PPP模式建设项目管理若干问题研究

　　1.绪论

　　1.1课题背景

　　PPP(Public-Private-Partnership)即公私合营。即公共部门通过与私人组织建立伙伴关系提供公共产品或服务的一种方式。

　　公私合营模式以其政府参与全过程经营的特点受到国内外广泛关注。随着我国PPP配套法规和政策逐歩完善和实施，PPP模式将成为地方政府基础设施建设融资模式的主要组成部分。但基于PPP模式仍处于初期探索阶段,未来在操作实践中仍将面临诸多问题。

　　本文通过分析国内外PPP项目的失败案例，主要针对PPP项目在管理上存在的若干问题进行研究，并提出相应的解决方法。

　　1.2研究的主要内容

　　通过研究项目管理模式的发展，总结出PPP模式优于其他模式的特点。通过分析国内外应用PPP模式的失败案例得出应用PPP模式在管理中出现的问题，并提出相应的解决方案。

　　1.3研究的目的和意义

　　通过研究PPP模式运作中管理上可能存在的问题，提出针对性的建议，旨在对未来的PPP项目建设有一定指导意义,使得PPP模式能够更好得融入社会，让更多人了解PPP模式,从而使PPP模式为我们所用。

　　1.4研究方法

　　检索资料，比较分析,实地考察

　　2.1项目管理模式的发展

　　2.1.1传统模式

　　传统模式即DBB(Design-Bid-Build)模式，即设计-招标-施工。业主分别与设计单位、施工承包商和材料供应商签订合同，建设程序采用设计全部完成后，进行招投标,然后进入施工。

　　2.1.2DB模式

　　DB(Design-Build)模式即设计-建造模式。是指承包商受业主委托，负责项目的设计和施工工作。

　　2.1.3EPC模式

　　EPC(Engineering-Procurement-Construction)模式即一揽子承包模式。是由一个承包商受业主委托，按合同承包项目的设计、采购、施工以及管理的所有项目工作。

　　2.1.4BOT模式

　　BOT(Build-Operate-Transfer)模式即建设一运营一转移。在政府和私人机构之间达成协议的基础上，由政府向私人机构颁布特许,允许其在特许期内筹集资金建设某一基础设施并管理和经营该设施及其相应的产品与服务。

　　2.2PPP模式

　　PPP模式是为了弥补BOT模式的不足，近年来出现的一种新的模式。它首先是一种管理模式,其实再是融资模式。它相对于BOT模式而言，主要有以下三大特点：（1)伙伴关系。PPP模式中的伙伴关系起于项目初期并贯穿于项目整个生命周期，主要表现在目标一致，即在某个具体项目上，以最少的资源，实现最多最好的产品或服务的供给；（2)利益共享。利益共享不仅包括共享PPP的社会成果，还包括使参与项目私人部门取得长期相对稳定的投资回报；（3)风险共担。在PPP模式中，政府部门尽可能大的承担自己能力范围内的风险，而让私人部门承担尽可能小的风险。

　　项目管理全过程分析

　　3.1前期项目管理

　　首先组建PPP项目实施团队，制定具体工作实施方案。其次政府部门和项目公司一同商议,考虑项目的融资方式和财政承受能力，并请专业PPP团队评估，进行PPP模式的可能性分析,拟定项目合作合同。

　　3.2中期项目管理

　　项目公司与各联合单位签订正式合同后组织各相关单位进行项目建设实施。在实施过程中，政府及相关部门对项目实施的过程进行监督，出现不符合合同的情况及时与项目公司沟通,并确定责任主体。

　　3.3后期项目管理

　　政府与项目公司签订特许经营合同，约定特许经营期限。在项目运营期内，项目公司应按照合同要求对项目设施进行运营、维护。为确保项目的运营和维护按照合同进行,政府、贷款人、投资者和社会公众都有拥有对项目进行监督的权利。

　　4.由案例分析PPP项目管理中出现的问题

　　(1)政府部门自我定位错误。在本案中，正是由于哥伦比亚政府自我定位错误，滥用担保，承担了本不属于政府承担的经营风险，才使得出现这样的财政危机；（2)政府部门缺乏完整的管理体系。一是公众对于伴随焚烧垃圾产生的有致癌因素的气体感到不满，投诉乃至群体事件不断,这是因为政府监管不力而引发的公众信任危机。二是合同规定由于约定原因导致项目收益不足，政府提供财政补贴,但是对补贴数量没有明确定义,后期也没有相关管理人员及时跟进，导致项目公司承担了收益不足的风险。最后演变成企业叫屈，公众不买账，项目进退维谷的现状；（3)私人部门融资存在障碍。相对于其他模式,运用PPP模式进行项目建设过程中，私人部门往往会表现出融资渠道窄、融资成本高以及融资规模小等融资困难，加之风险分配难以达成一致,从而使其参与项目的积极性不高。

　　项目管理建议

　　针对PPP项目在管理中出现的主要问题，本文相应地提出如下建议：（1)转变政府角色定位。政府应进行适当的角色转变，从主导角色变为合作、指导以及监督者的角色。同时,在建设公共基础设施中进行改革，使得其能更好地发挥自身的职责与作用。这样,PPP项目才能更快更好的运作；（2)形成有效的管理体系。由于投资一个基础设施需要较长的时间才能收回成本,所以们要该确立一套良好完善的审计、监管体系，监控灰色地带，使得ppp模式实施的过程中不被腐蚀。值得注意的是，在这套管理体系中，我们纳入监管的范围，必须囊括项目中所有涉及的利益相关方；C3)建立有效的风险分担机制。如何合理分配风险是ppp模式的核心环节。通常来讲，由经营活动产生的风险，由投资者自身来承担，而法律，利率等超出法律范围的风险，由公共部门独立承担,或者由公私双方共同承担。

　　6.总结

　　本文认为政府监管是PPP模式能否成功运作的关键，为此,政府必须做到以下两点：（1)给出一种承诺机制，保证资产安全，降低融资成本,必要的时候还应该给予适当的激励；（2)可持续性的保证：要想获得盈利，必须保证企业的生产运营是可持续的，因为这是获得稳定收入的前提，那么这些接受监管的企业就必须获得足够的收入，绝不可以入不敷出，其财政状况理应受到政府的监管。

　　吴梦娇,周森\苏州科技大学土木工程学院