政府投资项目管理改革

　　宁波市北仑区成立于1984年，有宁波经济技术开发区、宁波保税区、宁波出口加工区等国家级开发区。经过20年的艰苦创业，北仑区域的开发建设取得了巨大成就。在昔日一片滩涂地上，现已初步建成经济繁荣、社会进步、基础设施良好的临港新城区，成为宁波市最具增长潜力的经济强区和利用外资的龙头，成为浙江省对外开放最重要的产业基地和形象窗口。2005年，全区实现国内生产总值200亿元，比上年增长17.5%，全社会固定资产投资165亿元，比上年增长36.4%。从以上数据可以看出，投资是支撑和带动经济迅猛发展的有效手段。但如何进行固定资产投资的管理，特别是政府财政资金的管理，使资金使用更加合理、投资项目效益更加显着，防止由于大量的工程项目建设而滋生腐败，是近年来北仑区政府投资管理工作的重点。

　　北仑区政府投资项目管理与我国社会主义市场经济体制改革基本吻合，也经历了传统的计划经济体制下的全面管理，到与市场结合模式下的逐步放开管理，再到社会主义市场经济体制下的重点管理，进行了一系列的改革探索。建立健全了政府投资项目组织体系、管理体系和投资监管体系，设置专业机构和从法律法治角度加强对建设项目投资的监管。

　　1.政府投资项目组织体系

　　除我国传统的管理部门农林局、水利局、交通局等）外，还设置了以下专业机构：

　　1.1政府投资项目监管领导小组

　　负责政府投资项目的组织、协调、监督工作，并依法查处违法违规行为。

　　1.2 招投标中心

　　总投资在50万元以上的政府投资项目必须由招投标中心进行公开招投标。招投标中心严格按“公开、公平、公正和诚实信用”原则开展工作，使最容易发生腐败现象的工程发包环节得到了有效控制。

　　该中心还对工程项目中影响造价大的设备、材料等进行公开招标采购，择优选购。既保证了质量又为国家节约了大量资金。目前，路灯工程中的电缆、路灯，道路交通标志工程中的“电子警察”红绿灯等设备、材料均实行政府集中、公开采购。

　　自招投标中心成立以来，北仑区政府投资项目公开招标445个，节减资金5.29亿元，节减率为10.9%。使全区工程建设项目发包工作健康、有序地开展，避免了过去领导指定，管理混乱的局面。

　　1.3 建筑工务局

　　代表政府行使业主和项目建设职能，作为从事政府投资项目建设管理的专业机构，除农林、水利、交通工程外，其余政府投资项目全部由该机构实行集中管理。

　　区建筑工务局成立一年多来，发挥专业性建设管理机构的人才、技术和经验优势，提高了工程项目管理水平，较好地解决了以往政府投资工程管理分散、粗放等弊端。改变了原先“谁主管、谁建设”的“一次性”业主建设管理模式。

　　工程集中由该机构管理，权利却高度分散。所有政府项目的工程发包、材料设备采购一律到招投标中心，工程造价的概算、预算、工程重大变更价款的审查以及竣工决算又都由政府投资项目评审中心完成，建筑工务局与建筑企业不直接发生财务往来，只能根据施工企业的工程进度办理支付手续。至8月底，该局已完成政府投资项目12.9亿元。群众对政府投资项目腐败的举报、投诉等情况明显减少。

　　1.4 政府投资项目评审中心

　　负责全区政府投资项目评审工作的组织实施。评审工作的内容包括:政府投资项目的概算、项目预算或招标标底）、工程重大变更价款、竣工决结)算及其他有关经济活动的评审。

　　该中心对区内在建的大中型建设项目（如凤凰山主题公园、沿海中线公路工程等）从概算、预算、工程重大变更到竣工决算全过程跟踪审计，起到了很好的投资控制效果。成立该专业机构控制投资，每一阶段的投资费用都有专业人员严格把关，使原来的“钓鱼工程”难以生存。北仑区政府还作出以下规定：项目概算有下列情形之一的，项目可行性研究报告应当重新报请原审批机关批准：①超过投资估算10%以上的?;②超过金额在500万元以上的；③其他超过投资估算应当予以报告的。

　　评审中心成立三年来，共完成概、预、结决)算评审项目913项，审核金额51.84亿元，核减投资金额2.89亿元，投资控制的效果显着，使工程项目的资金使用更加规范、合理。基本杜绝了“三超”现象。

