服务理念下中国政府绩效评估问题及对策思考
发布时间：2015-07-02 14:21
摘要：政府绩效评估是建设“服务型政府”的有利武器，但目前在很多地方它没能在促进政府提高服务质量方面起到非常明显的作用，主要原因：一是其自身相关建设还很落后，二是服务理念在具体措施中融入程度不够。因此，应当从更好地促进政府服务质量提高，服务态度改变，体现服务理念的角度来指出我国当前绩效评估中存在的一些问题，并在此基础上提出相应对策。
关键词：绩效评估；政府垄断；效能政府
一、政府绩效评估对服务型政府建设的意义
政府绩效是指政府活动的成绩与成效，即“政府做了什么”，“社会各方从中得到了什么”。更准确地说，政府绩效就是政府组织在实现组织目标达到预期效果的过程中的具体表现水平，是政府管理活动所产生的积极效果，体现在政府行政管理的每一层面和领域。政府绩效评估是指政府自身或社会其他组织通过多种方式对政府管理行为所产生的各种影响和效果进行分析、比较、评价和测量的过程。对于政府绩效的评估一般以经济、效率、效益、公平为评估标准。
服务理念是服务型政府对履行公共服务职能的价值理解和价值追求的阐述，是对政府行为起统帅作用的主导价值观。科学的政府绩效评估，运用现代的信息技术手段，实现政府部门与社会公众之间的沟通与交流，以政府服务的质量以及社会公众需求的满足为第一评价标准，蕴含了公众至上的管理理念。有助于将服务型政府的各项理念转化为具体的绩效指标，使得服务型政府的基本理念成为各政府部门工作的指导思想，将服务型政府的目标任务落到实处。使得政府管理真正面向公众提供服务，从而引导政府公共管理从政府本位转向社会和公众本位；从以政府自身的规则为导向转变为以社会公众的需求为依归；从强调对上级负责转向对社会公众负责，最终实现服务型政府的建设目标。
二、我国政府绩效评估存在的问题分析
（一）评估主体的政府垄断
就目前我国政府绩效评估的过程来看，仍是一种“自上而下”的活动，政府及其相关部门在其中处于主角和垄断地位，这主要体现在：一是政府绩效评估主体的单一化。目前，中国很多地方都开展了各种形式的评议政府的活动，然而，正如“中国地方政府创新奖”课题组负责人，中国中央编译局副局长俞可平所说：“到目前为止，几乎所有对政府的评估都是上级评下级或组织、宣传人事部门评其他部门，说到底是政府自己的内部评价。”[1]这就降低了社会公众对民主评估的热情和对政府承诺的信心。二是绩效评估信息的垄断。现代信息技术在政府绩效评估中的广泛运用决定了绩效评估本身又是一种信息的交流与沟通[2]。客观、公正的绩效评估一定要建立在准确、完备、及时的绩效信息基础之上。而在我国，由于我国特有的政治体制，很多情况下，政府部门绩效信息公开是例外，不公开却是正常，政府外部人员往往是最后才知道评估结果，对政府部门绩效评估的程序、内容、组成人员等各种信息一无所知，这必然导致绩效评估活动的封闭性、神秘性，使得评估流于形式。
（二）评估方法不科学且技术手段落后
科学的评估方法和评估手段是评估结果准确的必要保证，而我国大多数政府部门在这两方面都非常欠缺。很多地方还没有建立起科学全面的评估指标体系，而是片面地将经济业绩等同于政绩，将经济指标等同于政府绩效的评估指标；评估程序没有规范化，存在很大的随意性；评估方法多是定性，较少采取定量方法，导致评估结果不够科学。这些问题使得评估结果很难做到客观、公正，甚至完全流于形式，不仅不能够实现准确的评估，甚至带来一些严重的危害。在绩效评估的手段上也非常落后。从评价技术上看，我国的政府在绩效评估信息收集和甄别技术、质的量化技术、以复杂数学模型为代表的分析技术的引入和应用还很落后，整个评价技术在操作上还处于“手工操作”，科学化水平很低，这种依靠传统的人工方式难以满足需要，必须引进信息化的管理手段。
