步推行建设资金直接拨付制度。三是严格控制投资规模和建设标准。为严格防止预算超概算、决算超预算、投资超计划等情况发生，象山县还成立了“象山县建筑工程管理造价中心”，专门对政府投资项目进行造价管理。象山县规定政府投资项目应严格按照批准的设计文件进行建设，任何部门和单位不得擅自变更，确需变更的，应按有关规定办理相关手续，因设计变更等原因造成累计投资增加额超过批准概算10%或金额500万元以上或重大设计变更的，由建设单位提出，县发展和改革局牵头组织审查，报县政府审定后审批。四是健全资金运行监管网络。象山县对政府投资项目资金运行监督管理作了明确分工，由县发展和改革局负责对政府投资项目计划执行情况的监督检查；由县财政局在县政府授权下对总投资3000万元以上的政府投资项目实行财务总监委派制度，负责对政府投资项目资金使用和财务收支活动的管理和监督；由县审计局依法对政府投资项目的概、预算执行情况和竣工决算实施审计监督；由县监察局牵头组织保廉工作的实施和监管。各部门职责分明，相互制约，相互监督，有效地提高资金使用效率，也使贪污腐败没有滋生的土壤和机会，防患于未然。

　　三、加快政府投资项目管理改革的着力点

　　(一）引入市场机制，提升政府管理服务水平要塑造特色，积极建立高效的政府投融资体系，充分发挥政府投资的“旅鼠效应”和“乘数效应”，带动社会投资有效释放到非竞争性领域，研究利用外资进入政府投资项目的渠道和模式，推进投资主体多元化。要创造条件，夯实基础，积极培育咨询评估、招标代理等民营中介机构，并引进一批有实力、有信誉的如监理公司、造价咨询公司、会计师事务所等工程咨询公司。要强化责任，激活思路，推动规划价值得到“全面升值”，抓好海洋、港口物流、供电等专项规划编制前期工作，努力实现产业发展重点、重大基础设施布局、要素资源制约在空间上的一致性。

　　(二）积极改进管理实施方式，逐步推行项目代建制

　　项目代建制相对于以往的传统政府投资管理模式，在很多方面起到了积极作用，既有利于建立职责明确、制约有效、科学规范的政府投资项目管理运作机制，也有利于提高投资效益和管理水平。要按照“投资、建设、监管、使用”分离的原则，通过制定完善代理办法、标准的代理合同文本、代理招标投标办法等，进一步明确项目使用管理单位和代理机构的责、权、利，落实代理机构在市场、质量、安全方面的权利和责任，健全完善代建制的政策法规。要进一步明确计划、财政、审计等政府部门对代建行为的监管职责，并保证代理机构的合理收费。要采取更加灵活的政策措施，更加灵活的管理制度，更加灵活的改革举措，在非营利性政府投资项目中，高标准、分步骤地全面推行代建制。

　　(三）健全政府投资项目管理运行机制，实行更严格的管理程序

　　从目前看，象山县的固定资产投资方式主要有两种，一种是社会投资，一种是政府投资。对于社会投资主要是规划引导，只要符合产业政策就应全面放开；而对于政府投资项目必须实行严格的管理程序，确保有限投入能产生较大的投资效益，以显示财政资金的调控和引导作用。一要实行严格的立项审批制度，要健全政府投资项目储备库，执行严格的可行性研究审批制度；二要实行严格的政府采购制度，积极贯彻实施《政府采购法》，继续提倡公开招标和邀请招标等非歧视竞争性招标方式，严格限制议标，并坚决杜绝假招标；三要实行严格的项目评审程序，从项目可行性研究阶段的估算，到设计、招标阶段的概预算或标底以及施工过程的支付，竣工结算（决算），都要执行严格的财政评审制度和设计变更程序，同时要强化县建筑工程造价中心的概预算审查管理职能，并抓好社会审价机构参与政府投资项目审核工作；四要实行严格的项目管理制度，要实施投资/成本、工期/进度、质量的三大控制，严格工程合同管理中的索赔与支付，严格项目竣工验收以及结算。五要实行严格的绩效评价制度。政府投资项目绩效评价工作要贯穿项目前期、建设期以及竣工运营期等整个项目周期，并根据象山县实际情况尽快制定绩效评价指标体系的具体实施办法。

　　奚 明  作者单位：象山县发展和改革局