　　2.政府投资项目管理体系

　　2.1 前期工作管理

　　1) 建立政府投资项目库。区政府各有关部门、有关单位根据经济建设和社会发展需要，或按照批准的专项规划，提出政府投资项目建设的建议。凡符合北仑区国民经济和社会发展规划和计划，建议政府投资建设的项目，都应纳入政府投资项目库。政府投资项目库实行动态管理，及时反映项目建设实施情况。

　　2) 政府投资项目建设须经立项。对经济、社会和环境可能有重大影响的项目，立项前应当征求社会各界和公众的意见。按审批权限须上级立项的项目，由区计划部门负责受理上报。

　　3) 技术复杂的政府投资项目须经可行性研究。总投资在3000万元以下或急需建设的项目，是否进行可行性研究应在立项批复中明确。可行性研究报告经咨询评估或论证通过后报计划部门批准。

　　4) 加强设计阶段管理。初步设计应达到国家规定的设计深度要求，经咨询评估或会审后报计划部门批准。技术复杂的项目应实行初步设计、技术设计、施工图设计三阶段设计。

　　5) 设计概算应按有关规定编制，并经区政府投资项目评审中心审核，审核结果作为初步设计审批的必要依据。

　　6) 政府投资项目计划应于上年度末编制完成，年初报区政府批准后下达执行。如需变更，须按北仑区政府投资项目计划管理的有关规定办理手续。

　　2.2 建设管理

　　1) 政府投资项目实行专业机构建设制、代建制及项目业主法人)责任制。除农林、水利、交通工程以外的基础设施和公用事业项目由建筑工务局进行建设管理。专业性强、技术复杂的项目经区政府批准可实行代建制。经营性或具有一定赢利能力的项目应当实行项目法人责任制，由项目法人负责项目的筹划、建设管理和经营。

　　2) 严格施工图设计及施工图审查，施工图预算由区政府投资项目评审中心审核。

　　3) 政府投资项目的勘察设计、施工、监理、造价咨询服务以及与之相关的材料设备采购均须按规定进入有形建设市场进行招投标，并接受相关部门的监督，招标结果应予公示。

　　4) 政府投资项目招标一般不进行资格预审，对专业性强、技术复杂确需资格预审的，由招标人申请并制定预审文件，经区相关行政主管部门批准后实施，预审文件及有关材料送区招投标工作领导小组备案。

　　5) 实行履约担保制度，项目业主法人）和承包人双方均应按规定提供担保。

　　6) 项目业主法人）与承包人签订工程合同时，须签订廉政合同，双方依合同进行管理。

　　7) 工程监理依规定实施投资、质量、进度、安全控制，进行合同及信息管理，并协调有关单位工作关系。

　　8) 实行施工许可制度，政府投资项目未获得施工许可不得开工。

　　9) 建立和落实质量安全责任制度，严格项目质量和安全管理。区相关行政主管部门负责对工程质量安全和强制性标准的执行情况进行监督检查，确保工程质量安全。

　　10) 严格控制现场签证，加强工程联系单管理，逐步建立政府投资项目无现场签证的管理制度。

　　11) 政府投资项目应按照批准的设计文件进行施工。重大设计变更须经业主、监理、设计、施工各方协商同意，报原审批部门批准。

　　12) 严格执行投资控制。因设计变更或其他原因，单项工程造价超过单项合同价5%或10万元的，经区政府投资项目评审中心审核后，报计划部门批准；其中超过50万元的，应报区政府投资项目监管领导小组批准。

　　13) 严格建设资金管理和基建财务管理，实行直接支付制度。区财政部门按计划、按预算、按进度、按程序分期拨付建设资金，任何单位和个人不得挤占、挪用建设资金。

　　14) 实行定期报告制度和重大事项报告制度。项目业主法人）应按规定向有关部门定期报送统计信息。出现下列情况的，项目业主法人）应及时向区政府投资项目监管领导小组和相关部门报告：①重大安全事故;②重大质量事故;③较大金额索赔;④较大金额的追加投资;⑤审计发现重大违纪问题；⑥配套资金严重不到位;⑦工期延误时间较长;⑧其它重大事项。

　　15) 政府投资项目建成后，区政府投资项目评审中心应在规定的时限内对竣工决算结算)进行审核。

　　16) 实行项目竣工验收制度。计划部门或受其委托的部门应在政府投资项目建成后六个月内组织竣工验收。法律、法规另有规定的除外。未经验收或验收不合格的工程不得投入使用。