（三）评估相关制度的缺乏
现代绩效评价是一种整合多种管理理念和工具的系统框架，是实现现代政府制度和理念极为重要的工具，而绩效评价的运作离不开民主公正的制度环境。目前，我国的民主制度还不是很健全，政府的责任实现体制存在严重的制度缺陷，政府权力的公共性职能发挥的制度保障有待加强，这一切都使得我国绩效评价缺乏必要的制度基础，政府绩效评价的价值功能没真正有效发挥出来[3]。在绩效评估的制度保障方面，缺乏统一的政策、法律、法规作为应用的法定依据。当前，各地各部门采用的绩效管理和评估活动，多数都处于自发状态，缺乏较具体、可操作的政策性指导，更没有相应的法律、法规和相关政策作为制度保障。这对于政府绩效评估活动的长远发展，更好地促进“服务型政府”显然极端不利。
三、我国政府绩效评估具体发展对策
（一）政府角色的重新定位
1.政府官员思想的转变。我们想建立的政府绩效评估体系，是以服务理念为价值取向的一种体系。价值取向有一股无形的力量，影响和制约着地方政府绩效评估，构成地方政府绩效评估体系和绩效评估行为的深层结构，是地方政府绩效评估之魂[4]。而对于政府官员来说，这种转变主要体现在从“政府本位”向“民本位”的思想转变。促成这种思想转变的一个主要途径就是学习，包括理论上的学习以及到一些绩效评估执行较好的地区去参观考察。
2.政府相关职能的改变。要彻底改变政府在绩效评估的角色定位，根本的途径在于改变政府的相关职能。在政府部门的内部，由于政府部门评估的复杂性和利益的相关性，为了使政府部门绩效评估有计划、有步骤展开，需要成立绩效评估主管部门，其工作职能应从全能的管理者转变到专注于宏观的管理方面，具体的工作可以通过外包、协议等方式来交给其他的组织来完成，而专心做好以下几项工作:一是总体规划工作；二是做好各个环节、各种团体间的沟通和协调工作；三是做好绩效的奖惩和反馈工作。
3.选择独立的中介组织来进行评估的具体工作。政府内部绩效评估主管机构从职能上看，更适合做宏观的管理和协调工作，而一些具体的工作则更应该由来自外部的组织和机构去完成。“通常，在整个政府机构中遵循着这样的一条原则:评估活动应该由一个符合评估内容的组织来进行；应该由那些不受项目发展结果影响的人们来进行。”[5]因为它们的工作更专业、成本更低、效率更高，并且由于具有一定的独立性，他们的工作也会更加客观。鼓励中介组织参与公共部门的绩效评估可以提高评估客观性和公正性，同时，通过委托中介组织实施指标评估，如公民满意度的评估，可以节省大量公共资源，提高绩效评估的效率[6]。
（二）评估技术手段的科学化
1.建立科学的评估指标体系。在我国很多地方政府绩效评估的实践中，指标体系的建立很简陋，有的只有少的可怜的几项指标或是指标虽多却乱的不成体系。实际上，指标的建立是一项非常具有科学性的工作，涉及到绩效评估的主题，评估的基本原则、结构和纬度，指标的选取以及调查和统计方法的选用，绝不是一项轻松的工作。政府绩效评估体系是否科学、有效，是绩效评估是否顺畅进行的关键。
2.信息化手段在政府绩效评估建立中的运用。政府绩效评估是一件复杂的工程。从最初的数据收集到最后的报告之整个旅程，数据质量必须在每一个步骤被考虑和处理[7]。绩效评估体系是多层次的，包含着多个绩效指标，同时，由于评估主体的多元化、外部化以及对评估结果准确的分析和运用要求，使得信息化在政府绩效评估中的运用变得如此的迫切。实现政府绩效评估的信息化，首先，要做好资料搜集和需求分析工作；其次，要加强软硬件条件的建设，加强信息制度的建设；最后，要把绩效评估的信息化与电子政务的建设结合起来。
（三）服务型政府绩效评估相关制度的建设