　　17) 政府投资项目建成后所形成的资产由建设单位在项目竣工验收后30日内向区财政部门办理产权登记。产权登记后，应及时办理资产移交手续。

　　3.政府投资项目监管体系

　　3.1建立政府投资责任追究制度

　　工程咨询、投资项目决策、设计、施工、监理等部门和单位，都应有相应的责任约束，对不遵守法律法规给国家造成重大损失的，要依法追究有关责任人的行政和法律责任。

　　3.2 建立重大项目稽查制度

　　项目稽查的主要内容包括四个方面：一是监督被稽查单位贯彻执行国家有关法律、行政法规和方针政策的情况;二是检查项目的招标投标、工程质量、进度等情况，跟踪监测项目的实施情况；三是检查被稽查单位的财务会计资料以及与项目有关的其他资料，监督其资金使用、概算控制的真实性、合法性；四是对被稽查单位主要负责人的经营管理行为进行评价，提出奖惩建议。

　　3.3 实行廉政责任状制度

　　在制度上明确建设项目有关人员的廉政责任，落实具体的廉政责任人，确保项目建设中的廉洁，将廉洁建设贯穿于工程各环节。责任状由业主代表和施工单位代表共同签字，以责任状形式落实各方廉政责任。该责任状明确要求：施工单位应及时举报工程过程中索贿及因索贿故意刁难的情况，并积极配合调查，防止罪案发生；如因施工人员行贿或弄虚作假等导致罪案发生的，愿意接受有关部门的处理和接受中止工程合同，并赔偿由此给对方带来的全部损失。

　　3.4完善政府投资管理分工机制

　　投资主管部门、财政主管部门以及有关部门，要依据职能分工，对政府投资的管理进行相互监督。投资主管部门要从项目审批、初步设计概算核定、投资计划下达等方面对项目进行监管，财政部门要从建设资金拨付、使用和财务管理等方面对项目进行监管，建设部门要从工程勘察设计、工程监理和工程建设质量等方面进行监管。

　　3.5 审计机关要依法全面履行职责

　　进一步加强对政府投资项目的审计监督，提高政府投资管理水平和投资效益。审计对象主要为项目建设单位（含项目法人)，必要时也可以依照法定审计程序对勘察、设计、施工、监理、采购、供货等单位与国家建设项目有关的财务收支进行审计监督。审计机关在对国家建设项目审计时，可以根据需要，对专项建设资金的征集、管理与使用情况以及其它重要事项进行专项审计。

　　3.6 实行重大项目后评价制度

　　政府投资项目投入使用后，建设单位负责项目后评价工作，全面评价项目实施后综合效益，总结经验、吸取教训。

　　3.7 项目业主（法人）、勘察设计、施工、监理等法人名称和责任人姓名应在施工现场和建成后的建(构)筑物的适当位置公示.

　　3.8建立政府投资项目违规举报制度及时查处政府投资项目审批和建设中的违法违规行为。

     3.9建立并完善重大政府投资项目公示制度广泛听取各方面的意见和建议，并设立新闻舆论专栏，加强传媒监督。

　　4.完善反腐倡廉保证体系，首创“行贿黑名单”制度

　　从2002年起，北仑区检察院率先开展了贿赂行为记录和档案查询工作，尝试在建筑工程等招标活动中，对有不良行为记录的投标人的投标活动进行限制和打击，预防职务犯罪。被称为“黑名单”的“行贿记录”制，受到了建设工程招标单位的欢迎。“行贿记录”制度规定：在公共投资建设项目、经营性土地使用权出让、政府采购、国有资产产权交易等招标活动中，招标单位可以向有关机关查询贿赂行为记录档案，并在招标文件中设定投标人在投标之日前3年内不得有贿赂行为记录的条件。

　　北仑区检察院自建立“行贿记录”档案以来，已为北仑电厂、宁波保税区等多家单位提供了300余次诚信咨询服务，对100多名投标人进行了审查。并有6家建筑公司、6名项目经理因为该制度的实施而被拒绝投标。考虑到“行贿记录”档案管理使用不当可能带来的负面影响，北仑区检察院将档案确定为司法秘密，规定了严格的管理和查询办法。

　　北仑区检察院2002年实施“行贿记录”制后，立即引起一些建筑商的警觉，宁波甚至出现了本地建筑商到外地揽活的苗头。

　　宁波市出台了《宁波市预防职务犯罪条例》将存在争议的“行贿记录”制度纳入条例。经浙江省人大常委会批准通过，该条例于2005年3月1日起正式实施。

　　从2006年1月1日起，由北仑区检察院首创的“行贿黑名单”制度将在全国检察机关推行。这个被称为行贿犯罪档案查询系统的网络平台将实行全国联网。

　李敏( 宁波市北仑区政府投资项目评审中心, 浙江宁波315800)