法律制度建设是政府绩效评估顺利开展的重要保障。西方发达国家在全面实施政府绩效管理与评估活动的过程中，相当注重完善政府绩效评估的法律框架和制度体系。我国服务型政府绩效评估体系的建构，应当借鉴西方国家的经验，完善相应的法律制度，将评估的内容、方式、标准等纳入法律化、制度化的轨道，真正做到有法可依、有章可循。这是服务型政府绩效评估有效运转的基本前提。第一，要完善政府绩效评估的法规体系，尽快将我国目前的各种绩效评估措施纳入到法治化的轨道，从立法上明确政府绩效评估的重要地位和特殊作用。第二，必须从法律上保障政府绩效评估组织机构所处的地位，保证其收集信息、开展评估、分析结果、提出改进方案等评价过程中的畅通无阻。第三，要完善政府绩效评估的制度与机制，包括目标管理机制、标杆管理机制、质量管理机制、顾客导向机制等。第四，建立正式的绩效评估信息发布制度，充分利用现有的网络技术，采取各种方式对外发布绩效信息，接受公民监督。第五，要在法律上规范政府绩效评估组织者的行为，防止评估行为失范和腐败现象的发生。
参考文献：
[1]刘江，乐瑞芳.学术机构独立评价政府——衡量民意与决策间的距离[j].晾望新闻周刊,2004，4（15）.
[2]蔡立辉.西方国家政府绩效评估的理念及启示[j].清华大学学报,2003，（1）：80.
[3]马敬仁，杨卓如.现代政府绩效评价：中国问题与策略[j].公共行政，2005，（5）：15.
[4]彭国甫.价值取向是地方政府绩效评估的深层结构[j].中国行政管理，2004，（7）：75.
[5][美]菲利克斯·a.尼格罗，等.公共行政学简明教程[m].北京：中共中央党校出版社，1996：203.
[6]吴知论.中国地方政府管理创新[m].北京：人民出版社，2004：196.
[7][美]凯瑟琳·纽科默，爱德华·詹宁斯.迎接业绩导向型政府的挑战[m].广州：中山大学出版社，2003：2
关键词：绩效评估；政府垄断；效能政府
一、政府绩效评估对服务型政府建设的意义
政府绩效是指政府活动的成绩与成效，即“政府做了什么”，“社会各方从中得到了什么”。更准确地说，政府绩效就是政府组织在实现组织目标达到预期效果的过程中的具体表现水平，是政府管理活动所产生的积极效果，体现在政府行政管理的每一层面和领域。政府绩效评估是指政府自身或社会其他组织通过多种方式对政府管理行为所产生的各种影响和效果进行分析、比较、评价和测量的过程。对于政府绩效的评估一般以经济、效率、效益、公平为评估标准。
服务理念是服务型政府对履行公共服务职能的价值理解和价值追求的阐述，是对政府行为起统帅作用的主导价值观。科学的政府绩效评估，运用现代的信息技术手段，实现政府部门与社会公众之间的沟通与交流，以政府服务的质量以及社会公众需求的满足为第一评价标准，蕴含了公众至上的管理理念。有助于将服务型政府的各项理念转化为具体的绩效指标，使得服务型政府的基本理念成为各政府部门工作的指导思想，将服务型政府的目标任务落到实处。使得政府管理真正面向公众提供服务，从而引导政府公共管理从政府本位转向社会和公众本位；从以政府自身的规则为导向转变为以社会公众的需求为依归；从强调对上级负责转向对社会公众负责，最终实现服务型政府的建设目标。
二、我国政府绩效评估存在的问题分析
（一）评估主体的政府垄断
就目前我国政府绩效评估的过程来看，仍是一种“自上而下”的活动，政府及其相关部门在其中处于主角和垄断地位，这主要体现在：一是政府绩效评估主体的单一化。目前，中国很多地方都开展了各种形式的评议政府的活动，然而，正如“中国地方政府创新奖”课题组负责人，中国中央编译局副局长俞可平所说：“到目前为止，几乎所有对政府的评估都是上级评下级或组织、宣传人事部门评其他部门，说到底是政府自己的内部评价。”[1]这就降低了社会公众对民主评估的热情和对政府承诺的信心。二是绩效评估信息的垄断。现代信息技术在政府绩效评估中的广泛运用决定了绩效评估本身又是一种信息的交流与沟通[2]。客观、公正的绩效评估一定要建立在准确、完备、及时的绩效信息基础之上。而在我国，由于我国特有的政治体制，很多情况下，政府部门绩效信息公开是例外，不公开却是正常，政府外部人员往往是最后才知道评估结果，对政府部门绩效评估的程序、内容、组成人员等各种信息一无所知，这必然导致绩效评估活动的封闭性、神秘性，使得评估流于形式。
（二）评估方法不科学且技术手段落后
科学的评估方法和评估手段是评估结果准确的必要保证，而我国大多数政府部门在这两方面都非常欠缺。很多地方还没有建立起科学全面的评估指标体系，而是片面地将经济业绩等同于政绩，将经济指标等同于政府绩效的评估指标；评估程序没有规范化，存在很大的随意性；评估方法多是定性，较少采取定量方法，导致评估结果不够科学。这些问题使得评估结果很难做到客观、公正，甚至完全流于形式，不仅不能够实现准确的评估，甚至带来一些严重的危害。在绩效评估的手段上也非常落后。从评价技术上看，我国的政府在绩效评估信息收集和甄别技术、质的量化技术、以复杂数学模型为代表的分析技术的引入和应用还很落后，整个评价技术在操作上还处于“手工操作”，科学化水平很低，这种依靠传统的人工方式难以满足需要，必须引进信息化的管理手段。
（三）评估相关制度的缺乏
现代绩效评价是一种整合多种管理理念和工具的系统框架，是实现现代政府制度和理念极为重要的工具，而绩效评价的运作离不开民主公正的制度环境。目前，我国的民主制度还不是很健全，政府的责任实现体制存在严重的制度缺陷，政府权力的公共性职能发挥的制度保障有待加强，这一切都使得我国绩效评价缺乏必要的制度基础，政府绩效评价的价值功能没真正有效发挥出来[3]。在绩效评估的制度保障方面，缺乏统一的政策、法律、法规作为应用的法定依据。当前，各地各部门采用的绩效管理和评估活动，多数都处于自发状态，缺乏较具体、可操作的政策性指导，更没有相应的法律、法规和相关政策作为制度保障。这对于政府绩效评估活动的长远发展，更好地促进“服务型政府”显然极端不利。
三、我国政府绩效评估具体发展对策
（一）政府角色的重新定位
1.政府官员思想的转变。我们想建立的政府绩效评估体系，是以服务理念为价值取向的一种体系。价值取向有一股无形的力量，影响和制约着地方政府绩效评估，构成地方政府绩效评估体系和绩效评估行为的深层结构，是地方政府绩效评估之魂[4]。而对于政府官员来说，这种转变主要体现在从“政府本位”向“民本位”的思想转变。促成这种思想转变的一个主要途径就是学习，包括理论上的学习以及到一些绩效评估执行较好的地区去参观考察。
2.政府相关职能的改变。要彻底改变政府在绩效评估的角色定位，根本的途径在于改变政府的相关职能。在政府部门的内部，由于政府部门评估的复杂性和利益的相关性，为了使政府部门绩效评估有计划、有步骤展开，需要成立绩效评估主管部门，其工作职能应从全能的管理者转变到专注于宏观的管理方面，具体的工作可以通过外包、协议等方式来交给其他的组织来完成，而专心做好以下几项工作:一是总体规划工作；二是做好各个环节、各种团体间的沟通和协调工作；三是做好绩效的奖惩和反馈工作。
3.选择独立的中介组织来进行评估的具体工作。政府内部绩效评估主管机构从职能上看，更适合做宏观的管理和协调工作，而一些具体的工作则更应该由来自外部的组织和机构去完成。“通常，在整个政府机构中遵循着这样的一条原则:评估活动应该由一个符合评估内容的组织来进行；应该由那些不受项目发展结果影响的人们来进行。”[5]因为它们的工作更专业、成本更低、效率更高，并且由于具有一定的独立性，他们的工作也会更加客观。鼓励中介组织参与公共部门的绩效评估可以提高评估客观性和公正性，同时，通过委托中介组织实施指标评估，如公民满意度的评估，可以节省大量公共资源，提高绩效评估的效率[6]。
（二）评估技术手段的科学化
1.建立科学的评估指标体系。在我国很多地方政府绩效评估的实践中，指标体系的建立很简陋，有的只有少的可怜的几项指标或是指标虽多却乱的不成体系。实际上，指标的建立是一项非常具有科学性的工作，涉及到绩效评估的主题，评估的基本原则、结构和纬度，指标的选取以及调查和统计方法的选用，绝不是一项轻松的工作。政府绩效评估体系是否科学、有效，是绩效评估是否顺畅进行的关键。
2.信息化手段在政府绩效评估建立中的运用。政府绩效评估是一件复杂的工程。从最初的数据收集到最后的报告之整个旅程，数据质量必须在每一个步骤被考虑和处理[7]。绩效评估体系是多层次的，包含着多个绩效指标，同时，由于评估主体的多元化、外部化以及对评估结果准确的分析和运用要求，使得信息化在政府绩效评估中的运用变得如此的迫切。实现政府绩效评估的信息化，首先，要做好资料搜集和需求分析工作；其次，要加强软硬件条件的建设，加强信息制度的建设；最后，要把绩效评估的信息化与电子政务的建设结合起来。
3.加强学习和人才的引进。政府绩效评估是一门融合了很多知识，它与管理学、经济学、政治学、统计学以及信息科学都有着一定的联系，尤其是在信息处理方面，大量的外部和内部信息的处理需要一些现代化的技术手段。要做好这项工作要引进各方面的专业人才，特别是一些综合性的管理人才更为重要，能整体地把握政府绩效评估的发展方向，拥有先进的理念和方法，并能和实践相结合。他们是政府绩效评估建设的骨干力量。要采取灵活的方式来加大对这些人才的引进力度，如外聘制、高度鼓励等，用他们的知识和经验来促进政府绩效评估的更快发展。
（三）服务型政府绩效评估相关制度的建设
法律制度建设是政府绩效评估顺利开展的重要保障。西方发达国家在全面实施政府绩效管理与评估活动的过程中，相当注重完善政府绩效评估的法律框架和制度体系。我国服务型政府绩效评估体系的建构，应当借鉴西方国家的经验，完善相应的法律制度，将评估的内容、方式、标准等纳入法律化、制度化的轨道，真正做到有法可依、有章可循。这是服务型政府绩效评估有效运转的基本前提。第一，要完善政府绩效评估的法规体系，尽快将我国目前的各种绩效评估措施纳入到法治化的轨道，从立法上明确政府绩效评估的重要地位和特殊作用。第二，必须从法律上保障政府绩效评估组织机构所处的地位，保证其收集信息、开展评估、分析结果、提出改进方案等评价过程中的畅通无阻。第三，要完善政府绩效评估的制度与机制，包括目标管理机制、标杆管理机制、质量管理机制、顾客导向机制等。第四，建立正式的绩效评估信息发布制度，充分利用现有的网络技术，采取各种方式对外发布绩效信息，接受公民监督。第五，要在法律上规范政府绩效评估组织者的行为，防止评估行为失范和腐败现象的发生。
参考文献：
[1]刘江，乐瑞芳.学术机构独立评价政府——衡量民意与决策间的距离[j].晾望新闻周刊,2004，4（15）.
[2]蔡立辉.西方国家政府绩效评估的理念及启示[j].清华大学学报,2003，（1）：80.
[3]马敬仁，杨卓如.现代政府绩效评价：中国问题与策略[j].公共行政，2005，（5）：15.
[4]彭国甫.价值取向是地方政府绩效评估的深层结构[j].中国行政管理，2004，（7）：75.
[5][美]菲利克斯·a.尼格罗，等.公共行政学简明教程[m].北京：中共中央党校出版社，1996：203.
[6]吴知论.中国地方政府管理创新[m].北京：人民出版社，2004：196.
[7][美]凯瑟琳·纽科默，爱德华·詹宁斯.迎接业绩导向型政府的挑战[m].广州：中山大学出版社，2003：2
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